我国信息化治理创新实践与优化对策研究
朱懿 孟祥宁
摘 要：信息化治理兴起于欧洲，是现代社会治理的重要创新手段之一。本文在借鉴国外信息化治理理论优势的基础上，提出了积极动员各种有生力量参与社会治理、创新信息化治理主体、完善信息化治理手段的应用范围、提高信息化治理效率、创新信息化治理机制等建议，以期对我国信息化治理创新实践有所裨益。
关 键 词：社会治理；信息化治理；创新
中图分类号：D63-39 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）09-0057-05
收稿日期：2014-07-10
作者简介：朱懿（1980—），女，壮族，广西财经学院讲师，国际特许公认会计师学会（ACCA）准会员，英国伦敦政治经济学院硕士，研究方向为战略管理和国际会计；孟祥宁（1987—），女，安徽滁州人，中共广西区委党校经济学教研部讲师，北京航空航天大学公共管理学院硕士，广西大学博士研究生，研究方向为国民经济学。
基金项目：本文系2012年度国家哲学社会科学课题西部项目“十六大以来党在民族地区创新社会管理实践与经验研究”的阶段性成果，项目编号：12XDJ011；2014年度中共广西区委党校校（院）级课题“边疆民族地区改进社会治理方式研究”的阶段性成果。
发达国家的社会治理多指对公共事务的管理。在信息化时代，其核心特征就是借助信息化手段对公共事务进行管理创新。在我国，社会治理是指在中国共产党的领导下，由政府各部门主导，吸纳各种所有制的企事业单位、营利性与非营利性的社会组织、志愿者团体、社区以及个人等多方面治理主体参与进行的治理社会公共事务的活动，是“以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。”[1]现代意义上的社会治理是党委、政府、各种所有制的企事业单位、营利性与非营利性社会组织、志愿者团体、社区以及个人等，通过平等伙伴关系，依法规范和管理社会事务、组织和生活，最终实现公共利益最大化的过程。它具有党委领导下的主体多元性，各主体合作的密切性，参与者表达、协商的民主性，新治理方法和技术的探索性等特点。[2][3][4]党的十八届三中全会提出要改进社会治理方式，由传统的管控型的社会管理向现代化的社会治理方式转变。胡锦涛同志在中国共产党第十八次全国代表大会报告中提出要加强信息化建设，运用现代信息手段进行社会服务和管理。
一、信息化治理的兴起
信息化治理也叫技术治理，是指一个国家的各级政府部门、各种所有制的企业、营利性与非营利性的社会组织、社区以及公众个人之间通过信息技术实现协作式治理的手段。该理论的重要贡献在于指出了信息化治理需要由政府部门加以引导，通过积极的政策干预手段和信息技术升级，密切政府与其它组织、企业、公众之间的合作。[5]
信息化治理的兴起始于欧盟1993年提出的《欧洲信息社会行动计划》，随后欧盟于1999年在赫尔辛基理事会通过了一项《电子欧洲——面向所有人的信息社会》的报告，该报告于第二年以议案形式在欧盟里斯本高峰会议上获得批准。2006年，欧盟提出了《欧洲信息社会2010发展规划——i2010》以及《i2010电子政务行动计划》，其核心配套措施就是“ICT政策支持项目”，该项目向“电子政务行动计划”相关工作拨付2500万欧元，运用于公共服务创新项目。欧盟信息化治理的效果非常显著，就其经济效益而言，2006年，信息通信技术（ICT）市场总值超过6140亿欧元，对欧盟生产力增长的贡献率达40%，对欧盟GDP增长的贡献率达25%，经济增长的速度达到了2.9%，就业岗位增加了300万个，是进入新世纪7年以来的最大增幅；相反其失业率降至7.9%，为近十几年来的最低水平。[6]欧盟的《i2010电子政务行动计划》在针对企业的公共服务包括公司登记注册、企业营业税和增值税的缴纳等8项内容和针对个人包含个人收入税缴纳、申请工作岗位查询、公众个人社会保障申请和查询等12项公共服务方面取得了非常大的进展，欧盟27个成员国中已有一半以上的国家能够实现政府与企业、政府与个人之间电子政务的互动式服务交流。[7]
二、信息化治理的范式
表1列举了国外学者关于信息化治理的范式，总的来说信息化治理的职能可以归结为：⑴整合政府职能；⑵提供优质、快捷、高效的公共服务；⑶信息公开，打造透明、公开的政府；⑷拓宽政府与公众之间的民意和诉求表达渠道；⑸建立数据信息库，提高政府对公共事务的管理效率。[8]
信息化治理涵盖了政府公共服务和公共信息发布的内容，包括申请表格下载、与政府官员交流、地理信息系统、地区议会的议事日程、通过电子邮件对当地居民发送本地信息、本地的地方规定和民俗约定、求职信息的发布与申请、网上重要会议和事务的录像。
就是否涉及货币化可以分为两类：⑴涉及货币化的公共服务：交税、设施付费、缴费和缴纳罚金；⑵非涉及货币化的公共服务：特许权申请、营业执照审批和更新、索取政府记录、娱乐项目注册、服务请求、选民注册、物权注册。[9]
信息化治理的积极影响也可以分为两类：⑴成本影响：精简了机构和公职人员、增加了非税收收入、减少了行政成本；⑵非成本影响：减少了单位时间对公职人员公共服务的需求、增加了政府公职人员总体的公共服务数量、再造了政府流程、政府流程更加高效、增加了公众与议员和政府官员的交流、拓宽了公众与政府之间诉求表达渠道、提高了公共服务质量。[10]
三、我国信息化治理的实践
（一）网格化社会管理
北京市东城区在探索网格化社会管理和服务新模式的过程中依靠信息化手段，借助如手机大小的数据终端创建了信息采集上报、指挥派遣、处置反馈、任务核查、入库评价、结单归档的“六步闭环结构”工作流程。[11]北京市朝阳区的“全模式”包含应急管理、城市管理、综治维稳、安全生产、社会事业、社会保障、社会服务、经济动态、法律司法、党建工作等10大模块，把涵盖居民生活的79个大类、439个小类、3452个细类的社会事务全部数字化，居民可以通过上网查询寻找到具体负责事务的相关人员。[12]与此相类似的还有深圳桃源模式和南京仙林模式。北京市西城区借助物联网、互联网等科技手段，创新推出了“全响应”社会服务管理模式。这一管理模式是指在社区居委会通过一台安装了管理软件的电脑建立起信息发送端系统，各楼门长家中则有一台书本大小的数字机顶盒终端。社区居委会通过电脑随时发送的文字通知，在接收端会变成一条语音信息，楼门长看到“新消息”的提示，一按机器上的播放键，语音通知便响起。楼门长再告知本楼门的住户。[13]
（二）行政审批与信息查询
安徽省芜湖市社会管理信息化平台重新梳理59项行政审批事项，已上线运行居民全流程行政审批事项17项。[14]辽宁省鞍山市开通电子政务网，在公共服务平台上可以查询信息，借助电子政务网还可以快速办理各种申请。
（三）政务信息公开和信息化监督
江西省南昌市公安局创建了群众满意度短信测评服务平台，将17项与群众直接相关的公安业务纳入手机短信测评范围。群众到公安机关办理业务后，系统都会自动发出一条征询群众意见的短信，让当事人回复短信对民警工作进行满意度测评。[15]上海市民政局建立了经济状况核对机制，借助“居民经济状况核对系统”，整合、利用了原本分散在政府各个部门的相关信息，14个部门和单位可以直接查看申请家庭的存款、股市账户、纳税、房产登记、公积金缴纳等情况，该系统不仅为解决政府公共政策实施过程中的公平、公正问题提供了新手段，还促进了上海社会诚信体系的完善和相关法律法规的健全。[16]
（四）公共服务创新
北京市社区公共服务平台由社区公共服务信息网、96156热线呼叫系统和居委会管理软件三者构成。首先，它的电子社区平台在全市范围内整合了各种服务资源。其次，该平台涵盖了社区服务和社区管理两大信息系统，兼具电子政务和电子商务功能，将社区居民、服务商和政府整合于一体。第三，社区居委会登记报表、调查统计等工作采用数字化信息采集，提高了工作效率。江苏省苏州市沧浪区居家乐养老服务中心依托中国电信开发的221养老服务系统，引入企业加盟，采取政府援助和个人付费相结合的方式，为居家老人提供标准化、专业化、亲情化的养老服务，实现了居家养老服务的机构化管理、市场化运作、社会化服务。[17]
（五）诉求表达创新
安徽省芜湖市政府网站设立了“市民心声”栏目。“市民心声”的宗旨是“倾听民声、了解民意、广纳民智”。“市民心声”的最大创新在于实现了政府与市民的互动，具体表现在“市民有投诉，政府有回复。群众有意见，政府有解答。”“市民心声”建立了四大机制：⑴部门反馈的在线回复机制。对于市民的咨询投诉，市政府专门下文要求各相关部门在5个工作日内做出答复，结果在网上公开通报。⑵民意征集的在线谋划机制。市政府定期推出经济发展、政府工作、社会生活等具有现实意义的各类话题，引导市民参与讨论。人大代表、政协委员可以把自己的议案、提案放到网上征求市民意见。网友也可以提出议题，供政府参考。⑶直接沟通的在线访谈机制。每月由一个市直部门的负责人与网民进行在线即时交流，现场回答网民问题。⑷覆盖全市的媒体联动机制。通过与本市的日报、晚报、电视、广播等媒体合作，将网民的意见和部门的答复向全社会发布，以吸引更多的市民参与到与政府互动中来，变网民参与为全民参与。[18]
（六）综合管理创新
广东省湛江市充分运用信息化手段，在该市的行政村将村务、党务和财务工作信息公开的电子发布、各项强农惠农政策、党风廉政建设法规、村民办事指南、农产品价格动态、气象情况、招录农民工信息等内容发布到信息平台上，对未按时公开信息的镇、村，系统自动发出黄牌或红牌警告，并对警告整改情况进行实时电子监控，以便群众对不及时、不真实、不完整的公开信息和农村干部违纪等行为进行投诉。各级纪检监察机关利用系统功能跟踪投诉处理结果，并对各级信息公开成绩进行自动考评，对各地群众参与量进行自动汇总统计，使各级管理部门通过系统功能及时掌握平台运转情况。[19]福建省南安市兰田村“世纪之村”农村信息化平台（www.cuncun8.com）以村务公开、百姓新闻、三资监管、乡风文明、农家店、劳务需求、星火科技、企业展品、村级党员管理系统、大学生村官家园、农村教育信息共享系统等十六大功能模块为主，具有农村电子政务、农村电子商务、农村信息社区三大服务功能，集“农民自主软件开发、信息点建设、农村（草根）物流配送队伍建设”为一体。[20]福建省厦门市政府建立了市民健康信息系统，解决了以下问题：⑴解决了社区、乡镇卫生院及卫生所医生由于能力所限造成的耽误病人疑难杂症问题，特别是借助远程会诊的手段，可以获得国内外知名医学专家的援助，实现了医疗资源的优势互补。⑵减少了病人的经济负担，不同医院出具的各种检测报告和影像图片可以在有效期内重复使用。⑶为群众提供了便利的公共医疗服务。一方面，有利于建立规范的国家社区居民健康档案，便利公众查询和管理自己的健康；另一方面，公众可以通过信息化的手段（如网上预约，手机、电话和短信预约）挂号、排队、缴费等。⑷为政府和医生的工作提供了便利。政府可以通过分析数据有效预警群体性和突发性公共卫生事件，更好地保护人民群众的生命和健康安全。医生可以通过网络更系统、更全面地了解病人病史，降低误诊或误治的可能性。[21]
四、对我国信息化治理优化的建议
（一）动员各种力量参与社会治理，创新信息化治理主体
信息化治理理论虽然强调治理主体的多元化，但更突出政府借助信息化手段在公共事务治理中通过积极的政策干预手段实现其主导地位的作用。政府对公共事务治理的“善治”过程，是使公共利益最大化的社会管理过程。在我国，就管理主体而言，信息系统单纯依靠政府财政投资研发、使用和管理，造成了在信息化治理过程中存在着主体技术能力欠缺的后果，如缺少信息化治理的研发人员和日常管理维护人员。笔者认为，应引入高校、企业、公众和社会组织等社会力量参与信息化技术的研发、使用和管理。在这方面，我国已有较成功的经验，如福建省南安市农村信息化建设的“兰田模式”就是依靠农民自主软件开发并利用原来有装宽带的实体店设立信息点来实现社会参与式社会管理创新的；深圳的桃源模式是依靠其辖区内企业的力量帮助政府实现了核心技术的研发。
（二）扩大信息化治理手段的应用范围，提高信息化治理效率
国外的信息化治理可以归纳为信息公开、公共服务和职能整合，体现在电子政务（含公共安全体系的视频监控）和公众信息化服务体系两个方面。我国的信息化治理在电子政务、公众信息化服务体系的基础上增加了诉求表达机制创新及政府引导的农业信息化电子商务服务和政务信息化监督，从而丰富了信息化治理的内容。就诉求表达机制创新而言，安徽省芜湖市“市民心声”栏目是这方面的亮点；就信息化监督而言，广东省湛江市创建的“村务e路通”信息公开平台、江西省南昌市公安局创建的群众满意度短信测评服务平台以及上海居民经济状况核对系统都属这方面的创新；就政府引导的农业信息化电子商务服务而言，福建省南安市农村信息化建设“兰田模式”则是该方面的典范。
（三）创新信息化治理机制，为社会治理提供坚实的保障
首先，信息化治理需要上级政府的支持和同级政府部门之间的协作。信息化治理旨在消除不同政府部门关于同一社会问题管理责任和管理权限的重叠和冲突，直接有效地整合各部门之间的不同职能，以公众需求为导向，避免不同政策制定者之间由于利益纠葛、责权不分所产生的缺位、越位和错位现象，使不同部门的政策主体之间能够协同合作，充分利用、优化和配置资源，为公众提供一套无缝隙的服务。在这一点上，安徽省芜湖市建立的社会管理信息化平台、辽宁鞍山开通的电子政务网、福建省厦门市建立的市民健康信息系统都是我国在该领域的成功经验。其次，信息化治理应配套完善的法律，建立信息化公共服务网上付费交易、公民个人隐私、公共和私人网络安全保护机制。 第三，各级政府应建立财政政策支持信息技术治理项目的申请、开发和管理的财政保障机制。第四，建立经济和社会效益的评判机制。治理和善治理论所面临的最大挑战就是政府责任和管理效益之间的矛盾。一方面，信息化治理有利于形成24小时全天候的公共服务；另一方面，这种公共服务应通过科学、合理的硬性指标（经济、效率和效益）和软性指标（社会大众和传媒对政府进行评价，对政府的满意度）相结合的评判机制进行评估。笔者建议的信息化治理评估指标模型如下表2。
【参考文献】
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[2]王郅强.政府社会管理和公共服务职能仍面临诸多突出问题[N].人民日报，2004-08-09.
[3]中国大百科全书：社会学卷[M].中国大百科出版社，1991.
[4]向春玲，傅思明，龚维斌.加强和创新社会管理——建设中国特色社会主义社会管理体系[M].国家行政学院音像出版社，2011.
[5][6][7][8][9][10]乔阳.从“里斯本议程”到“i2010”战略[N].人民邮电，2009-09-02.
[11][12]何晏，郑明达.北京市东城区创新社会管理纪实[J].半月谈，2011，（16）：43-49.
[13]杨世文，王炳林.中国特色社会主义理论与实践研究教学用书[M].北京师范大学出版社，2011.
[14][15][16][17][18][19][20]魏礼群，何家成，窦玉沛等.社会管理创新案例选编[M].人民出版社，2011.
[21]福建省厦门市政府：市民健康信息系统建设[EB/OL].中国政府创新网，http：//www.chinainnovations.org，2012-11-08.
（责任编辑：刘亚峰）
Abstract：The governance using information technology aroses in Europe；it is one of the important innovation methods of modern social governance.Based on drawing lessons from the theoretical advantage of the governance using information technology in foreign countries，in order to benefit the innovation practice of the governance using information technology，this article puts forward some suggestions：to mobilize actively a variety of effective strength to participate in social governance，to innovate the subject of the governance using information technology，to perfect the scope of application of the methods of the governance using information technology， to promote the efficiency of the governance using information technology and innovate its mechanism，etc.
Key words：social governance；the governance using information technology；innovation
