我国公务员聘任制改革的实践与思考

    张波

    摘 要：公务员聘任制是不同于常任制、委任制的现代公共部门人力资源管理制度。作为首批试点地区之一，浦东新区将公务员聘任制作为政治体制改革的重要内容，在制度建设、职位设定、合同管理等方面作出了有益探索。然而，公务员聘任制改革仍需在边界设定、薪酬福利、权力授予、转换机制等方面进行深入的研究，以期构建符合现代公共行政理念的公务员制度。

    关 键 词：公务员；聘任制；公共部门；人力资源管理制度

    中图分类号：D630.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）10-0005-06

    公务员聘任制度是现代公共行政人力资源管理制度的重要组成部分。2006年1月实施的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）第95条规定：机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。2007年，广东省深圳市和上海市浦东新区开展了公务员聘任制试点工作。2011年，人社部印发了《关于聘任制公务员管理试点办法的通知》（人社部发[2011]14号），公务员聘任制试点工作的范围扩大至全国。时至今日，公务员聘任制改革已贯穿于全国各省市政府的行政改革报告中。然而，专家学者、社会公众对公务员聘任制改革还存在许多忧虑，比如“鲶鱼效应”不明显、滋生腐败、个人权利无法保障等等。作为首批公务员聘任制改革试点地区之一，上海市浦东新区在公务员聘任制度改革方面积累了一定的经验，深入分析其改革的主要做法和存在的问题，对进一步完善公务员聘任制度具有十分重要的意义。

    一、公务员聘任制的界定及相关概念的辨析

    在界定公务员聘任制这一概念时，我们经常联想到诸如雇员制、常任制、选任制、委任制、考任制等系列概念。如何辨别这些概念？它们之间有怎样的区别和联系？这是研究公务员聘任制改革的基本前提，对阐释公务员聘任制改革具有至关重要的作用。

    常任制又称常任文官制，其最早来源于中国古代封建官僚制度。后在英国发展成为以韦伯的官僚制理论和威尔逊的公共行政理论为基础的现代官僚政治制度，成为了世界公认的最为完美、最具效率的现代公共行政人力资源管理制度，[1]其最明显的特征是永业性和稳定性。我国公务员制度是典型的常任制。公务员录用，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法，即考任制，这是成为常任制公务员的唯一渠道。而公务员领导职务则实行选任制和委任制，前者是通过选举产生的方式来确定任用对象的任用方式；后者亦称任命制，与选任制相对应，是指由立法机关或其他任免机关经过考察直接任命产生行政领导的制度。与常任制不同，“雇员制”的概念最初来源于美国。在美国，公务员被统称为“政府雇员”，即指一切被政府雇用，不与总统共进退、无过失就可以长期任职的人。[2]在我国，公务员雇员制指的是“政府运用契约方式从社会上招聘工作人员并对之进行管理的一套人力资源管理制度的总和，这些雇员最显著的特征是不占用公务员编制。”[3]

    公务员聘任制则是《公务员法》确立的一种公共行政人力资源管理补充制度，是公务员雇员制的成熟和正式形态。[4]《公务员法》第16章就“职位聘任”作了明确规定，允许“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制”。故此说，机关通过公开招聘或直接选拔的方式，以平等自愿、协商一致的原则与拟聘人员签订聘任合同，让其受聘于专业性较强的职位和辅助性职位，并在任期之内享有行政编制，这样的受聘人员即为聘任制公务员。[5]公务员聘任制就是对聘任制公务员进行管理的一套制度总和，是我国公务员制度的一项创新和突破。与传统公务员、雇员制公务员相比，聘任制公务员有着自己独特的理论基础、价值取向、劳动关系、法律规范、运行方式、考核形式、薪酬待遇等（见表1）。

    二、我国公务员聘任制改革在浦东新区的实践

    （一）公务员聘任制在浦东新区实践的必要性和可行性

    1.公务员聘任制改革是浦东新区经济社会快速发展的现实需要。作为改革开放排头兵和创新发展的先行者，浦东新区行政领域对高端专业人才需求尤为迫切。在金融、航运、城市规划等领域，一些职位需要具有特殊专业技术、经验或资历的人员，而这些人才，机关一时难以培养，有的也不适合通过机关自身培养。实行公务员聘任制就可以通过灵活的特殊政策，满足机关对高层次专业技术人才的需求。而对一些辅助性、事务性工作，聘任制公务员还可以降低机关用人成本，满足政府一些阶段性、项目性工作的用人需要。当然，把公务员聘任制作为公务员任用的补充形式，可以打破单一的用人方式，拓宽选人、用人的渠道，既可以吸引多样化的高技术、高技能人才，增强公务员制度的活力，促进公务员队伍的新陈代谢，实现公务员能上能下、能进能出；又可以引导公务员进行合理地流动和树立正确的职业观，改善公务员队伍结构，提高公务员队伍的整体素质。

    2.公务员聘任制改革是深化政府管理体制改革的重要内容。作为综合配套改革试验区，浦东新区要在政府管理体制这个关键领域和重点环节进行突破，探索建立充满活力的用人机制，提高政府的工作效率和服务水平。但是，随着开发、开放的推进，原来作出重要贡献的“小政府、大社会”行政构架也暴露出一些问题，比如队伍结构不尽合理、人员素质不尽精干、激励机制不够灵活、工作效率未尽发挥等等，这些都在一定程度上制约了政府城市社会管理的效能，需要通过创新思路、改革机制予以解决。实行公务员聘任制有利于改善公务员队伍结构，提高公务员队伍的整体素质和专业化水平，达到增强活力、提高效率、降低成本、确保政府机关优质高效协调运行的目的，为推进综合配套改革提供保证。

    3.国内外政府雇员制度为试行公务员聘任制提供了有益经验。20世纪70年代以来，西方国家政府为控制行政机构规模和人员数量、减少政府支出不断扩大与公共收入有限的矛盾、解决社会发展及公众对政府期望值与政府行政能力不匹配等问题，纷纷在一些岗位实行以聘任为核心的政府雇员制度。为探索吸引高层次、专门人才到政府机关工作，2002年，吉林省率先试行了政府雇员制；2003年，广东、海南、江苏、湖北、湖南等省也纷纷尝试政府雇员制。其实，早在2002年，浦东新区就已率先面向海外采取聘任制办法招聘首席规划师，哈佛大学吴越博士成为国内首位聘任制公务员。2004年初，浦东新区在公安系统试行文职雇员制度；2005年，浦东新区在事业单位新进人员中开展了人员派遣试点工作。这些实践与探索积累了有益的经验，为开展公务员聘任制试点工作奠定了基础。

    （二）浦东公务员聘任制改革的基本经验

    1.制定相应的配套制度。除《公务员法》中公务员聘任制的普适性要求和规定外，浦东新区还研究拟定了《浦东新区聘任制公务员管理试行办法》、《浦东新区聘任制公务员工资管理的试行意见》、《浦东新区聘任制公务员聘任合同书范本》等一系列配套文件，基本上形成了一套较为完整、具有可操作性的配套办法。在招聘方式上，原则上参照公务员考试录用程序，面向社会公开招聘。为了适应不同类型职位的特点，浦东新区在聘任制公务员录用上，一是突出专业测试比重，初始成绩中70%是测试应聘者运用理论、知识和方法分析解决实际问题的能力，30%是由招聘单位综合计算的履历成绩；二是引入包括心理测试、情景模拟、无领导小组讨论、“文件框”等现代人力资源评价技术；三是注重综合评估，评估小组由组织部门、用人单位、专业技术专家组成，适当扩大面试人选范围，一般按1：5的比例进入面试。在合同管理上，一是拟定了合同范本，明确了试点中合同期限一般不超过3年；二是明确职位及其职责要求，编写了职位说明书，明确职位承担的具体工作任务以及聘任制公务员在工作中的工作权限和责任。在聘任制公务员薪酬管理上，一是实行协议工资，参照相近行业、类似岗位和人员的市场薪酬水平以及机关相近岗位人员的收入水平，提出可供参考的职位薪酬，而最终薪酬的确定，则是根据拟聘任人选的具体情况协商确定；二是聘任制公务员实行绩效挂钩，按照“以岗定薪、责酬相符”的原则，突出业绩考核薪酬比重。

    2.严格把握公务员聘任职位的范围。浦东新区在公安系统、事业单位、机关储备人才等领域推行公务员聘任制。根据《公务员法》的有关规定，有两类职位可以实行聘任制，一类是专业性较强的职位。其特点是对专业技术知识、专业技能要求很高。截至目前，浦东新区面向社会公开招聘了19人，职位范围涉及金融、财会、规划、资产管理、翻译等专业技术职位（见表2）。从职位类型看，浦东新区目前采用了两种模式：第一种是相当于单位领导的助理层面，直接对局领导负责，赋予较大的工作权限，配备相应的助理团队；第二种是内设部门助理层面，安排在处内工作，大多数职位属于这一层面。[6]另一类是辅助性职位。这部分职位事务性较强，在机关工作中处于辅助地位，如资料管理、文件管理、文字处理等。在招聘条件上，除了普通公务员应该具备的条件外，浦东新区还从专业、学位、年龄、工作经历、毕业院校以及各方面能力等对每个职位作出较高的要求（见表3），使得聘用者能够真正具有履职能力。而对于没有满足条件的职位，宁缺毋滥。如2008年发改委战略研究岗位，由于没有合适的应聘者，最终职位空缺。

    表2 浦东新区聘任制公务员职位信息情况

    [批次＼&人数＼&职位信息＼&第一批＼&6人＼&科学技术委员会主任助理、发改委金融规划和金融战略研究、城工委城市规划管理、建交委土地利用规划管理、社发局教育处教育综合规划、社发局教育处学前教育管理＼&第二批＼&1人＼&金融局办公室副主任＼&第三批＼&8人＼&经信委（航运办）高级研究员、经信委（航运办）高级项目管理师、商委总商务师、科委科技金融创新研究员、科委科技规划与政策研究员、陆家嘴管委会综合政策高级研究员、陆家嘴管委会航运服务、陆家嘴管委会航运服务＼&第四批＼&4人＼&商委主任特别助理、经信委（航运办）高级研究员、科委科技规划与政策研究员、区府办（外事办）高级译员＼&]

    表3 浦东新区聘任制公务员职位报考条件

    [类别＼&职位报考条件＼&毕业院校＼&要求国内外知名院校毕业，最好具有海外教育背景＼&学历＼&博士占2名，硕士及以上占15名，本科及以上占2名＼&毕业专业＼&要求金融、航运、经济类、管理类居多，还有包括英语、财会、土地管理、教育类等特殊专业＼&年龄＼&18周岁以上、45周岁以下＼&专业能力＼&要求具有CPA、CFA、ACCA、律师资格等国内外公认的专业资质、主持过重大课题、发表过具有影响力论文等＼&工作经历＼&绝大多数要求5年以上境外跨国公司、国际知名机构相关工作经历，还有部分职位要求6年、7年、10年相关工作经历，熟悉国家行政机关工作、上海地区相关法律法规＼&语言能力＼&要求CET-6以上，能熟练使用英语，但如口译则要求有较强的中英文文字及口头表达能力＼&综合能力＼&要求有沟通协调能力、团队协作精神、组织管理能力、综合分析问题能力、政策设计能力、文字写作能力、良好的职业道德等＼&]

    3.在编制和工资经费限额内推行。聘任制与雇员制的最大区别在于，聘任制是在机构编制和工资经费限额内完成人员调整，其目的是提高效率、降低成本、增强活力的同时，能够确保机关优质、协调、高效运行，而不是变相地额外增加人员，额外增加经费，把一些不能胜任或不愿意做的工作剥离出来，交给另外的人去做，造成新的人员膨胀和人浮于事。当然，浦东新区对于专业性较强的紧缺性岗位，提供的待遇也较为优厚（相对于传统公务员）。如2002年浦东新区出资50万元年薪聘请了哈佛大学建筑规划学院吴越博士为首席规划师；2008年，浦东新区发改委提供40万元年薪招聘战略研究岗位。而相对于市场来说，浦东新区在工资经费限额内为聘任制公务员提供的薪酬待遇并不优厚。对于辅助性的职位，浦东新区为其应聘者提供的工资普遍较低，而应聘者也多为文化水平不高、工作经验较少的本地居民。

    4.对聘任公务员严格依法管理。聘任制公务员是依据《公务员法》和聘任合同来管理的，依据《公务员法》管理在反映了聘任制与委任制公务员在管理上的共同点的同时，依据合同管理又表明了其在管理上的有所不同。从浦东新区的管理实践来看，聘任制公务员管理具有三个特点：一是实行分类管理。招录、培训、考核和薪酬都与委任制公务员不同，也不存在“科员——科长——处长”这样的传统职务晋升路径。二是采用契约管理，聘任制公务员通过《聘任合同书》的形式，根据岗位特点，聘任单位围绕工作项目来设计合同内容，详细规定岗位职责、服务约定、权利义务、工资福利、辞职辞退、争议处理等内容，使得聘任制公务员的权责义务非常清楚。三是机制比较灵活，待遇能高能低，人员能进能出。聘任制公务员的薪酬标准不再以身份、职务为依据，而是根据“以岗定薪、责酬相符”的原则，充分考虑同行业、同类岗位、同类人员的市场人才价格水平，实行协议工资制度，建立了一个开放、透明、弹性的动态调整机制；在薪酬结构设计中加大绩效工资比重，所有岗位绩效工资比重都在20%以上，其中部分职位达30%，并对其加强绩效考核，把目标完成情况作为考核的重点，对聘任制公务员的工作表现和业绩进行综合考评，将其与绩效工资、年终奖金直接挂钩，同时作为是否续聘的重要依据。[7]

    三、对公务员聘任制改革实践的思考

    从改革初衷来看，聘任制改革是把市场竞争机制引入公务员队伍，用聘任制激活常任制公务员，激发公务员工作的积极性，提高政府的行政效率，并在一定程度上对公务员的“官本位”意识和“能进不能出”的体制形成冲击，即“鲶鱼效应”。但是，在选择“鲶鱼”方面，不同地方选择了不同的实践路径，一种是把聘任制改革严格限定在特定的适用范围，侧重于把职位限定在高端专业技术领域，追求高、精、尖，而辅助性职位相对较少，最典型的就是浦东新区；而另一种则是将聘任制改革扩展到普遍的适用范围，就是采用分层、分类、阶段性循序渐进的增量改革策略，将所有新增的主任科员以下职位均实行公务员聘任制，追求全、普、广，以深圳最为典型。[8][9]那么，如何看待这两种实践路径？聘任制公务员的边界怎么划定、薪资福利权利如何保障、是否应该拥有行政权力、是否应该与委任制建立转换机制等？这一系列问题值得我们深入反思。

    （一）公务员聘任制改革边界的划定

    “边界”在本质上就是聘任制与常任制公务员的比例，或者说是聘任制公务员的定位问题，这一问题是公务员聘任制改革的根本性问题。从西方的实践来看，虽然几乎所有国家都是将公务员常任制与公务员聘任制有机结合在一起的，但是二者所占的比例却相差极大。比如在英国、德国行政机构中聘任合同比例达70%-80%，而美国只有约15%的比例，绝大多数仍然是常任制公务员。对公务员聘任制改革，西方很多学者都提出了尖锐批判，克瑞廷森教授通过对最早开展新公共管理改革国家进行跟踪的研究指出，改革并未解决福利国家现存问题、实现公共行政效率和民主化的目标，反而带来许多意想不到的新问题，比如治理能力下降、服务质量下降、腐败现象严重等。[10]索罗斯则直截了当地指出：“全球资本主义最大的缺陷之一是容许市场机制和利润动机渗透了原来不应该出现的活动范围之内。”[11]那么，如何看待公务员聘任制改革在我国的实践及公务员聘任制在我国公务员制度中如何定位就成为摆在我们面前的关键问题。其实，《公务员法》已明确规定，公务员只是对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。也就是说，聘任制只是公务员制度的补充，处于辅助性、从属性地位。但从实践来看，当前部分地区大力推行雇员制、聘任制度普及化的实践能否成为主流还有待证明。同时，目前推行的行政体制改革使机关行政编制成为紧缺性资源，在满足机关高端专业岗位技术需求的情况下如何拓展低端辅助性岗位值得深入考虑。

    （二）聘任制公务员薪资福利的确定

    薪资福利是保障聘任制公务员权利的重要方面，也是目前争论最多的议题。机关现行的职级工资制是与公务员委任制和终身用人制相配套的，聘任制公务员的合同聘任制和聘期用人制同样需要有协议工资制与之相适应。《公务员法》规定：“聘任制公务员按照国家规定实行协议工资制，具体办法由中央公务员主管部门规定”。但是，在人社部发布的《关于聘任制公务员管理试点办法的通知》中并未对协议工资进行具体规定，仍然是仅仅强调聘任合同必须包括薪资待遇福利，这就给予了地方较大的自由裁量权。那么，作为保障和激励聘任制公务员的重要制度，协议工资能否体现岗位职责、效能激励和按劳分配的原则；工资待遇对聘任制公务员是否具有吸引力、凝聚力和发挥激励作用；目前单一的机关人事管理制度对应合同管理下的双轨制机关用人和分配制度，都将是一个严峻的考验。从地方管理实践看，目前，公务员聘任制出现的问题主要有两个：一个是地方聘任制的公务员待遇相差太大，另一个是聘任制与委任制的公务员工资相差太多，同工不同酬。这在浦东新区公务员聘任制改革中体现得尤其明显。笔者认为，工资福利差异在本质上是市场供求规律的体现，而无论是公务员聘任制还是公务员雇员制，其实是想引用市场竞争机制来引进合适的人才，提供公共服务。当然，差异化工资制可能损害了“鲶鱼效应”，但却体现了市场公平法则。“鲶鱼效应”其实只是一个美好设想，因为鲶鱼和沙丁鱼需要在同一水池中才能产生效应，而想让常任制公务员与聘任制公务员在不同环境下形成竞争是不现实的。

    （三）聘任制公务员的行政权力

    现在普遍反映的问题是，由于聘任制公务员没有行政权力，所以很多好的规划设计都被束之高阁。为了能够将那些好的建议落到实处，建议聘任制公务员应该拥有一定的行政权力。在笔者看来，解决这个问题的关键在于以下三个问题：一是在公务员职位中是否需要专业技术类职务？二是行政机关实施公务员聘任制的目的何在？三是方案的规划设计与执行是否可以混淆？以浦东新区为例，截至到目前，虽然公务员聘任职位不多，但并没有出现其他地方出现的类似问题。这也是浦东新区公务员聘任制中的辅助类职位很少的原因。从实践来看，公务员中确实存在需要掌握高端技术的专业人士，比如浦东新区的金融改革、地区规划、自贸区改革等等，这些专业职位的人才需求很难通过人才培养、公务员招聘、服务外包的方式予以满足。对专业人士的规划是否能够得到执行并非是公务员聘任制问题，而是政府行政体制问题。良好的政府行政体制需要专业人士的科学、前沿规划，而不是所谓“一把手政治”。所以，公务员聘任制的施行需要建立在科学的政府行政管理体制和综合的职位需求评估上，这或许是国家把公务员聘任制改革试点放在上海市浦东新区和深圳市的原因。

    （四）聘任制公务员与常任制公务员的转换机制

    在笔者看来，建立公务员聘任制与公务员常任制转换机制，既能够激发聘任制公务员的活力，又能够带来所谓的“鲶鱼效应”。关键的问题是，如何转换？众所周知，所谓公务员常任制，就是一旦考进了公务系统，如果没有重大过失，行政机关是不能辞退职员的，即“铁饭碗”。公务员聘任制则努力想打破这一体制，把“铁饭碗”变成“瓷饭碗”。但从现有法律来讲，“凡进必考”的制度并没有任何改变，聘任制公务员的补充性、辅助性地位仍然没有变化。那么，如何融合这两种体制呢？笔者认为，实现二者融合还需要顶层设计，需要从国家公务员录用制度着手，需要从打破公务员常任制这一基本制度方面做出努力。而在这方面，深圳市进行了有益的探索，比如说公务员职位分类管理制度、新录用公务员的聘任制度、聘任制度的期限选择等。但这些制度需要建立在两个前提下：一是科学规范的公务员绩效评估制度；二是公开、公正、公平的劳动争议仲裁制度。从本质上讲，公务员聘任制改革是一项系统性工程，需要与市场经济体制、政府职能转变、社会组织发展等工作配套进行，而不是招聘几位高端技术专业人员那么简单。

    【参考文献】

    [1][4]胡仙芝，余茜.从政府雇员制到公务员聘任制——公共部门人力资源管理的制度完善与创新[J].江苏行政学院学报，2009，（05）.

    [2]刘俊生.公共人事管理比较分析[M].人民出版社，2001.3.

    [3]闫志刚.政府雇员制、公务员聘任制改革：未来路在何方[J].行政管理改革，2012，（06）.

    [5]苏礼和.公务员聘任制面临的困境及其对策分析[J].西安交通大学学报（社会科学版），2009，（05）.

    [6][7]吴惠萍.我国公务员职位聘任制试点改革研究：以浦东新区为例[D].华东师范大学硕士论文，2012.

    [8]王祯祯.公务员聘任制改革的问题及出路[J].国家行政学院学报，2013，（02）.

    [9]蔡东峻.深圳行政机关公务员分类管理改革探析[J].中共中央党校学报，2011，（08）.

    [10]郭静.汤姆·克瑞廷森教授对“新公共管理”的评述及其他[J].政治学研究，2003，（03）.

    [11]张成福.公共行政的管理主义：反思与批判[J].中国人民大学学报，2001，（01）.

    （责任编辑：牟春野）