论行政复议制度修改的若干问题
摘 要：现行《行政复议法》自1999年实施以来，对行政机关的依法行政起到了重要的推动作用，不仅对维护公民、法人、其它组织的合法权益发挥了重要的救济作用，而且对解决行政争议也起到了重要的支撑作用。但是，随着经济社会的不断发展，现行行政复议制度在某些方面已不能完全适应新时期、新形势下行政复议工作的需要。因此，早在2010年，全国人大就将《行政复议法》的修改列入了年度立法计划，在党的十八大之后，对《行政复议法》的修改已经正式启动。《行政复议法》的修改，是我国行政法制建设的一件大事，也是加强社会管理和创新的一项重要举措。本文拟就《行政复议法》修改中的一些重大问题浅谈一些思考。期盼完善行政复议制度，使其发挥更大更好的作用。
关 键 词：行政复议制度；修改；问题
中图分类号：D922.112 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）11-0087-05
收稿日期：2014-09-25
作者简介：汤媛媛（1981—），女，吉林长春人，吉林省高级人民法院法官培训学院讲师，吉林大学法学博士，研究方向为民商法。
一、当前行政复议制度存在的问题
（一）行政复议制度体制上存在的问题
近些年，行政复议制度一直面临较大的公正性质疑，产生的原因除了观念上、工作上和法律文化素养之外，制度设计的缺陷是一个至关重要的原因。国务院法制办主任曹康泰认为，“推动行政复议体制机制创新，是我国现阶段行政争议的特点和政府应对依法定纷止争的新形势所决定的。”[1]
⒈行政复议权较分散。现行《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）规定了分散设置的复议体制，县级以上政府和政府各部门都承担行政复议职责。复议管辖较复杂，各职能部门受案数量不均衡。此外具体承办行政复议事务的政府法制机构的尴尬地位和人员薄弱等因素均无法保障行政复议案件处理的合法性。复议权难以集中已成为了阻碍其解决争议的难题。
⒉行政复议专门机构缺失。目前，我国没有职能统一的行政复议委员会或行政复议办公室等专门独立和中立的行政复议部门。而纵观世界先进国家均设立了行政复议委员会或办公室专门机构。专门机构的缺位导致了不能有效地依靠外部力量来强化行政复议机构的专业性、中立性和权威性，使我国不能更好地与世界接轨。
⒊行政复议人员资格资质制度缺乏。现行行政复议制度对于行政复议机构的编制、人员、机构设置及其职权均没有明确的法律规定，这在客观上导致了人员配备不足，有的复议机构甚至无专职工作人员，而由其他科室的人员兼职，复议工作因此难以开展，影响了办案效率。同时，行政复议对于复议人员的法律素质、专业素养要求极高，而实践中复议人员水平参差不齐，一些复议人员缺乏必要的法律素质、专业素养，使办案质量很难得到保证。
（二）行政复议制度受案范围存在的问题
行政复议的受案范围是指行政管理相对人对哪些行政争议可以申请行政复议，它关系到行政复议对公民、法人或者其他组织的权利保护范围，也关系到行政复议对行政行为的监督范围，是行政复议的核心制度之一。
目前，在我国政府职能转变不到位、还习惯大包大揽的情况下，一部分政府管理行为难以进入行政救济渠道。如不满汽车尾号“限行令”、认为政府的“征地批复”不合法、公务员不服人事奖惩决定、学生质疑学校“不授予学位”等现象频繁发生。这也是公众“信访不信法”的一个潜在制度原因。复议范围的宽窄不仅影响复议申请人请求权的实现范围，而且也决定行政复议所解决的社会矛盾的范围。要解决这一问题，就必须进一步畅通行政复议渠道，扩大行政救济范围。
（三）行政复议制度程序存在的问题
我国的《行政复议法》在立法之初对行政复议功能定位的偏差造成行政复议的程序太过简单，使得程序上的理性和公正不具备最基础的制度要素，导致复议结果的合理性丧失了基础，而且也很难获得申请主体以及社会的认可。实践中，行政复议的程序适用一般行政程序，在复议审查时将书面审查作为主要方式，听证程序所适用的范围非常有限，这些都将在很大程度上影响听证效用的发挥。同时，行政复议机构所拟定的复议决意还要逐层报批，如此审批模式不但在很大程度上分散了行政领导的精力，而且复议结果的公正性也会让公众产生怀疑。除此之外，行政复议也不具备有效的证据收集规范，裁决所能采取的方式也非常有限，如此种种因素都会对复议结果的公正性造成影响。郜风涛说过“行政复议是一种行政争议处理机制，其在程序上应该达到公开、公平以及公正的要求，而要达到这一要求就一定要有公众和社会的有效监督，因为仅有如此才能使暗箱操作现象得到有效的消除，从而保证行政复议的公正性以及客观性。程序正当是依法行政的基本要求之一，没有正当的程序作为前提，就难以保障结果的公正。程序是否公正直接关系到老百姓是否信任和选择行政复议来解决纠纷的问题。”[2]遗憾的是，现行行政复议制度没有系统地规定回避、听证、证据等制度。因此，我国《行政复议法》的修改需要完善复议程序制度。
二、行政复议制度的调整和完善
（一）行政复议制度体制上的完善
⒈形成相对集中的复议权。笔者认为，解决行政复议权过于分散问题，可尝试把分散的行政复议权集中起来，比如：⑴县级以上各级人民政府设置行政复议委员会，统一管辖本辖区内的行政复议案件，实行省以下垂直领导的部门，复议案件也由同级地方人民政府管辖。⑵全国垂直领导体制的部门，复议案件由上级领导机关管辖，并在国务院部门、省级、市级部门分别成立行政复议委员会。⑶法律有特别规定的，适用特别法。如知识产权类案件的复审由复审委员会受理的，根据单行法确定。这不但能提高工作效率，同时还能使各级政府通过行政复议工作加大监督和管理其所属部门的力度。国务院2008年就已经开始对相对集中复议权体制的改革进行试点。相对集中行政复议权，不但有利于防止可能发生的地方政府保护主义，同时还可以有效整合现有分散的行政复议资源，在不增加现有编制的前提下，使行政复议力量得到加强。
⒉设置行政复议委员会和行政复议办公室。借鉴国外的相关经验， 建立职能有机统一的行政复议委员会，增强复议机构的独立性和中立性是行政复议体制的一次重大突破和改革。[3]行政复议委员会制度的成功之处就在于其依靠外部力量来强化了行政复议机构的专业性、中立性和权威性。
2008年9月，国务院法制办出台了《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，这标志着我国行政复议体制改革正式步入正轨。随后，国务院设立了若干个行政复议委员会试点。从各试点单位反馈的信息不难看出，各试点单位均取得了可观的工作成效，这足以说明行政复议委员会在提高行政复议资源利用率，强化行政复议公信力以及改善行政复议质量方面起到了积极的作用，值得完善和推广。将行政复议委员会制度写入《行政复议法》已是各界基本共识。笔者认为，行政复议委员会的具体机构设置可以如下：⑴行政复议委员会统一审理和裁断行政复议的案件。行政复议委员会由专职委员和非专职委员组成。其中，前者是由行政复议机关的相关机构负责筛选；而后者大多数是来自于高等院校、法律服务机构、科研机构的人员。同时，复议机关和复议委员会是相互独立的，行政复议机关的首长必须尊重行政复议委员会作出的复议决定，如无特殊要求，不得对复议决定进行否定和更改。⑵为提高行政复议委员会的工作效率，设置一个行政复议办公室是十分有必要的。行政复议办公室要协助行政复议委员做好一切关于案件处理和裁决的事前与事后工作，比如：收集和调查案件证据、提交行政复议申请、受理行政复议案件，或是在行政复议委员会在处理案件的过程中应要求对案件情况进行解释和说明。
⒊建立行政复议人员资格制度。通过提升入职门槛打造一支职业化的行政复议人员队伍是关键。为此，《行政复议法》的修改应该建立行政复议人员资格制度。这样既可全面提高行政复议工作人员的综合素质，以满足时代发展的需求，使人们对行政复议人员有一个全新的认识，又可确保所有行政复议人员的专业水平和专业地位以满足行政复议工作的要求。至于担任行政复议人员一职的条件，笔者认为，在《行政复议法》的修改中，应以专业职称、教育背景、法律专业知识、工作经历等为条件，明确规定复议人员的任职条件，以解决复议队伍素质不高的问题。同时，针对有关重大、疑难、专业性强的行政复议案件，可以规定复议人员外聘制度，由行政复议机构聘请一定数量的法律专家学者、法官、律师以及在相关技术领域的专业人员作为复议人员，参与到行政复议工作中来，以弥补行政复议机构复议人员专业化、法律化程度不高的问题。
（二）行政复议制度受案范围方面的完善
⒈准确界定“具体行政行为”。现行《行政复议法》明确规定，具体行政行为是可以申请复议的，但是，目前学界还尚未界定清楚具体行政行为的内涵和外延。根据一般解释，“具体行政行为”指的是行政机关针对特定的人或是特定的事做出影响其权利义务的行为。但是学界目前还尚未界定清楚什么样的人和事才属于“特定的”。例如，小区拆迁的行政行为是否就是针对特定的人呢？如果答案是否定的话，这确是面向1000个小区拆迁户的行为；如果答案是肯定的话，谁也无法担保这些拆迁户不会发生变化。所以，实务界和理论界的共同看法就是：不能以狭隘的眼光去看待“特定的人”，而是要去分析老百姓的权利和义务在某一时空内是否发生了变化，无论是内部的还是外部的。诸如村委会受行政机关委托实施的非自治性行为、学校行使公权力影响学生受教育权的行为、行政机关招录公务员的行为等，这些都可以看作是具体行政行为，应该纳入行政复议范围。明确界定“具体行政行为”，会使实践中可能被“模糊处理”的行政行为，明确地纳入到行政复议的受案范围，从而得到合法、合理的解决。
⒉将抽象行政行为纳入审查范围。与具体行政行为相比，抽象行政行为适用范围更广、对象更多，一旦违法必将造成更大的危害，所以对抽象行政行为的监督和审查应当是很多国家的通行做法。笔者认为，《行政复议法》的修改应当将抽象行政行为纳入复议范围，这也是规范和监督抽象行政行为的一次重要机会。现行行政复议制度规定，对规章以下的规范性文件可以附带审查，过去的《行政复议条例》一直将抽象行政行为排除在行政复议范围之外，现行的《行政复议法》也仅包括对部分抽象行政行为的复议。但近几年各界一致地建议应当将抽象行政行为全部纳入行政复议受案范围，或者至少将规章纳入行政复议受案范围。因为，现有法律的附带审查不是对“红头文件”等规定不服，直接申请复议，只有在相对人违反此等规定被处罚了，才能同时对处罚的依据申请复议。这种制度设计的缺陷是把人逼到“以身试法”的违法境地，才能获得救济权。近年来，各式各样的“红头文件”屡见不鲜，这些“红头文件”等抽象行政行为一旦违法比具体行政行为更具危险性和破坏力。抽象行政行为是一个上位问题，解决了一个抽象行政行为的问题，就等于解决了十个、甚至百个具体问题。所以，笔者认为，将抽象行政行为纳入复议范围不仅必要而且可行。至于先将哪一级抽象行政行为纳入受案范围是可以再考虑的。
⒊将内部行政行为纳入复议范围。现行的行政复议制度，将行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定等内部行政行为，排除在行政复议审查范围之外。这样就使公职人员即便是对行政部门在人事方面的决意不认同，也不能够通过《行政诉讼法》来起诉维权，只能向上级部门申诉，而上级部门在收到公职人员的申诉以后，因为不具备既定的申诉处理程序，因而导致处理结果存在着较大的随意性，造成这一解决机制在力度、范畴、公正性上存在一定问题。
当前，施行的申诉制度以及行政监察制度在处理这种问题的时候依旧面临着较大的困难，根本不能有效地对下级单位所作出的这种行为实施监督。所以，把行政部门对公职人员实施的内部处分行为，如行政处分、福利待遇、工资、调动等决定纳入行政复议范围是非常必要的。而且从各国的经验来看，有很多的国家已经把内部行政行为纳入了行政复议的范畴中，因为这些国家觉得行政部门内部所出现的人事争议几乎都是法律范畴内的争议，所以要通过法律途径来对其进行处理，因此我们没有理由将这部分行政行为继续排除在行政复议范围之外。
⒋对“行政不作为”应建立临时救济措施。最近几年来，人民群众感受到行政不作为现象愈演愈烈，并已然成为行政工作所面临的最大敌人。在行政问责制正式出台实施之后，很多的行政部门为了逃避责任，刻意的不履行自己所承担的职责。比如应该立案的不予立案，应该采取救助措施的未有效的采取措施，药品以及食品方面的监管未有效的落实等等均成为行政不作为的表现。针对这种现象，我们不能够简简单单的问责了事，还应该将其放到行政复议的范畴中。当前，已经有越来越多的人希望利用行政复议制度来处理因行政不作为所导致的行政争议。对公众来说，要想赢得行政复议需要很长的时间，而且申请行政复议的情况通常都是比较迫切的，超过了既定的时间之后救济也就丧失了其作用。所以，笔者建议，为了让这个矛盾得到有效的解决，为了使行政复议的效用得到有效的强化，可以尝试着引进“临时救济措施”。在引进这一措施之后不管最终行政复议的结果怎样，只要有相关的主体申请行政复议，那么就要开启相应的保全救济措施，这样做的目的就是促进行政部门更加及时的履职。
⒌将公共组织行使公共权力的行为纳入复议范围。依据行政主体理论的相关知识，我们能够看出，法律没有将法律未赋予相关权限但却具有公共管理职能的单位放在行政主体之列，也没有将其所做出的公共权力行为纳入行政复议的范畴。可是这部分单位却在行使公权力，笔者认为应该将其纳入到行政主体中来，并采用肯定、概括规定方式，如“公民、法人或者其他组织对于没有法律、法规授权，但是具有公共管理职能的组织行使公共权力的行为不服，申请行政复议的，属于行政复议的受理范围”。从而进一步扩大了行政复议的审查范畴，给公众予以更广阔的救济途径。
（三）行政复议制度程序方面的完善
⒈增加申请人提出复议的渠道。修改后的《行政复议法》可以规定申请主体不但能够向行政复议机构呈递申请书，而且还能够向作出具体行政行为的原部门呈交申请书。将申请书递交给作出具体行政行为的原部门，相当于给其一次重新审核自身所做决定的机会，如果经过审核之后发现自己先前所做的决定存在违法行为，可以予以撤销，使行政争议得到有效的解决。但是，我们应该认识到现实生活中申请主体有可能不想和原行政部门之间进行磋商，并且原行政部门还有可能会扣留申请主体所递交的申请书，所以，申请主体在递交申请书的时候我们应该为其提供更多的救济渠道。
⒉规定回避制度。回避制度能够很好地保证法律程序所具有的公正性，法律程序上的公正性又能够给当事人通过法律途径解决争端提供有效保障。在我国的民事诉讼制度、刑事诉讼制度以及行政诉讼制度中均构建起了相应的回避制度，可是在《行政复议法》中却未构建起有效的回避制度，这样肯定会对复议制度所具有的公正性造成一定的影响。建议建立回避制度时，可以参照三大诉讼制度中关于回避的相关规定。
⒊规范听证制度。现行法律规定行政复议采取书面审查为主、调查取证与听取当事人陈述为辅的审理方式。书面审查固然可以提高复议工作的效率，但因为缺少当事人的参与，削弱了行政复议的公开性。[4]而听证制度因为有当事人的参与，可以当面听取争议双方的意见，对证据进行公开对质，弥补了书面审查方式的不足。考虑到行政复议制度的公开、公平、公正性原则问题，全国各地在办理行政复议案件中，陆续制定了行政复议听证的有关规则、程序、制度，在实践中创造性地引入了听证制度，取得了较好的社会效应和良好的办案效果，可以说，复议听证已成为行政复议不可或缺的一个重要组成部分。所以，《行政复议法》应当规定，针对当事人明确表示放弃听证权、没有产生很大争议或者是事实清楚的案件，可按照书面程序进行审查与受理。针对影响力较大、产生较大争议、情况复杂的案件，则必须要按照听证程序进行审查与受理。同时，对听证范围、听证程序、听证效力等一系列制度内容作具体规定，以确保复议听证制度的统一性与权威性。
⒋建立证据制度。证据制度可以通过影响复议机关对案件事实的认定达到影响案件处理结果的目的。虽然现行行政复议制度规定了行政复议的举证责任由被申请人承担，但就现实情况而言，法律法规中尚未对审查判断规则、证明标准、对质辨认等方面进行明确规定，尚未构建完善成熟的举证责任分配制度，行政复议证据制度没能有效落实，不易于实际操作。所以，当下最重要的工作是对《行政复议法》进行修改时，要严格按照三大诉讼法以及相关的司法解释，制定明确具体的行政复议证据规则。笔者建议，在法律中增加如：证据交换制度、非法证据排除制度、证据保全制度、证据自认制度；限制复议机关所调取证据的效力；规定取证行为违法的法律责任等规定。
⒌将复议程序分类为一般程序和简易程序。实践中，行政复议案件的类型多样，案情难易不一，需要针对实际情况来设置复议程序。在实际工作中，通过对各方面因素的分析，行政复议程序可以合理划分为两类，即简易程序和一般程序，与此同时，要对程序规则、适用情形等方面进行明确规定。一般程序，采用开庭审理，要严格遵循直接言词原则，允许双方针对具体情况进行对质辩论；简易程序，应当保留听取申请人意见等基本要素，只省略双方对质辩论的环节。同时，按照一般程序进行审查与受理的案件，若申请人特别提出按照简易程序进行审理，行政部门与审理人员要对其给予尊重和允许。
⒍有限度引入调解、和解制度。针对目前国内实际情况，对行政复议制度进行全面改革，其中重点应强调受理行政复议案件时，允许当事人私下和解或者是由行政部门出面主持调解。《国务院关于加强法治政府建设的意见》中明确表示“通过和解或者是调解形式没能解决实际问题，则必须要按照国家制定的法律法规行事。”行政复议过程中要灵活应用和解制度、调解制度，对妥善处理行政复议案件的结案起到促进作用，并达到预期效果。
行政复议制度更具方便快捷、效率高等优势，并可对现有资源进行优化与整合，有效解决行政争议，尽快化解社会矛盾。所以，当下最重要的工作是对《行政复议法》做出适当调整与完善，将行政复议打造成为化解行政争议的主渠道，进一步促使已经发生的行政争议的案件都能迅速畅通地进入法律救济渠道，并且将进入法律救济渠道的行政争议案件都应寻求在行政复议的环节下得到处理；进一步促使行政复议能够具备必要的超脱性、专业性和透明度，具有依法、公正、快捷化解行政争议的能力和较高的社会公信力，符合建设法治国家的要求。
【参考文献】
[1]行政复议法的修改方向[EB/OL].http：//www.chinalawedu.com/new/21606a21703aa2012/2012-01-13liuron11816.shtml.
[2]行政复议法修改列入国务院立法计划 机制将完善[EB/OL].http：//news.hexun.com，2010-06-11.
[3]青锋，方军，张越.韩国行政复议制度[M].中国法制出版社，2005.48.
[4]杨小君.对行政复议书面审查方式的异议[J].法律科学，2005，（04）：93.
（责任编辑：徐 虹）
On Some Issues about the Amendment of Administrative Reconsideration System
Tang Yuanyuan
Abstract：Since its implementation in 1999，the current "administrative reconsideration law" have played an important executive role in law-based administration of administration organs.It played not only a relief role in protecting the legitimate rights and interests of citizens，legal persons and other organizations，but also an important supporting role in solving administrative disputes.However，with the continuous development of society and economy，the current administrative reconsideration system can not meet the requirements of the new era and the new situation in some respects.Thus，as early as 2010，the amendment of "administrative reconsideration law" had been included in the annual legislative program of the National People's Congress；after eighteen years，the amendments of "administrative reconsideration law" have been officially launched.The amendment of "administrative reconsideration law"，is a major event of the administrative legal system in our country，and also an important measure of strengthening social management and innovation.This article will expound some thinking about some big issues about the amendment of "administrative reconsideration law"，looking forward to improve the administrative reconsideration system and to make it play a bigger and better role.
Key words：administrative reconsideration system；administrative disputes；amendment
