绿色发展社会主体培育

    摘 要：推动绿色发展，需要企业、社会组织及社会公众等社会发展主体的积极参与。从环境诉讼案件反映的情况看，相关主体的法律意识和环境意识还很薄弱，仍存在以下问题：无视法律规定及权威，谋利投机心理严重；缺乏环境意识，维权能力有限；环境权利意识和监督意识不强，等等。因此，政府应从绿色发展理念宣传教育、环境法律宣传和环境执法、社会环保组织培养等方面着手，加强对绿色发展社会主体的培育。

    关 键 词：绿色发展；社会主体；环境诉讼

    中图分类号：D922.68 文献文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）11-0020-07

    收稿日期：2016-09-22

    作者简介：铉玉秋（1968—），女，山东泰安人，中共湖州市委党校副教授，研究方向为宪法学、法理学。

    绿色发展这一理念产生于20世纪60-70年代的欧美国家，是伴随着新科技革命和经济全球化的推进，世界各国普遍认识到在经济高速增长的同时还隐藏着威胁人类生存发展和日益严重的人口、资源、环境等问题而形成的，是协调经济发展与环境保护关系的发展理念和发展方式。当前，“面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势”，寻求绿色发展已经成为时代的迫切要求。党的十八届五中全会将绿色发展作为五大发展理念之一上升到国家决策层面，并成为指导我国“十三五”时期乃至更长远时期的科学发展理念和发展方式。也就是说，绿色发展理念应以正确处理经济社会发展与环境保护的关系为核心，将环境保护优先作为经济社会发展的前提，同时把环境保护作为经济社会发展的内生动力。[1]而推动绿色发展，离不开企业、社会组织、社会公众的积极参与，因此，培育绿色发展社会主体是理论界和实务界面临的一项重要课题。

    一、绿色发展需要发展主体积极参与

    经济社会发展在很大程度上取决于发展主体的态度及能力，发展主体的能力、态度、价值追求直接影响着社会发展的方向、速度和质量。自觉地解决发展与主体的关系问题，并进而充分调动主体在发展中的能动作用，也是中国改革走向成功的基础课题之一。[2]在当代中国，发展的主体力量呈现出多元化特征，它包括执政者、政府、企业、社会组织和公众个人。从承担的社会作用来看，执政主体与其他社会层面的发展主体发挥的作用有很大的不同。相对于社会层面主体而言，政府往往更多地以间接的方式对经济社会发展发挥作用，社会层面的发展主体则更多地承担了发展理念的社会行动，成为经济社会发展的主要实践力量和发展主体。[3]

    改革开放以来，随着经济的快速增长，“高投入低产出、高消耗低收益、高速度低质量的传统经济增长方式”带来了环境污染与资源枯竭等一系列新问题。据《全国生态保护与建设规划（2013—2020）》显示，目前，全国水土流失面积 295万平方公里，沙化土地面积173万平方公里，人均森林面积只有世界平均水平的23%，90%以上的天然草场存在不同程度退化，野生动植物种类受威胁比例达15%-20%。[4]《2014中国可持续发展战略报告》指出：“当下的中国已经形成区域性、流域性的污染格局，同时面临战略性资源能源长期短缺（特别是油、气、铁矿等）的挑战，其资源环境问题目前已经达到有史以来最严峻最复杂的程度。”[5]因此，在践行绿色发展理念和推动绿色发展的过程中，加强对企业、社会组织及社会公众等社会主体的培育，充分调动其在绿色发展中的积极性、能动性，具有重要的实践意义。

    二、浙江省环境诉讼基本情况

    环境诉讼是指环境法律关系主体因环境纠纷而遭受人身或财产损害，或者因环境行政机关的侵权行为而诉诸法院请求保护的诉讼活动的总称。根据主体承担责任的不同，环境诉讼可以分为环境民事诉讼、环境刑事诉讼及环境行政诉讼几种形式。环境诉讼作为环境权利救济的最后一道屏障，从一个侧面体现了相关主体践行绿色发展理念的情况。笔者通过对中国裁判文书网公开的2011年至2015年浙江省环境诉讼案件①裁判文书的搜索分析发现，浙江省环境诉讼案件呈现出以下几个特点：

    （一）环境诉讼案件大幅增加

    随着国家对生态文明、绿色发展的重视以及环境纠纷的不断增多和公众环保意识的增强，环境诉讼案件日益增多。2014年，全国各级法院审结资源开发、环境保护民事案件3331件，审结污染环境、破坏资源等犯罪案件1.6万件；2015年，全国各级法院审结涉环保民事案件7.8万件，审结污染环境、破坏资源等犯罪案件1.9万件，同比上升18.8%。[6]从裁判文书看，浙江省环境诉讼呈现出这样一种趋势（见图1）：2011年，浙江省环境民事一审案件2件，二审案件2件，全年共4件；2012年，全年一、二审环境民事案件6件；2013年8件；2014年27件；2015年48件。这种趋势在环境刑事诉讼中表现更为突出：2011年，全省一、二审环境刑事案件只有15件；2012年71件；2013年173件；至2014年大幅增加为849件；2015年达1068件。

    （二）环境民事诉讼主要是由相邻关系纠纷引起的

    从网上公开的裁判文书看，因环境侵权引发的环境民事诉讼在数量上并不多，2011年至2015年，全省一、二审环境民事诉讼总共93件。笔者对2011年至2015年全省70件环境民事一审案件进行分析后发现，环境民事案件主要是由相邻生产、生活关系发生矛盾而引起的。在70件案件中，只有发生在湖州的1件案件是因为车辆行驶中油罐车掉入河中引发水体污染导致的纠纷，其余全部都是由相邻关系纠纷引起的（见表1）。

    （三）环境刑事诉讼中污染环境犯罪所占比例最高且增长较快

    2011年至2015年，全省一、二审环境刑事案件共2176件，其中，污染环境犯罪所占比例最高，为1153件，超过了全部环境刑事案件的一半以上，尤其是2011年《刑法修正案（八）》对“重大污染环境事故罪”的构成要件做了修订并将罪名修改为“污染环境罪”后，环境刑事案件逐渐增多。为有效防范环境污染犯罪，加大对严重污染环境犯罪行为的打击力度，针对环境刑事案件取证难、鉴定难、认定难等问题，2013年，最高人民法院、最高人民检察院出台了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，对在办理污染环境案件中出现的一些问题作了更加细致的规定。因此，2014年污染环境案件大幅度增加，由2013年的25件迅速增加到539件，2015年又增加到588件（见表2）。

    为了解污染环境案件的具体情况，笔者从网上公开的2015年浙江省475份污染环境一审案件裁判文书中随机抽取了120份进行分析后发现，污染环境刑事案件呈现出以下几个特点：

    ⒈污染环境案件的分布呈现出不均衡性（见图2）。在笔者选取的120件污染环境案件中，温州所占比例最高，为45件，占2015年浙江省污染环境案件的38%；其次是宁波17件；台州和金华各16件；嘉兴8件；绍兴7件；杭州5件；湖州4件；丽水2件；衢州和舟山没有污染环境刑事案件。

    ⒉污染环境的主要原因是各种非法开设的小加工作坊无证经营或违规操作（见图3）。一是无证经营。在120件污染环境案件中，有62件属于非法开设的各种电镀加工厂、酸洗加工厂、塑料加工厂、废金属加工点，共占51.5%。这些小加工作坊一般从事电器配件磷化、喷塑业务加工、化学镀铜加工或者处置危险废物，均未经工商行政部门的许可和环评审批且无任何防污处理设施。二是手续不全。这些小加工作坊未经环保部门审批，未取得环境影响评价文件，擅自投入生产或擅自在公司设立清洗车间，从事加工、清洗业务，排放危险物质，此类案件占32件。三是违规操作。未经化验、处理，偷排有害物质，此类案件占24件。四是操作失误及污染物处置设施不合格造成的污染，此类案件各占1件。

    ⒊环境刑事诉讼有罪判决率高。与环境民事案件中原告胜诉、获得赔偿比例不高有很大不同的是，环境刑事案件的有罪判决率很高。在笔者选定的120件案件中，除两起案件因为证据发生重大变化，检察机关撤回起诉外，法院对其余118件案件均作出有罪判决。环境刑事案件的有罪判决率高，一方面体现了对严重污染环境行为的严厉惩治，另一方面也反映了当前污染环境的情形非常严重。

    三、环境诉讼案件诉讼主体特征分析

    诉讼主体是参与诉讼的当事人，主要包括作为原告、被告或者第三人参与诉讼的自然人、法人或者其他组织。自然人中包含个体户，法人和其他组织在环境民事、刑事案件中主要是指公司企业、个人独资企业、合伙企业。环境诉讼中的诉讼主体是社会发展主体的重要组成部分，分析环境诉讼主体的特征，研究其构成、环境意识、法治观念、维权能力，对于有针对性地培育绿色发展社会主体具有重要的参考价值。从笔者对裁判文书的梳理分析看，环境诉讼主体具有以下几个特点：

    （一）从违法主体的身份属性看，在环境民事案件中造成污染的主要为企业，环境刑事案件犯罪主体主要为自然人

    在2011年至2015年浙江省70件环境民事一审案件中，原告为自然人（包括个体户）的有62件，占88.6%；原告为法人或其他组织的有8件；被告为自然人的有18件，占25.7%，被告为法人或其他组织的有52件，占74，3%（见表3）。这说明在环境民事诉讼案件中造成环境污染的主要是企业，而受害方更多的是自然人。在环境刑事诉讼案件中则表现出相反的特点，在笔者随机抽取的浙江省2015年120件污染环境刑事案件中，自然人犯罪主体有113例，占94.2%；而单位犯罪主体只有7例。这一特点在笔者统计的非法占用农用地、非法采矿、滥伐林木等案件中也有鲜明体现，这就需要相关部门在环境管理及执法宣传方面有所侧重。

    （二）从违法主体看，其法律意识和环境保护意识相对薄弱

    一是无视法律规定及权威，知法犯法。这一特征无论是在环境民事案件还是环境刑事案件中都体现得非常明显。前文已经述及，在笔者随机抽查的120件污染环境犯罪案件中，有超过一半的案件都是在没有工商许可、未经环评审批、无任何防污处理设施情况下发生的。这种情形在环境民事案件中也存在相当的比例。有些案件犯罪情节严重，涉及人员众多，例如2014年发生在杭州萧山的一起案件，涉及被告人23人；有些案件的被告人在被判承担刑事责任之前已经受过两次行政处罚；有些案件的当事人在被责令停产停业后将企业搬到其他场所继续经营。二是谋利投机心理严重，缺乏环境保护意识。从裁判文书看，很多企业包括个人对于环境保护、绿色发展缺乏正确认识，有些违法主体证件齐全，但为了谋利，对生产后的废水、废物不经处理直接排放；有些违法主体明知企业周围有养殖户，但在生产过程中仍未采取严格防污措施。

    （三）从维权主体看，个体维权者普遍存在环境权利意识、监督意识不强和维权能力有限等问题

    笔者对2011年至2015年浙江省70件环境民事一审案件的裁判结果做了具体分析（见表4）。统计结果表明，胜诉判决数量低于败诉判决数量。但需要注意的是，在有些败诉案件中，被告不仅有违法事实，而且因为环境污染曾受到过行政处罚。原告败诉的原因多是因为没有固化证据或举证不力。另外，在以裁定形式结案的26件案件中，因为被告主体不适格、不符合受理条件驳回起诉的有4件，即因为原告没有告对人而承担了不利后果，这说明维权主体的维权能力不足。特别需要强调的是，在环境民事诉讼中，绝大多数原告是个人且很多是农民。相对而言，农民受教育程度偏低，接受的环保知识、法律知识少，而环境侵权具有很强的专业性与科学技术性，对于环境侵害行为和损害结果之间是否存在因果关系、修复方式和修复赔偿数额等专门性问题往往需要从专业技术的角度作出评判，[7]因而原告的维权能力十分有限。在认识上，维权主体的环境权利意识和监督意识还比较薄弱。有些案件违法事实长达几年，而当事人通常是在出现了严重的损害后果后才开始进行举报维权。同时大部分人更容易在“私益性”问题上关注自身权利，而在“公益性”问题上则忽视环境权利。[8]

    四、加强对绿色发展社会主体

    培育的对策

    绿色发展离不开政府主导，更离不开社会主体的积极主动参与。绿色发展社会主体不是自发生成的，需要政府加强宣传教育，积极引导和培育。

    （一）加强绿色发展理念宣传教育，培养社会主体的绿色发展意识

    理念是行动的先导，推动绿色发展，首先要求社会主体具有相应的环境保护意识和生态意识。近年来，虽然社会公众的环境生态意识得到了一定程度的增强，但总体水平依然偏低，无法跟上社会发展的步伐。因此，进一步加强绿色发展理念宣传教育，增强社会主体的绿色发展意识，仍是当前一项十分紧迫的任务。笔者认为，绿色发展理念的宣传教育不应仅仅局限于对项目、理论、企业的报道上，而应该与公众自身实际、公众权利义务、生态权利属性结合起来。主要包括以下几个方面：第一，树立人与自然和谐发展的理念。人本身就是自然的一个部分，保护自然，保护生态，就是保护我们人类自身。第二，培育公众的环境责任意识，使之能够关注并重视环境及其相关问题，在个体和群体层面上具备解决环境问题或预防新环境问题的知识、技能，这是当前推动绿色发展的前提。再次，培育社会主体积极行使生态权的公益意识。生态权是建立在人们共享环境条件这个基础上的，它本身就具有公益性，[9]公众不仅要从自身角度关注环境权益，还要勇于揭露和举报制造污染的各种违法行为，换言之，保护环境，促进绿色发展，也是公众的基本义务。

    （二）加强环境法律宣传，严格环境执法，增强社会主体的守法意识和监督意识

    法律政策具有价值取向。法的价值取向指的是法促进哪些价值，实质上是一定社会主体对法的有用性的选择。[10]一定社会主体根据自己的需要和目的，创制、适用法律政策，而法律政策的有用性则会促成社会主体需要的满足和目的的实现，但前提是这些法律及政策能够得到有效的实施。为保护环境，推动绿色发展，近年来，我国出台了一系列法律法规，但由于公众、相关企业缺乏法律知识及法律意识薄弱，这些法律、政策的规范、引导作用并没有得到很好的发挥。因此，加强环境法律宣传，严格环境执法，增强社会主体守法意识和监督意识，是当前推动绿色发展的必要手段。第一，应针对浙江省污染环境案件、滥伐林木案件较多，增长较快等特点，合理设置宣传教育内容，加强对《环境保护法》《森林法》《农村土地承包法》等法律法规的宣传。第二，要增强法律宣传的针对性。从裁判文书看，破坏环境资源和污染环境的案件主要发生在农村。在笔者分析的120件环境刑事案件中，105件发生在农村，15件发生在城市；在环境刑事案件犯罪主体中，农民占绝大部分；从环境民事案件看，维权主体主要是农民，且维权意识、监督意识、维权能力相对薄弱。因此，要针对农村环境资源保护现状和农民的特点，采取符合农村实际和农民更容易接受的方式加强宣传教育，创新宣传载体及方式。第三，要增强环境法律宣传的适时性及连续性。近年来，随着国家对环境资源保护及绿色发展的重视，相关部门修改、出台了一系列环境法律制度，对这些法律制度的修改变动和理念的转变都应适时、连续地进行宣传，因为在一些案件中还存在一部分主体不是“明知”而违法的问题，而是自身就不了解相关法律，如此一来，当然也就谈不上对违法者进行监督的可能性。因此，进行适时性和连续性的宣传十分必要。第四，严格环境执法。环境执法不仅是执法处罚，还具有教育、促进守法的功能。如果把立法看作环境法制的前提，把守法看作环境法制的目标和结果的话，那么，环境执法就是由前提向目标的过渡。只有环境立法，没有环境执法，环境立法也就失去了意义。换言之，只有将立法和执法紧密地结合起来，才能使法律规范成为人们的行为准则，才能达到立法目的的。[11]

    （三）加强对社会环保组织的培育

    国家存在较为发达的专业环境运动组织和对环境质量要求较高的社会公众，拥有较为强大的组织、鼓励、支持环境政策革新的管理机构与社会力量是绿色发展国家共同具有的特征之一。[12]相对于个体而言，团体的社会影响、维权能力具有相对优势。保护环境，推动绿色发展，需要社会环保组织和社会力量的广泛参与和监督。2014年4月24日修订的《环境保护法》规定：“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且无违法记录的社会组织，可以向人民法院提起诉讼”。其后，最高人民法院发布《环境民事公益诉讼案件司法解释》，细化了提起环境公益诉讼的受理条件。据统计，到2014年9月底，在全国范围内登记的环保类社会组织有7000个，其中具有提起公益诉讼主体资格的组织有700多个，但2015年提起诉讼的仅有11家，不到2%，且2015年提起环境公益诉讼的原告仍以全国性、综合性环境公益组织为主。[13]因此，在环境保护、推进绿色发展的过程中，政府要加强平台建设，促进社会环保组织健康有序发展；加强社会环保组织队伍建设，在财政上为社会环保组织给予更多的扶持；加强对相关法律政策及社会公众参与机制的研究，逐步放宽被赋予诉权的环保团体准入条件；加强对社会环保组织的引导、管理，充分发挥其为社会提供优质环境公共服务的作用。

    【参考文献】

    [1]竺效，丁霖.绿色发展理念与环境立法创新[J].法制与社会发展，2016，（02）.

    [2]丁冬红. 发展主体论刍议[J].中共中央党校学报，1999，（03）.

    [3]杨立新，高原.发展主体[J].环渤海经济瞭望，2009，（03）.

    [4]国家发展改革委、科技部、财政部、国土资源部、环保部、住建部、水利部、农业部、国家统计局、国家林业局、中国气象局、国家海洋局.全国生态保护与建设规划（2013-2020年）[Z].2014.

    [5]中国科学院可持续发展战略研究组.2014中国可持续发展战略报告：创建生态文明的制度体系[M].科学出版社，2013.

    [6]最高人民法院工作报告[M].法律出版社，2015、2016.

    [7]吴凯敏.环境诉讼引入专家意见的可行性考察[J].人民法治，2015，（05）.

    [8]曾妮，班建武.生态公民的内涵及其培育[J].教育学报，2015，（03）.

    [9]吴国贵.环境权的概念、属性——张力维度的探讨[J].法律科学，2003，（04）.

    [10]石泰峰.社会主义法治论纲[M].中共中央党校出版社，2000.118.

    [11]王秀林，王应忠.关于环境执法与环境守法的调研分析[J].绿色科技，2016，（02）.

    [12]舒绍福.绿色发展的环境政策革新：国际镜鉴与启示[J].中国与全球化，2016，（03）.

    [13]余瀛波.取证难 耗时长 专业强 成本高 环境公益诉讼缘何没有井喷[N].法制日报，2016-06-05.

    （责任编辑：高 静）

    Abstract：Enterprise，social organization，public should be involved in order to promote environmental development.According to environmental proceeding situation，the legal consciousness and environmental consciousness of relevant subjects are still weak，with the ignorance of legislation and authority，intense speculative psychology，lack of environmental awareness，limited rights protection capabilities and fragile consciousness of environmental protection and supervision.To strengthen the cultivation of green developed social subjects，government should pay more attention on the publicity and education of green development，conduct propaganda and enforcement of environmental laws and the construction of social environmental protection organization.

    Key words：green development；social subject；environmental proceeding