新形势下基层政府激发社会组织活力的几点建议

    

    摘 ? ? ?要：有效激发社会组织活力既需要长远的顶层设计，又离不开基层政府的实践创新。本文在分析长春市绿园区积极完善区、街道（乡镇）、社区（村）三级社会组织服务体系，构建区委、区政府宏观领导，区民生工作局、区民政局具体培育孵化的上下一体、统筹推进、合作共管格局的基础上，提出基层政府激发社会组织活力的几点相关建议。

    关 ?键 ?词：基层政府;社会组织;社会组织活力

    中图分类号：C912.2 ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ?文章编号：1007-8207（2014）12-0053-05

    收稿日期：2014-09-24

    作者简介：杨梅（1978—），女，山东沂水人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）公共管理教研部副教授，研究方向为非政府组织管理、公务员能力建设。

    基金项目：本文系2013年度吉林省科技厅软科学研究项目“吉林省政务服务中心体系建设对策研究”的阶段性成果，项目编号：20130420094FG。

    党的十八大报告提出要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出，要创新社会治理体制，激发社会组织活力。加快发展社会组织是新时期推进社会建设的基本路径之一，在加快形成现代社会组织体制的进程中，有效激发社会组织活力是新形势下基层政府引导社会组织健康有序发展的重要目标和任务。

    近年来，随着经济社会的发展，吉林省各级社会组织呈现出竞相发展的良好态势，已成为参与社会管理和公共服务的主要力量。长春市绿园区为激发社会组织活力，充分发挥社会组织在服务经济、改善民生、助推社会管理、建设幸福绿园中的重要作用，积极创新政府管理方式，将社会组织发展纳入全区重点工作和目标管理之一，成立了吉林省首家区级社会组织孵化基地，通过引导、帮助、扶持、激励等措施，积极完善区、街道（乡镇）、社区（村）三级社会组织服务体系，构建了区委、区政府宏观领导，区民生工作局、区民政局具体培育孵化的上下一体、统筹推进、合作共管的格局。目前，该区共有社会组织445家，其中，登记类182家、备案类263家，平均每万人拥有社会组织7个，位居全省前列。

    一、长春市绿园区激发社会组织活力的举措

    ⒈建立健全领导体系和工作网络。长春市绿园区成立了由区委书记、区长任组长，相关区级领导任副组长，区直主要部门和街镇一把手为成员的全区培育和发展社会组织领导小组，在区民生工作局下设办公室。理顺了区民生工作局和民政局共抓社会组织的职能分工和工作关系，其中，民生工作局侧重全区社会组织的规划指导、培育扶持、活动组织、宣传表彰和政府购买服务项目的组织实施以及社会组织发展扶持专项资金的管理使用;民政局侧重全区社会组织的审批登记、年度检查、监督管理和等级评估等工作。成立区社会组织指导服务中心，下设在区党组织服务民生指导服务中心，构建了区社会组织指导服务中心、街镇社会组织指导服务科、社区社会组织服务室三级服务网络。

    ⒉搭建社会组织孵化培育平台。按照具有协同性、服务性、互惠性、公益性、自愿性、群众性的原则，重点发展公益服务类、社会事务类、文体娱乐类、慈善救济类和社区维权类等五大类社会组织。借鉴上海浦东、成都锦江、宁波海曙等地的社会组织发展的成功经验，在绿园区民生大厦打造了近千平方米的社会组织孵化基地，建立了准入、退出等一整套孵化机制，对全区公益性强、社会急需、运营规范的社会组织进行专业化、全方位的孵化培育，并在场地、资金、信息、推介等方面给予支持，帮助社会组织发展壮大，引领带动全区社会组织整体发展。目前，已有区文体协会、逸轩社民俗文化艺术协会、太极拳协会、华益爱心协会、绿青益家等15家社会组织进驻。同时，在街道、社区层面，采取整合办公空间、利用社区文体活动中心以及租赁、借用辖区闲置办公用房等多种形式，分别建立了社会组织孵化基地，在办公场地、政策资源等方面为社会组织发展创造了有利条件。

    <E：＼2014年排版稿＼牟春野＼杨梅图.jpg>

     长春市绿园区社会组织孵化图

    ⒊加大社会组织扶持力度。一方面，中共长春市绿园区委办公室、长春市绿园区人民政府办公室先后制定并下发了《关于进一步培育和发展社会组织的实施意见》、《关于政府购买社会组织公共服务的实施意见》、《关于为社会组织发展提供资金扶持的意见》等一系列有利于扶持社会组织发展的配套政策文件。另一方面，将设立的扶持社会组织发展的专项资金列入财政预算，对重点培育的社会组织通过开办扶持、以奖代补、专项扶持等方式给予支持。如对新成立且符合条件的社会组织，最高给予1万元开办补贴;对社会组织等级评估获4A级和5A级的，分别一次性奖励3000元和5000元。

    ⒋探索推行政府购买公共服务机制。聚焦教育、医疗、文化、体育等群众最基本的公共服务需求，2013年，共确定了重症残疾儿童艺术培养、太极拳普及推广、社区文艺演出、新市民健康促进、残疾人“民俗工坊” 等5个购买服务项目，引导符合条件的社会组织承接。既为社会组织发展成长提供了空间，更为群众提供了优质高效的公共服务。

    ⒌强化日常监管。坚持培育与监管并重，牢牢把握社会组织发展的主动权。建立了登记部门、主管部门、街镇、社区共同参加的协同监管机制。指导社会组织按照章程开展业务活动，落实工作报告、责任追究等各项制度，促使其规范有序发展。成立由相关部门、街镇、专家和社区群众四方共同组成的评估小组，每年对社会组织进行一次等级评估，将评估结果与社会组织的淘汰与退出、享受优惠政策、承接政府购买服务项目等挂钩，推进了社会组织的诚信自律和良性发展。

    ⒍合作建立教学实践基地。2013年9月，长春市绿园区在区民生工作局创建的近千平米的全省首家区级社会组织孵化基地，是新形势下基层政府主导激发社会组织活力的重要创举。2014年5月，该孵化基地被确定为中共吉林省委党校社会组织建设与管理教学实践基地。截至目前，已有近200名学员赴基地进行现场学习。在教学实践基地，学员们在深刻领会新时期我国社会组织建设与管理发生变化的基础上，提出了激发社会组织活力的合理化对策和建议，共同提升了社会组织建设与管理的能力和水平。

    二、长春市绿园区激发社会活力面临的主要问题

    ⒈社会组织总量不高，作用发挥有待提高。具体体现在两个方面：一方面是数量不多。目前，长春市绿园区仅有各类社会组织445家，其中登记类182家，备案类263家，平均每万人拥有社会组织7个。而社会组织发展比较发达的地区，如珠海市平均每万人拥有14个社会组织。另一方面是规模不大。具体是指社会组织的资产规模较小，形成规模发展的社会组织较少。绿园区仅有太极拳协会、逸轩社民俗文化艺术协会等发展规模较大。以上两个因素制约了社会组织在社会管理和公共服务等领域作用的发挥。

    ⒉培育扶持政策不够全面，急需健全机制。绿园区虽然相继出台了与社会组织相关的配套文件，从登记注册、培育扶持和购买服务等方面予以规范，但同先进地区相比，在政策的制定和执行方面仍存在一些不足。即政府职能转移不到位，政府购买社会服务的目录不全面，社会组织购买服务的机制不健全。

    ⒊社会组织状况不稳定、人才匮乏。社会组织具有自主性、志愿性的特点，其成员是自主加入的，再加上工资福利待遇、社会保障机制不健全等因素的影响，基层社会组织很难留住专业的社会工作人才。目前，绿园区现在从事社会服务的人员主要依靠的是社区工作者及各类志愿者，社会组织服务水平相对落后，社会组织以兴趣爱好类居多，骨干人员大多是社区已退休人员，如正阳街道辖区的“刘大嘴劝和工作室”、“丰和社区红领巾之家”、“互助社区晓航艺术团”等，他们主要在文体活动和服老助小方面发挥作用。但由于社会组织人员流动性非常大，在管理上难以形成长效机制。

    ⒋区、街镇、社区三级社会组织发展不平衡。党的十八大以后，我国确立了优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区类等四类社会组织的目标。在此精神指导下，绿园区明确了成立区、街道（乡镇）、社区三级社会组织服务网络的工作思路，成立了绿园区社会组织孵化基地。但是，由于场地、资金、人员等条件的限制，街道（乡镇）、社区两级社会组织服务网络建设依然进展缓慢，急待推进。

    ⒌社会组织监管难的问题直接制约了社会组织的培育和发展。在党的十八大和党的十八届三中全会提出的加快形成现代社会组织体制、激发社会组织活力精神指导下，绿园区社会组织也呈现出竞相发展的良好态势。但是，基层社会组织专职监管人员匮乏，更担心批准成立社会组织后，若有违法违规活动，会出现监管难、取缔更难等问题，因此，往往在成立社会组织之时就设置了严格的准入门槛。这种直接采取制约社会组织的培育和发展的方式，违背了激发社会组织活力的初衷。

    ⒍对社会组织党建工作的配合有待加强。深圳、珠海、广州等社会组织发展较好的地区都十分重视对社会组织党的建设工作的配合。深圳市成立了“社会组织联合党委”，珠海市在社会组织孵化基地专门配备了党建联络员（薪金由财政支付），作为社会组织之间党的联系纽带，广州市的每个社区家庭服务中心都定期开展党的活动，党组织服务中心也纳入了广州市社会组织培育基地管理体系，北京市在区、街级社会组织培育中心设立了党小组，以指导培育中心党组织开展活动。绿园区现有社会组织445家，已成立党组织的有72家，仅占社会组织总数的16%。为此，需要不断加大配合党组织在社会组织中发展党员、建立党组织工作的力度，以充分发挥党组织和党员在社会组织中的引领和示范作用。

    三、激发基层社会组织活力的对策建议

    ⒈降低准入门槛，放松管制，实施登记制度改革。赋予社会组织“准生证”和“出生证”，是社会组织拥有健康的“体格”、保持旺盛生命力的前提和保障。降低准入门槛，放松管制，实施登记制度改革，无疑会为社会组织注入新的活力。在传统的管控思维的影响下，社会组织成立登记比较困难。有的社会组织历经数年，也难以“正名”，顺利找到业务主管单位并取得由民政部门登记许可颁发的“出生证”更是难上加难。2013年，《国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称《方案》）对社会组织登记制度进行了重大调整，明确了成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区类社会组织，直接向民政部门依法申请成立，不再需要业务主管单位审查同意，为地方政府社会组织建设管理指明了方向。因此，当前，必须在国家推进社会团体、基金会、民办非企业相关管理条例修订工作的同时，着力改进地方政府与本次机构改革方案简政放权主旨精神相悖的条款。在社会组织登记管理上取消了不必要的审批，下放权限，取消对社会团体筹备成立和社会团体分支（代表）机构设立、变更、注销登记的审批，下放基金会和异地商会登记审批权限。[1]2014年，《吉林省人民政府关于取消、下放和调整行政审批项目的决定》（以下简称《决定》），取消了“全省性社会团体分支机构、代表机构设立、变更、注销登记”的行政审批。吉林省民政厅下发了吉民发〔2014〕22号《吉林省民政厅关于贯彻落实〈吉林省人民政府关于取消、下放和调整行政审批项目的决定〉有关问题的通知》，对取消全省性社会团体分支机构、代表机构设立、变更、注销登记做出了具体规定。自《决定》发布之日起，民政厅不再受理全省性社会团体分支机构，代表机构的设立、变更、注销登记的申请，不再换发上述机构的登记证书。全省性社会团体根据本团体章程规定的宗旨和业务范围，可以自行决定分支机构、代表机构的设立、变更和终止。[2]

    ⒉适时统一社会组织分类标准。2013年政府机构改革方案指出，行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区类社会组织可以向民政部门直接登记。社会组织最新的分类标准是2008年民政部制定出台的，它将我国社会组织分为经济、科学研究、社会事业、慈善、综合5大类，工商服务业、农业及农村发展、科学研究、教育、卫生、文化、体育、生态环境、社会服务、法律、宗教、职业及从业者组织、国际级涉外组织和其他等14个小类。在社会组织管理实践中，国内的社会组织一直按照社会团体、基金会、民办非企业三大类进行管理。而在实践中，公众对社会组织的认识比较模糊，更有大量的人员把社会组织等同于人民团体、民主党派。目前，鉴于社会组织分类标准不清晰、公众对社会组织了解比较模糊的客观事实，应进一步明确新时期社会组织的分类标准，并制定出行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区类社会组织直接登记的具体办法。对城乡社区类社会组织实行登记、备案双轨制，不断扩大社会组织的影响力。

    ⒊政社分开。2013年《国务院机构改革和职能转变方案》明确指出，要推进行业协会商会与行政机关脱钩。然而，近年来，有些行业协会与行政主管部门违规敛财行为却时有发生。一些行业协会成为了实际上的行政主管部门小金库，行政主管部门利用手中的权力充当行业协会的保护伞。[3]有些机构和个人，利用社会组织具有行政化的倾向，违规成立模棱两可的组织，大肆开展名为表彰实为违规敛财的活动，如2014年1月，中华医院管理学会开展的有偿名医评选评奖活动就是典型例证，对行业造成了极其恶劣的影响。后经证实，卫生计生委并不是中华医院管理学会的业务主管单位。[4]这一做法严重影响了社会组织管理的秩序，违背了社会组织自治性、公益性、志愿性等本质性特征，

    ⒋购买社会组织服务，引导社会组织承接项目。党的十八届三中全会指出，要“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。对此地方政府要编制政府职能转移目录和政府购买公共服务目录，及时向社会发布，引导符合条件的社会组织承接项目。例如：处在改革开放前沿的深圳、珠海、广州等城市均降低了社会组织登记的准入门槛，并且针对本地社会组织的各项工作分别出台了由编办牵头制定的《政府职能转移目录》、由财政局牵头制定的《政府购买社会服务项目目录》、由民政局牵头制定的《承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录》等系列配套文件，从登记管理到培育扶持再到引导社会组织购买服务等等，均通过文件形式给予政策上的大力支持;北京市也通过制定政府购买社会组织公共服务等形式调动了各类社会组织的积极性，把各项社会事业纳入到国民经济和社会发展规划之中，统筹安排、科学规划、分步推进，履行购买服务和监管职能，充分发挥社会公益性民间组织的作用，由“养人”变成“养事”，把不该由政府管理的事项转移出去，为本地区社会组织的发展壮大起到了推动作用。

    ⒌强化日常监管，推进社会组织健康发展。没有监管和约束的权力必然产生腐败。社会组织的发展也离不开日常监管。社会组织的日常监管既靠内部力量也靠外部力量。既要发挥社会组织的资助者、第三方独立机构和政府监管等外部力量的监督，也要发挥社会组织成员内部的监督作用，推进社会组织的健康发展。如深圳市《关于进一步推进社会组织改革发展的意见》规定，要充实登记管理力量。[5]建立健全各级社会组织登记管理机构，保障工作经费。各街道办事处要明确人员负责社区社会组织备案工作。加强执法队伍建设，强化有关执法保障。建立健全社会组织评估机构。实现政社分开以及社会组织的健康有序发展，健全评估体系建设。建立健全社会组织分类评估体系，完善评估内容，量化评估细则，确定评估等级，形成操作规范、运转协调的评估机制。对社会组织的基础条件、内部建设、业务活动、诚信建设进行评估，完善各级各类社会组织评估体系，将评估结果与社会组织的淘汰退出、享受优惠政策、获得政府购买服务等挂钩，实施获得3A以上评估等级的社会组织优先享受优惠政策和政府购买服务，获得4A以上评估等级社会组织可以在年检时简化年检程序等。

    ⒍固本强基，加强社会组织自身能力建设。通过建设信息披露制度，切实提高社会组织公信力能力。《2014年度中国慈善透明报告》显示，我国近八成慈善组织透明度不及格。[6]对此，社会团体必须定期向会员（会员代表）大会报告财务工作和财务状况并接受会员查询;民办非企业单位和基金会向理事会汇报财务工作，基金会还须根据《基金会信息公布办法》，通过媒体向社会公布其内部信息和业务活动信息。社会组织收费的服务项目、收费标准等内容必须向社会公开。社会组织的重大活动情况、资产财务状况、接受与使用社会捐赠和政府资助情况以及资金使用效果等应通过媒体或本组织网站、刊物、会员大会等多种形式进行公开，接受监督。

    ⒎配合做好社会组织中党的组织建设工作。坚持党的领导是社会组织健康发展的有力保证。为此，应积极配合“党建工作”融入到各类社会组织当中，使党组织和党员在社会组织中的引领和示范作用得到充分发挥。

    【参考文献】

    [1]顾朝曦.改革社会组织管理制度充分激发社会组织活力[J].中国社会组织，2014，（01）.

    [2]吉林省民政厅关于贯彻落实《吉林省人民政府关于取消、下放和调整行政审批项目的决定》有关问题的通知[Z].吉民发[2014]22号.

    [3]中国医院协会声明[EB/OL].人民网，http：//www.people.com.cn/n/2014/0217/c348425-24381975.html，2014-02-17.

    [4]中国网络电视台.节水会？揩油会？[EB/OL].http：//tv.cntv.cn/video/C10326/149115a1e6a243a3b2c46b51bd2af1e1，2013-02-03.

    [5]中共深圳市委、 深圳市人民政府关于进一步推进社会组织改革发展的意见[EB/OL].http：//www.szmz.sz.gov.cn/xxgk/ywxx/shzz/zcfg/qt/201211/t20121128_2074146.htm.2012-11-28.

    [6]我国近八成慈善组织透明度不及格[N].新文化报，2014-09-21（05）.

    （责任编辑：牟春野）