关于基层政府适应国家治理体系的思考

    陈石

    摘 要：基层政府适应国家治理体系，需要对定位、职能、方式及自身管理等运行要素进行改革，这种改革要理顺党政关系，使执行同担责统一；要参与整体治理，使职能同担责统一；要进入治理途径，使民主同担责统一；要完善责任制度，使法治同担责统一。

    关 键 词：基层政府；国家治理体系；基层行政改革

    中图分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）10-0001-04

    党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]治理体系是治理能力的条件，现阶段任何领域的改革，都应纳入到国家治理体系之中，行政改革是综合性较强的改革领域，其能否得到深化，对改革总目标的实现至关重要。本文认为，不同层次的行政改革存在着不同的内涵差异，特别是基层行政改革的特定性较为明显。目前，国家已把基层政府的改革纳入了国家治理体系，并制定了具体原则和要求，但对其面临的重点和难点问题进行探讨仍很有必要。

    理顺党政关系

    ——基层政府政治定位的关键点

    政府政治定位是特指其在国家组织系统的角色定位，即它要作为国家意志执行者处理公共事务。中国特色社会主义民主是“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。”[2]这种统一所具有的实质特征，是使民主政治能够求理担责，它需要强大的公共组织来凝聚公共理性，执政党是具备条件的唯一主体，它并未替代国家权力机关，只是依法以自身功能来影响国家立法。执政党地方执政的实践性及针对性，决定了它在依法执政的前提下有其自主空间。由于要以执政功能渗透影响政府行政过程，地方基层党组织对基层政府的领导显现出了较强的运作特征，但其功能的发挥很难脱离具体公共事务，因而其同基层政府履行职能的行为较难作出明确的区分，双方都易于出现越位及缺位现象，当前主要表现在地方基层党组织对基层政府的替代较为突出。

    国家治理体系是“在党领导下管理国家的制度体系”，[3]因此，应以民主与法治相结合的治理制度来保障执政党执政功能的发挥。当前，在国家治理体系还处于构建过程的情况下，笔者提出以下建议：通过融合沟通保障国家意志凝聚；通过汲取民意实现自主意志理性；通过理性干预实施方向大局控制；通过有效引导保证基层民主演进；通过重大决策推进基层社会发展；通过政策监督保证政策贯通落实；通过强化党建发挥党员带动作用；通过解决难点体现依法执政权威；通过服务群众彰显为民基本取向；通过社会建设促进社会有序演进；通过渗透优势展开思想政治工作；通过责任制度做到应有责任承担。

    我国基层公共事务的界定有其自身的特点。地方基层党组织的功能界定，揭示出了基层公共事务的深层次内涵，从而将主导者和执行者的角色定位进行了区分。基层政府的执行者定位决定了其要处理具体公共事务，并承担应有的责任。目前，我国还处于社会转型期，基层政府推进机制构建的任务还比较艰巨，社会管理和公共服务也存在诸多薄弱环节。因此，应明确基层党政双方各自的职权，如果出现交叉重叠的情况，可以在定位基本准确的前提下将地方基层领导班子成员的分工划分清楚，以便对基层党政双方进行有效的责任控制。理顺地方基层党政关系，不仅仅要从双方入手，而且要使基层政治成为“互动行为和互动角色组成的有机整体”，[4]从而保证基层民主治理进入国家整体治理之中。

    参与整体治理

    ——基层政府职能转变的中心点

    中国特色现代国家治理体系的构建，政府改革被赋予了科学的内涵，有了明确的目标，政府职能转变无疑是最直接的体现。我国政府职能一直处于转变优化的进程中，反映了改革的进程和社会的发展，但职能适应相对滞后较为普遍。由于情境对象的具体及各地情况的差异，基层政府职能上下对接本来就有难度，更何况受到崇权文化的影响、替代社会的惯性、维稳措施的过激、政府改革的艰难等因素的制约，尤其是压力行政模式的推行，使得基层政府的行政目的似乎就是完成上级指标指令，因而它要全面介入基层社会事务，进行应对检查的不当干预，这就导致了基层政府越位和缺位同时并存，政府失灵乃至异化也很难遏制。基层政府进入国家治理体系，意味着其职能重心的转移，即从实施任务管理转移到参与整体治理。国家治理体系是以民主治理管理国家的制度，主要是对国家组织治理参与的规定，但其所有的内涵都是围绕着国家整体治理的目标和要求展开的。政府参与国家整体治理，使政府职能的转变达到新的高度，它是顶层设计同具体运作结合的过程，只有由基层政府具体落实，政府职能内涵才能具有针对性。笔者结合基层政府职能的适应性，对其基本要义进行简要的阐述：其一，实现有限政府和责任政府的统一。国家治理体系体现了社会应有能动效应及自主空间，使得政府干预只能在有限的范围之内。当前我国正处于发展阶段，政府的社会责任重大，合理干预较强。基层政府进入国家治理体系，就要围绕整体治理转变职能，划定政府和社会各自的行为边界，明确政府职能的合理内涵，以此促进基层社会的有序演进。其二，实现管理社会和服务社会的统一。由于社会成员难以自发进入整体治理，政府管理成为政府服务的必然要求，包括公共服务在内的政府职能，都需要干预的管理职能。政府进入国家治理体系不仅能有效地防范政府异化，而且使政府服务的内涵能够通过科学的管理体现出来。基层政府职能转变要以整体治理为中心点，使其做到管理和服务相统一，在职能内涵中具有科学性，在职能行使中保证刚性约束。其三，实现平衡整合和提升整合的统一。市场经济条件下政府处理公共事务就是在职责范围内对矛盾关系进行系统整合，如权利和义务、公平和效率、保护和促进等，社会稳定需要这些关系的相对平衡，但持续平衡只有通过不断的优化才能做到。国家治理体系的整体治理，使系统整合的平衡和提升融为一体。通过国家治理体系参与整体治理，基层政府不仅有了体制机制及规范的依据和保障，而且整合思路及要求得到确立，整合目标及标准得以明晰，这样就可以把握矛盾关系的边界，实现平衡和提升的统一。

    基层政府适应国家治理体系的职能转变，其基础性任务是以自身职责构建社会参与机制。这种机制使社会成员进入整体治理，具有私域公域共存、体现正面能量、依托国家法治、国家组织参与等特征，它不可能由社会成员自发形成，只能是国家治理体系运行的结果。由于要求社会成员广泛参与，其基层运作所占比重较大，基层政府为此承担重大责任，具体任务包括：一是参与构建基层社会的合作机制。我国社会主体治理参与需要国家组织参与其中，是社会主体同国家组织合作的过程，体现出国家治理体系的运作价值。在各个具体领域的合作中，民主政治领域是难点和重点所在。政府同社会主体之间的这种合作机制，具体应包括参与分工机制、途径规范机制、过程协调机制、监控纠错机制等。对基层政府来说，这些构成机制的构建完善，要求将紧迫与有序、统一与务实、责任与治理紧密结合，使其在国家治理体系运行中有效发挥作用。二是参与构建基层社会的活力激发机制。基层政府应从具体实情出发，履行自身职责，充分调动基层社会成员在各个领域广泛参与的能动性。基层政府的主要职责是创造社会主体的参与环境及条件，并尽力提升其参与的素质能力。三是参与构建基层社会的自我调节机制。这种调节机制的扩展演进，是社会发展的重要标志，它以合法正当为基本标准，存在于各个具体领域。基层政府应以合作治理为途径，依法干预为前提，积极履行建制、引导、监控等职能，以保证底线的控制及过程的协调。

    进入治理途径

    ——基层政府行政方式转换的着力点

    政府行政方式是政府履行职责的途径。改革开放以来，尽管党中央一直强调并高度重视政府行政方式，但至今成效并不明显。究其原因是由于政治及行政体制改革的滞后导致了作为行政方式基础构成的治理方式的缺失。中国特色的国家治理体系的构建，极大地推动了我国政治体制改革的深化，它要求政府参与到国家治理体系之中并为之提供保障，政府行政方式转换如果能抓住这一着力点，必然带来政府改革的重大突破。基层政府直接面对群众、解决具体问题，治理方式应有效且全面，如提高行政效能、提升政府形象等等。因此，基层政府参与国家治理体系应坚持以下原则：其一，要保证职责的履行。即参与国家治理体系是有效履责的需要，不能因为避免相互冲突而削弱或放弃应有的责任。其二，要体现应有的理性。即要促使自身及社会成员追求公共理性，不能因为民主程度的扩展而削弱或放弃中国特色。其三，要服从法治的权威。即要依托法治的体制机制并遵循法治的规范，不能因为诱惑或压力而偏离法治运行轨道。其四，要做到途径的互补。即要力求具体途径产生互补依存的整体效应，不能因为参与的风险或难度而偏废割裂。其五，要具有阶段的特征。即要有从实际出发的阶段选择并能有序演进，不能搞形式主义的造势或屈从于困难障碍。

    基层政府应发挥辅助凝聚作用，打破官民之间的壁垒，广泛地深入到社会之中，汲取各方意见，在以互动管理取代单向管制的同时，分担保证民主治理公共理性主导的责任。其一，协同途径。基层政府应厘清自身职责，在合理处理党政关系的同时，注重使基层自治得到应有保障。由于基层情况复杂、差别较大，这种分工应以政府担责为前提，表现出一定的灵活性。其二，协商途径。“政治协商有利于实现广大人民的民主权利、有利于最大程度地包容和吸纳各种利益诉求，以及有利于加强对权力的监督。”[5]基层政府应扩大自身公共事务协商的范围，提高协商的效率，同时也要在法定范围之内对协商失效进行积极应对。其三，沟通途径。基层政府应从基层实际出发，扩展沟通渠道并保证其畅通，尤其要注重直接的沟通，对群众诉求的判断及迁就边界的控制等难点问题，应以理性和制度的结合来积极应对。其四，监督途径。基层政府首先要以制度的保障及认识的转变来接受各方监督，同时要在职责范围内对管理对象进行依法监督。其五，自治途径。基层政府应将扶持和控制相结合，使公民以社会自治处理公共事务的权利和义务都能得到体现，应注重把握社会自治的容错边界，并做到自治越界的及时纠错。其六，选举民主。基层政府应尊重和保护公民的选举权利，但要积极有效地防范可能出现的偏差，在准确判断的前提下，一方面是依靠刚性的依法监控；另一方面则是进行柔性的渗透引导。

    完善责任规范

    ——基层政府自身管理适应的切入点

    构建中国特色现代国家治理体系，从深层要求来说，是要保证政府在自身管理的各个方面做到理性治政；从作为国家管理制度体系的直接要求来说，则是以完善的责任制度实施责任管理。责任制度包括责任规范、责任评价、责任监督、责任转移等，其中责任规范处于基础性的地位。因此，完善责任规范成为政府自身管理适应的切入点。我国政府自身管理改革从初始阶段起就确定了重视法治管理的思路，将推行中国特色的国家公务员制度作为主要任务，并且予以不断改进。就纵向对比而言，目前取得的成效不可否认，但政府自身管理的滞后仍比较突出，其主要表现就是责任规范的缺失，它在一定程度上反映出科层法制体系难以避免的局限，这与在制订落实过程中政府自身诸多因素的制约有关，但不可忽视的还是缺乏行政体制改革和政治体制改革整体推进的支撑。基层政府法治管理的起点较低、制约较大，科层法制的局限相对明显，但适应国家治理体系完善责任规范的要求也有着相对有利的条件，如履职效果较为直接、进入治理途径充分等，由此切入并取得实效，不仅对自身管理，而且对基层政府的全面适应都具有重要意义。

    政府责任规范是将责任落实到人的公务员行为规范。笔者从基层政府的实际出发，就其基本构成进行简要阐述：一是责任内涵的规范，即解决做些什么事的问题。它包括责任依据和责任分配两个方面的问题，实际上是指政府职能的界定和分工。基层政府职能界定应针对难点、抓住重点，根据国家治理体系的要求，在权威界定的前提下划出合理自主的空间，尤其是应重视社会管理及建设职能的界定。基层政府以职位分类落实责任分工，关键是要解决较少岗位要承担较多工作的问题，为此应将具体职能细化，使岗位区别尽可能清晰，阶段性或临时性职能应通过提升保障条件来得到合理分配。二是责任过程的规范，即解决怎样做事的问题。科层法制所要求的规则运行利弊共存，基层政府要使履职的过程规范做到扬利抑弊，应注重将一般和特殊相统一，使规范适度有效，应保证地方适度的立法自主及相应监督。三是责任保障的规范，即解决以什么条件做事的问题。就责任人来说，主要指相应素质、应有权力及合理利益三个方面。尽管责任保障主要是通过顶层及中层的制度没计来实现的，但也需要强化对基层政府提供保障的运作监督。四是责任追究的规范，即解决做错了事怎么办的问题。国家治理体系更为重视体制机制的制度规定，基层政府强化结果控制具有较强的必要性和紧迫性，这种选择并非放弃过程控制，而是要避免其繁琐无效，从而使二者合理结合。当前基层政府制订责任追究的规范，应注重追究程度的恰当，并要保证被追究者依法救济的权利。

    政府自身管理的复杂性在于它要处理民主和控制、统一和务实、过程和结果、法治和德治、外部和内部、权利和义务、组织和个人等诸多矛盾关系，我国政府自身管理改革一直将整合思路贯穿至今，但因受制于种种因素而成果有限。国家治理体系对政府自身管理所提出的整合要求及创造的整合条件，使相关矛盾关系的整合能够科学有效地展开。基层政府自身管理的突出特点是相关矛盾关系的互斥性、两难性较强，不仅构建、平衡及提升的结合难度较大，而且边界把握的试错成本相对较高。在完善责任规范时如何处理矛盾关系，笔者认为：一是一方促进一方的优先性。即通过强化在治理途径中展开的各方合作来促进责任规范的完善。二是一方改进一方的带动性。即通过在责任追究规范实施过程中发现的问题来对其进行调整优化。三是一方利用一方的互动性。即利用统一的顶层及中层设计来指导推动基层运作，同时又以基层运作的实践来对顶层设计进行丰富补充。四是一方保障一方的协调性。即通过落实基层政府公务员的应有权利来有效保障他们履行职责义务。

    【参考文献】

    [1]本书编写组.全面深化改革重要论述——学习贯彻党的十八届三中全会精神[M].中国方正出版社，2013.

    [2]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗[M].人民出版社，2012.

    [3]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[J].求是，2014，（01）.

    [4]俞可平.权利政治与公益政治[M].社会科学文献出版社，1999.8.

    [5]陈家刚.协商民主与中国当代政治[M].中国人民大学出版社，2009.292.

    （责任编辑：刘亚峰）