高速公路项目投资困境及建议研究

    肖剑

    中图分类号：F253 文獻标识：A 文章编号：1674-1145（2019）3-154-02

    摘 要 当前，我国经济周期和地方政府债务周期相互叠加，地方政府投资冲动和严控政府债务增量的监管压力相互交织，高速公路行业发展亟需主管部门和投资人与时俱进，不断深化改革和推动项目发展。本文通过梳理我国高速公路行业跨越发展历程，研究当前高速公路投资面临的困境，并从行业主管部门和投资人的角度提出了相关对策建议。

    关键词 高速公路 投资困境 内生增长 资本运作

    亚当·斯密在《国富论》中指出：“在一切改良中，以交通运输的改良最为有效”。自改革开放以来，我国高速公路的发展不仅促进了中国现代化进程、降低了社会运行总成本，也显著推动了区域经济的发展。从1994年实行分税制改革后，我国公路建设养护事权下沉，“农民集资建桥、试行过桥收费”的宝贵实践经验逐步固化，最终形成了中国特色的公路建设发展模式。自2015年中国经济开始进入新常态，国家战略层面整顿大资管，有序化解、整治突出的金融领域和市场乱象，以供给侧结构性改革推动防范化解重大金融风险；与此同时，地方政府债务逐步开展全口径的综合管控和分类治理，防风险长效机制稳步推进，导致高速公路项目投资领域处于新旧平衡的交替状态。本文通过梳理我国高速公路跨越发展的历史进程，研究当前高速公路投资面临的困境和难题，并提出了相关对策建议。

    一、我国高速公路跨越发展历程

    新经济地理理论研究表明，区域交通运输能力对区域经济具有显著的影响。克鲁格曼（Paul R. Krugman）在其《递增收益与经济地理》（1991）一文通过模型说明了区位因素取决于规模经济和交通成本的相互影响。改革开放以来，为迫切解决生产关系和生产力之间的矛盾，推动经济发展，我国开展了波澜壮阔的改革实践。

    （一）我国独具特色的公路发展历程

    1983年，广东省政府批准广珠公路和广深公路六座大桥征收机动车过桥费，这一收回投资后即停止收费的实践经验，逐步形成政策层面的合意和共识。1994年，自旨在应对解决中央财力不足的分税制改革后，财政收入向中央集中，但伴随着公路建设养护等地方事权不断扩大，地方公共财政需求压力不断增大，收费公路政策价值得以凸显。2004年，我国颁布了《收费公路管理条例》，对规范收费公路发展，促进社会经济进步，维护投资者、使用者合法权益发挥了巨大作用。收费公路政策不仅解决了各级政府为上级补助配套资本金的需求，解决项目市场化融资合理性难题，也充分调度了各级地方政府公路建设的积极性，并为地方政府融资提供了合理方式。近年来，伴随着我国财税体制改革和投融资体制改革，按照国务院“深化收费公路制度改革，降低过路过桥费用”的部署要求，2018年12月20号，交通运输部发布了《收费公路管理条例（修订草案）》，旨在广泛征求意见，推进我国全面深化改革、支撑交通强国建设、保障收费公路的可持续发展。

    （二）高速公路行业发展趋势

    据统计，2017年底，全国收费公路里程为16.37万公里，收费高速公路13.26万公里，占81%；通行费收入为5100亿元，支出9400亿元（其中，80%用于偿还项目债务本金利息），亏损4300亿元。高速公路通行费收入4750亿元，每公里收费358万元（徐丽，2018）。近年来，高速公路行业呈现出以下发展趋势，一是集中化管理。当前，我国有千余家收费公路运营管理主体，平均每个主体管理里程约134公里，单位里程运营管理成本约38.3万元，管理碎片化严重，亟需进行规模化、一体化运营，以降低管理成本，提高管理效能。二是专业化经营。通过资本运作、管理创新、跨界融合发展等手段盘活资产，充分发挥市场机制作用，以时间换空间、以存量诱增量，实现滚动发展。三是科技创新。通过新技术推广、智慧交通建设，全面提升高速公路品质，搭建安全高效智慧的现代基础设施网络。四是不断推进路网、航空网、能源保障网、水网、互联网五大基础设施建设领域的融合发展。

    二、当前高速公路投资面临的困境

    （一）行业困境

    随着《中华人民共和国预算法》的稳步实施，国务院关于加强地方政府性债务管理和深化预算管理制度改革的不断深入，高速公路行业“投不起、建不起、修不起、养不起”的问题日益突出。高速公路行业投资面临以下困境：一是还本付息增速快于收费收入增速，不同地区高速公路项目差距出现了明显分化。二是以GDP竞赛为主的官员政治晋升激励仍然存在，部分地方政府对基础设施建设规划与区域经济体量、项目收益水平错配明显，部分地区建设规模与节奏不合理。三是伴随着干线公里不断加密，高速公路交通拥挤度呈现下降趋势，投资效率不断降低，资源闲置浪费问题突出。

    （二）项目投资面临的风险

    就高速公路单体项目而言，其风险分担体系在项目规划、建设、运营等各阶段不断变化，诸多风险在不同的责任主体、风险承担主体之间不断转移和交替。其风险有以下表现形态：一是系统性风险。包括通行费减免政策调整、项目审批延误等政治与政策风险，物价、利率水平上涨、征地拆迁补偿费用增加等经济财务风险，当地社会治安、营商环境变化等社会和环境风险，该类风险是不受项目主体控制的系统性风险。二是非系统风险。包括项目合作机构信用变化，项目投融资期限错配导致的流动性枯竭等融资风险；项目建设过程中勘测设计、施工监理、工程质量、环保等项目建设风险；项目收费管理、交通流量变化等项目运营风险。

    （三）项目预期权益的实现

    高速公路建设项目存在投资规模大且建设周期长、固定资产性且专用性强、投资报酬率低且回收周期长、风险关系复杂及变化大等特点（张华、杨芬，2018）。就高速公路项目主体而言，项目预期权益的实现主要依赖于以下两方面：一是内部管理。项目规模化管理不足则规模经济效益难以发挥；现代化、智能化程度不高则管理成本高企。二是业务协同。产融结合程度不高则导致效益漏损严重；业务协同能力不足则会导致交易成本过高。

    三、对策建议

    当前正值我国防范化解重大金融风险三年攻坚战时期，经济周期和地方政府债务周期相互叠加的同时，地方政府投资冲动和严控地方政府债务增量的监管压力相互交织。更需要行业主管部门与时俱进，不断深化改革，规范和促进高速公路行业发展；同时也亟需行业投资人深耕基础设施领域，厚植项目发展动能，不断提升项目运作水平。

    （一）动态调整，完善收费公路政策

    建议进一步完善《收费公路管理条例》，一是适当调整收费公路资产转让的规定，在不影响收费公路服务功能的情况下，允许转让收费公路资产，以盘活闲置用地等资产，避免资源浪费。二是建立收费标准动态评估调整机制，将高速公路收费标准与实际养护管理成本、当地物价水平、车流量、经营期限等因素联动，实行差异化收费，保障收费公路可持续发展。

    （二）挖潜增效，提升内生增长动能

    一是不断提升生产经营水平。通过规模化、专业化运营，精细化管理，结合使用者就ETC支付、移动手机扫码支付、人工支付、卫星支付或其他电子支付方式的偏好，采取引车上路、多种智能收费等手段不断降本增效。二是增强资产变现能力。通过与仓储物流、旅游服务、餐饮服务、专业化运输等融合发展，实现产业运营模式创新；通过调整相关土地和设施性质，优化服务区功能，增加附属设施收益。

    （三）资本运作，促进项目外延发展

    一是不断开展以项目收益为支撑的资本运作，灵活运用PPP、BOT、TOT、受托经营等方式，使用短融、中票、融资租赁、资产证券化、保险资管产品等金融融资工具，盘活存量资产。二是加强与战略投资者、金融资本的深度合作，参考普洛斯物流地产商业模式，实现标准化设施的建设开发、项目运营、运营成熟后置入基金（证券化）三大业务有效协同，加速现金周转，推进项目滚动和可持续发展。

    参考文献：

    [1] 张华，杨芬.PPP模式下高速公路建设项目的融资风险分析与对策研究[J].工程项目管理，2018（23）.

    [2] 姚金海.基本养老保险基金基础设施投资研究——以高速公路PPP项目为例[J].广西社会科学，2018（9）.

    [3] 谢悦.收费高速公路资产证券化的REITs模式探讨[J].中国国际财经，2018（5）.