论我国农业保险的政策性支持与商业化运作的可能性

    王金媛　林　旸

    摘要：从世界范围来看，农业保险发展已经有100多年的历史，但到目前为止，还没有一个国家真正实现农业保险的市场化经营。即使是市场经济最发达的国家，也主要依靠政府直接或间接提供保险，单纯依靠商业性保险很难达到规避农业风险的目标。

    关键词：农业保险；政策性；支持

    农业保险是对农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程遭受自然灾害和意外事故造成的经济损失提供补偿的一种经济行为。我国作为一个农业大国，自从1982年由原中国人民保险公司重新开始办理农业保险业务以来，已经走过了26年的兴衰之路。在这26年间，我国农业保险逐渐形成了上海安信、吉林安华、浙江共保体、外贸安盟和黑龙江阳光互助制5种模式。由于农业保险“高风险，高成本，低收益”的特点，这5种模式在本质上都是依靠国家通过政策予以支持和保障。

    农业保险产品，其经营特征突出表现为：经营的高风险和高成本，以及由此导致高损失率、高费率和低收益；在保险市场上，农业保险既缺乏有效需求，又缺乏有效供给，难以形成有效市场；农业保险利益具有福利经济学属性，外部性很强；经营管理存在特殊的技术障碍，如费率厘定困难、保险责任划分困难、定损理赔困难、小规模经营难以分散风险等。

    从上述特点看，农业保险产品从根本上讲，既具有消费竞争性，但也不是完全意义上的私人物品，而是一种“准公共产品”。由于农业保险具有很大的正外部效应，因此需要政府给予积极的政策支持。

    一、我国农业保险发展主要依靠力量是政府的支持

    农业、农民、农村均处于弱势地位，抗风险能力差，农民因灾返贫、因灾致贫的现象时有发生，农业保险是保护农民利益、转移农业风险的有效手段。农业保险业务具有非常明显的非排他性，是一种典型的公共产品，而且农业保险“高风险、低收益”的性质决定了无法完全由商业性质的保险公司进行独立承保，所以我国的农业保险业务的发展主要依靠的是来自于政府的扶植力量。以政策性的农业保险作为主要的存在形式。

    （一）税收优惠

    政策性农业保险是市场经济条件下现代农业发展的三大支柱（农业科技、农业金融和农业保险）之一，是世界贸易组织允许各国支持农业的“绿箱”政策之一，具有促进农业产业化、稳定农业生产者收入、保障农业贷款人的债权安全及巩固农业生产者的信贷地位、实现支农收入再分配、稳定农业经济发展，以及实现社会管理等诸方面的社会经济功效。为了体现对政策性农业保险的扶持，国家在税收法律政策上对政策性农业保险给予了税收优惠。但是目前我国现行税法对农业保险提供的税收优惠有限，力度不够，税法只明确为种植业、养殖业提供保险业务免征营业税，还缺少其他类似的税收优惠政策支持。

    （二）保费补贴

    农业保险保费补贴是指财政对农业保险业务的保费给予一定比例的补贴，补贴的对象是投保农户。农业保险损失频率和损失程度较高，要实现农业保险业务的财务平衡，保险费率会很高，靠农民自身难以承担。因此，需要财政提供一定比例的补贴，帮助农民支付保费，缓解农业保险的供需矛盾，使保费达到保险公司和农民都能接受的水平。

    在国家对“三农”的投入持续增加的大趋势下，2008年中央财政拿出10亿元进行政策性农业保险保费补贴试点，试点省份为吉林、内蒙古、新疆、江苏、四川、湖南６个省区。过去政策性农业保险没有中央财政支持，各地的试点主要由地方财政支持，2008年中央的这一政策举动起到了至关重要导向性作用，从2008年开始我国政策

    性农业保险可谓有了实质性突破，是“起步年”。

    二、大力发展农业风险分散机制是加快实现农业保险商业化的有效途径

    我国幅员辽阔，各地农业经济发展极不平衡，风险分布、农民收入水平和保险需求具有很大差异，宽广的土地在带来丰富物产的同时也加大了自然风险的发生概率，而农业保险作为一种保险业务，其内在规律是按照大数法则和概率论来承担、组合和分散风险的。对于我国农业保险及其风险分散机制的完善，应主要考虑在农民收入和国家财力支持有限的约束条件下，如何选择一套具有较高保障能力和运转效率的机制以实现对农业风险的分散。

    从风险管理的视角看，我国地理状况复杂，自然灾害频发，农业保险机构所要承担的风险是复杂多变不可预测的。要有效的分散风险，仅仅依靠传统方式是不够的，应建立多层次、广覆盖、可持续、政府与市场共同参与的农业保险及其风险分散机制（张启文，2009）。单纯通过政府的税收优惠和保费补贴及保险公司自身无法完全分散所有风险。因此能否解决农业风险分散的问题就成为了解决农业保险公司商业化转变的关键之处。现今保险公司分散风险的方法过于单一，无法有效防范与分散农业耕作带来的风险。

    农业保险商业化进程难以推行的根本原因在于过高的风险与过低的保险费用之间产成的矛盾。保险公司承担的风险与获得的收益不成比例，不符合企业追求利润最大化的原则，因此完全由商业性质的保险公司来承担农业保险的可能性较低。但这并不意味着商业性质的保险公司没有可能来承担农业保险，只要政府予以一定的政策性支持，可以通过再保险的方式来分担这种巨大的风险。同时正确地引导这部分保险资金的投资方向，加强保险资金的盈利能力，这样就可以达到有效支持商业保险公司开展农业保险的目的。

    三、加强法律法规的建设工作，通过法律的手段来促进农业保险商业化发展

    从各国农业保险发展历程来看，农业保险的发展是建立在完备的相关法律法规基础与前提之上的，是农业保险顺利发展的保证。美国、日本、法国等农业保险业务相对发达的国家都是先行颁发相关的法律法规，并且通过实践进行不断地完善，以此来协助促进农业保险健康有序的发展。但是，我国作为一个农业大国，自1982年恢复农业保险业务至今，经历了20多年的发展，至今仍旧没有专门的法律法规，仅在《保险法》第155条规定：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。”至今，我国农业保险业务一直处于无法可依无规可循的状态。相关法律法规的缺失，对农业保险的规范化制度化发展产生了极大的影响，是制约我国农业保险发展的最根本的因素。因此加快完善我国农业保险相关法律体系，推动《农业保险法》的建立，尽快出台与其相关的法律、法规。通过建立行之有效的法律体系来规范和规定农业保险各个方面的发展。把农业保险发展纳入法制的轨道。特别要明确的是农业保险的政策性性质以及政府的支持作用，以避免政府支持农业保险的短期性和随意性，保证政府参与和推动农业保险的连续性与稳定性（孙秀清，2005）。

    四、丰富农业保险经营形式，增强农业保险的供给能力

    我国自1982年重新恢复农业保险业务至今，农业保险业务的经营形式相对单一，多为由政府进行补贴的经营形式。这样的经营形式既不利于各地区因地制宜的开展农业保险业务，同时也限制了我国农业保险的发展。我国地域广阔，各地地理环境区别较大，农业生产过程中遭遇的风险也有所不同，因此各地应根据实际情况选择可保风险以及最佳的农业保险的经营形式。

    具体可以选择的农业保险经营形式有以下几种：

    第一，如我国成立的阳光农业相互保险公司、吉林省安华农业保险公司、上海安信农业保险公司、法国安盟保险程度分公司采用的专业性农业保险公司经营模式。

    第二，保险公司自办模式。如20世纪80年代中国人保新疆分公司开始自办以棉花为主的农业保险。该模式可充分发挥保险公司的自我创新能力，因地制宜的选择可保风险，开展保险业务，可以实现资源配置的最优化。

    第三，2006年人保、太保苏州分公司曾与当地政府合作开展水稻保险试点。由政府给予60%的保费补贴，而保险公司提取一定比例的管理费。这种政府与保险公司联办共保模式充分体现了农业保险作为一种准公共产品的正外部性，有利于农业保险业务在农村的推展。

    除以上提到的3种保险经营模式之外，还有按照“政府推动+市场运作+农民自愿”的原则的共保模式和商业保险公司代办模式等农业保险经营模式，可根据各地具体情况选择最佳的经营模式。

    参考文献：

    1、张祖荣.我国农业保险发展滞后的原因探析[J].经济经纬,2007(3).

    2、孙秀清.我国农业保险发展困境的制度分析[J].保险研究,2005(4).

    3、张启文.金融学[M].科学出版社,2009.

    4、徐克勤.试谈农业保险的财政支持政策[J].理财经纬,2007(9).

    5、闫锡杰,卢丙文.财政困难县化解乡镇债务的有益探索[J].理财经纬,2007(9).

    6、常兴华.大力发展农业保险事业 增强农业抗御风险能力[J].农村瞭望台,2007(10).

    7、李琴英.对我国农业保险及其风险分散机制的若干思考[J].保险世界,2007(9).

    ＊本文为黑龙江省2007年软科学计划项目“黑龙江省农业保险政策性补贴问题的经济学分析与实证研究”（合同号码 GZ07D205）阶段研究成果。

    （作者单位：东北农业大学经济管理学院）