食品安全：政府的市场监管不能缺位
摘 要：本文在分析了食品安全存在的突出问题和矛盾后认为，食品安全问题产生的深层原因是由于食品生产、加工和销售者的道德失范，法律法规、政策的缺憾以及监管主体的不作为和消费者法律意识的淡薄、维权意识的缺失所致。因此，要实现食品安全目标，应当完善相关的法律和政策，创新监管措施和手段，借鉴国外的成功经验。
关 键 词：食品安全；政府；市场监管；缺位
中图分类号：D922.16 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）09-0024-06
收稿日期：2014-06-13
作者简介：宋惠玲（1962—），女，黑龙江齐齐哈尔人，大庆师范学院法学院教授，硕士，研究方向为知识产权和经济法。
基金项目：本文系大庆哲学社会科学规划项目“关于食品药品质量监督问题的研究”的阶段性成果，项目编号：DSGB2013010。
我国食品药品质量问题已得到了国家的高度重视。从药品方面看，2001年重新修订了1984年制定的《药品管理法》，国务院配套制定了《中华人民共和国药品管理法实施条例》，并且“药监部门在整理建国以来药品监督管理法规和规章的基础上，重新修订或制定了涉及药品生产、经营、使用和药品包装、广告等方面的规定，这些部门规章和各类规范性文件一并构成了我国药品监管法律法规体系的重要组成部分。从食品方面看，《食品卫生法》规定，食品安全以符合卫生条件为基本标准，要求食品应当无毒、无害，符合应有的营养要求，食品生产经营过程必须保持内外环境整洁，采取消除苍蝇、老鼠、蟑螂和其他有害昆虫及其孳生条件等措施，并将食品卫生监管权授予卫生部门。另外，为提高我国产品质量的总体水平，落实产品质量责任，保护用户及消费者的合法权益，在实行市场经济初期制定并公布了《产品质量法》和《消费者权益保护法》，并分别于2000年和2013年先后修订了《产品质量法》、《消费者权益保护法》。这些法律法规的修订，以提高产品质量监督管理水平和实效为出发点，为建立企业产品质量约束机制，防止劣质产品的生产和销售，维护市场秩序，充分保护消费者合法权益起到了积极作用。针对社会公众对保健食品需求增加的现状，2003年组建了国家食品药品监督管理局。2008年国家食品药品监督管理局划归卫生部所属。2009年制定并公布了《食品安全法》和《食品安全法实施条例》，足见国家对食品卫生和食品安全的重视，同时加大了对有损健康的不安全食品的处罚力度。我国还出台了多部食品药品质量标准以及监管等方面的部门规章及地方性法规。为加强对药品食品在生产、销售、流通等环节的违法犯罪的处罚，我国《刑法》第140条和第150条规定了生产、销售伪劣商品罪，其中包括对生产销售假药劣药、生产销售不符合安全标准的食品、生产销售有毒有害食品等违法行为相应的刑事处罚，对违法行为人可判处有期徒刑、无期徒刑直至死刑，并处罚金等。因此，可以说，我国目前已形成了比较完备的食品药品生产、销售的质量、卫生、监管和处罚的法律法规体系，对违法行为能够做到有法可依。与立法不断完善和加强形成反差的是，我国因食品药品安全问题引发的法律纠纷不是在减少而是在增多，不断见诸报端的社会热点问题，很多也与食品、药品有关。因此，本文从食品监管问题入手，分析我国食品药品监管存在的问题和不足十分必要。
一、我国食品生产、加工、销售过程中存在的突出问题
⒈缺乏严格的食品安全标准。我国食品安全标准存在交叉、重复、矛盾等问题。依据《标准化法》第6条的规定，产品标准分为国家标准、行业标准、地方标准。企业生产的产品没有国家标准和行业标准的，应当制定企业标准，国家鼓励企业制定严于国家标准或者行业标准的企业标准，在企业内部适用。作为指导各类生产者包括食品生产者的《标准化法》，如果要求产品标准分为不同层次就会导致不同地方标准存在交叉、冲突的情形。食品生产不强制要求企业参照国际通行标准进行生产，企业自然也不会给自己增加过多的负担，使用更高的标准生产、加工食品。“在对无安全标准的食品进行监管时，某些食品即使被认定不合格，也无法认定是否全部违反标准，从而无法进行处罚，让不法分子钻了空子。同时，有些地方政府部门出于税收、人情、社会影响等种种考虑，还存在一定的地方保护主义。有的甚至还为企业隐瞒食品安全隐患。这些做法还让守法企业感到吃亏， 导致对违法行为的效仿。”[1]“早在20世纪80年代初，英、法、德等国家采用国际标准已达80%，日本国家标准有90%以上采用国际标准，发达国家目前采用国家标准面更广，某些标准甚至高于现行国际食品法典委员会标准水平。而我国国家标准仅有40%左右等同采用或等效采用了国际标准，食品行业国家标准的采标率只有 14.63%。”[2]我国食品生产的标准要么没有规定是否可以添加某类添加剂，而一旦添加了某种添加剂，其是否构成违反食品生产标准也没有认定的依据，在应当明确的食品生产标准中也没有规定可以添加的添加剂；要么规定食品生产可以添加某种物质，但或者没有量的规定，或者有量的规定，可是量的规定不是高于国家标准，就是高于国际标准，标准不严格。对食品添加物给人身带来的潜在危害警惕不足；大量食品的生产没有标准，比如个体户、家庭小作坊等生产加工的水产品、禽蛋类产品、畜牧产品、肉食熟食产品、米面及米面食品、蔬菜瓜果梨桃等，这些产品关系到成千上万人的健康；现有的标准陈旧且远远低于国际标准。
⒉我国食品监管体制不统一，行政监管主体多，缺少行业自律组织。食品监管体制经过了多次改革和调整，目前有监管食品安全职能的主要部门包括：一是卫生部，设立食品安全综合协调与卫生监督局，负责食品安全重大事故查处和卫生行政执法；二是农业部，通过设立市场与经济信息司来负责农业部农产品质量安全管理事项的协调、决策和工作部署；三是国家工商行政管理局，通过设立食品流通监督管理司专门负责流通环节的食品安全监督管理。四是国家质量监督检验检疫总局，下设食品生产监管司 ，全面负责食品生产加工环节的质量监督和日常安全卫生监管；五是组建食品药品监督管理局，其职责是负责食品安全管理的综合监督、组织、协调和依法组织开展对重大事故的查处。多部门加强对食品安全的监管容易形成合力，但应解决职能交叉和监管缺位问题。为使食品安全法律在地方能够有效执行，《食品安全法》强调地方各级政府要对当地食品安全负总责。该法第5条规定，县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制。县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。由于监管环节界限存在重合交叉，加上部门利益冲突，监管权力间容易产生矛盾，甚至发生监管权争执等情形。这种状态的存在达不到食品监管的目标、目的及效果；必然导致监管部门之间的职责不分、职责不清、扯皮、互相推诿，影响行政执法的严肃性和效率；必然导致食品安全出现问题后没有部门、没有人负责的后果。现实中对于食品安全问题，只关注追查食品生产、加工和销售主体的责任，而监管部门的监管不作为的责任却很少得到落实。从食品安全问题频发的情况看，完全依靠政府部门及各级地方政府，并不能完全杜绝此类问题的发生。
⒊监管方式缺乏科学性。食品安全监管涉及领域广，对监管人员及监管方式方法的科学性、专业性、合理性要求高。例如美国“食品检验机构有大批高度专业化的专家，如化学家、微生物学家、毒物学家、食品工艺学家、病理学家、分子生物学家、药理学家、营养学家、流行病学家、数学家和卫生学家等。他们的工作包括检查食品公司、收集并分折样品、监控进口产品、检查售前行为、从事消费者研究和进行消费者教育等。如果食品不符合安全标准，就不允许其上市销售。消费者发现问题， 可以随时打电话举报。”[3]我国《产品质量法》规定，国家对可能危及人体健康和人身、财产安全的产品，如食品、药品，产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度。县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作，即享有监督检查权。由于我国各地经济、文化发展不平衡，检查人员的专业化水平、鉴别能力、责任心等差别较大。这种情况必然会出现监管流于形式、缺少科学依据做支撑、随意性大于规范合理性的弊端。同时，我国食品安全检测手段落后，在“农药残留检测方面，美国食品药品管理局的多残留方法可检测 360多种农药，德国可检测 325种农药，加拿大多残留检测方法可检测 251种农药；而我国缺乏同时测定上百种农药的多残留分析技术。”[4]与之相比，我国食品安全检测不仅存在检测次数、检测人员和检测范围的科学性问题，县级以上监管部门还存在检测仪器设备投入严重不足，专家型高水平检测人员匮乏，检测项目有限，检测的精准度误差大等问题。这些问题不及早加以解决，我国的食品安全问题就难以得到解决。
⒋食品安全信息不够透明。食品安全信息首先要求食品生产和加工者向消费者提供真实信息，其次要求提供的信息是符合法律要求标准的信息。真实信息要求标明产品名称、 生产或加工者的名称及地址、 产品执行标准号、配料表及净含量、检验合格证明、生产日期和保质期、储存条件要求等；符合标准信息要求注明食品配料及添加成份及添加成份所占的比重，在食品中使用的添加剂要使用通用名称，而不是专业的化学名称。食品安全信息是对生产加工者的监督与约束，也是对消费者消费知识的普及。食品安全信息也是确定生产加工者是否存在欺诈行为的直接证据。《食品安全法》第42条和48条要求食品标签上要载明名称、规格、净含量、生产日期；成分或者配料表；生产者的名称、地址、联系方式；保质期；产品标准代号；贮存条件；所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称；食品和食品添加剂的标签、说明书不得含有虚假、夸大的内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。生产者对标签、说明书上所载明的内容负责。这些规定是食品生产者提供食品安全信息的法定义务。如果食品生产者和加工者不履行信息公开义务，必然会造成信息的不对称，这样就会给食品监管部门的监管和对食品质量的认定带来困难，就会妨碍消费者对消费品的自由消费选择；同时也会为消费者对问题食品的举报设置障碍。
⒌惩罚性赔偿难以起到警示、震慑的作用。惩罚性赔偿的主要功能不是补偿受害人因侵权受到的损失，它是在补偿受害人损失之外加重对侵权人的处罚，既是对侵权人违法行为的惩戒，更是对其他人的警示和震慑，使他人不能或不敢实施违法行为。《食品安全法》第96条规定，对生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。这里的十倍赔偿金即是惩罚性赔偿。“但仔细研究不难发现 ，消费者购买食品的价格一般不高，并且消费者为了十倍的赔偿到外地向生产商索赔也并不可行。另外，销售不符合食品安全标准的企业也往往会以不知为由，抗辩消费者行使十倍的赔偿权，使十倍赔偿权成为空中楼阁。更引人深思的是，该条不完全包括制售掺假掺杂食品。”[5]三大因素决定了惩罚性赔偿金制度发挥的作用极其有限：一是食品的花色品种多，每家每人购买的数量有限，每种食品的对价与商品相比价值不高，致使消费者即使发现食品问题也是该忍则忍，自认倒霉，买个教训而已。二是对食品质量的认定难上加难，食品的生产、加工和销售者若承认食品质量有问题，消费者维权相对要容易得多，否则，消费者就要申请食品质量鉴定。尽管法律规定了食品监管部门和监管职责，但到现在为止，我们仍然没有明确若发现食品质量问题到哪个监管机构要求检测并将检测结果告知申请人，方便消费者的投诉。三是消费者投诉无门，维权难。除消费者协会的法律地位和作用不能有效发挥外，即使是人民法院，有时在遇到与政府有关的食品问题时，法院也会无理由不予裁定或拒绝消费者的诉讼。
二、食品安全问题产生的根源
⒈食品生产、加工和销售者的道德失范。一个国家、一个社会、一个组织、一个人的行为都必须有法律规则的约束才能达到秩序的要求，而事实上人类社会的善行要远远多出人类社会的恶行，那些善行是道德的力量使然。媒体报道的许多问题食品的生产、加工和销售企业，从老板到员工概不购买和食用自己生产、加工和销售的食品，是最具说服力的道德评价。特权阶层凭借他们的优势地位和对资源的支配力，尽享绿色食品和特供商品，而不是用他们的权力加强社会管理和控制，改变现状，让人人购买、食用卫生、安全和有益健康的食品。对此，笔者认为，道德建设是解决食品安全问题不可或缺的一环，当然，道德建设不是一朝一夕可以见效的，但我们不能忽视道德建设，不能忽视食品安全文化建设。
⒉没有实现监管机构的层级化、网络化和履行职责的明确化、程序化、常规化以及监管缺位追责制。我国食品监管机构以设四个层级为适合，即省、市、区县和乡镇，乡镇不设具体的组织机构，但可以设监管员。各个层级应当职权分明，重点放在区县的监管上。监管机构的网络化是指凡是存在食品生产、加工和销售的地方，凡是有人群生活、居住和工作的地方均应当设置监管机构和监管人员，实现食品监管的地域和人群全覆盖。监管机构之间要职责明确，否则就达不到监管的预期效果。从食品监管分工方面划分了卫生部、农业部、工商行政管理局、国家质量监督检验检疫总局，分别负责餐饮、种养殖环节、市场流通、生产加工，最终由食品药品监督管理局负责综合组织和协调工作。“这种监管体系在操作上存在着较大的问题：各部门在利益上的争夺和在责任上的推诿使得监管真空和过度监管同时存在。各部门自设食品标准，造成食品标准各不相同，抽检结果相互矛盾。”[6]这样的食品监管机构设置是伴随着食品安全问题频发和政府更加重视食品安全问题而进行的机构调整监管模式，暴露出的问题是通过调整监管机构设置和职责划分手段解决由于监管不利造成的食品安全问题。程序化要求食品监管应依法行政和程序合法，这是行政执法的合法性和合理性的保证，否则就会使规范市场产生负面影响。食品质量的检查不能等到发生问题时才去抽检或普检，而应当在食品生产、加工和销售的各个环节进行定期的抽检和普检。当然，检查方式可以灵活多样，这样才能及时发现问题，同时使食品生产、加工和销售者没有投机的机会，以达到食品监管的效果。我国近年来食品方面出现的问题无不与监管的缺位和监管人员的不作为有关。我们完全可以做出这样的假设：如果食品监管到位，许多重大食品问题是可以避免的，或者不至于造成那么大面积、那么严重的后果；而出现了问题没有机构和人员承担监管责任，事实上是在暗示监管机构和监管人员可以不履行职责或者可以不尽职地履行职责。我国食品监管存在特殊情况，从事食品生产入门条件低，从业人员复杂，监管难度大。食品生产加工不需要巨大的资金投入，还能使从业人员解决生存问题。“我国食品业的一个重要特点是食品生产企业多、小、散、乱。100 多万个食品生产单位中约70%是10人以下的家庭小作坊，大多不具备生产合格食品的必备条件。而食品经营企业达300多万家，大多为个体工商户，缺乏必要的设施，经营管理落后。农产品生产多以农户为单位，分布广、散、偏，而且往往缺乏基本的食品安全常识。”[7]其给食品的监管增加了难度。首先，从事食品生产加工者分散且流动性大，很难完全有效纳入监管范围，往往会出现在一地被查处后换另一地方继续进行生产的情形；其次，食品生产经营者文化程度不高，欠缺卫生常识和遵守法律意识，再加上利益驱动，违反食品安全法律的现象比较普遍；再次，家庭作坊式食品生产者设备条件简陋，难以达到食品安全标准。
⒊消费者的法律意识、维权意识亟待增强。在现实社会中，许多消费者在其权利受到侵害后不去维权，究其深层原因是法律意识、维权意识的淡薄所致。侵权行为不能得到有效遏制甚至屡禁不绝，除了害人者自身的原因之外，就是受害者的忍耐、忍受、默许、退让所致，这种忍耐、忍受、默许、退让在一定程度上是放纵了侵害行为，使侵害行为主体有恃无恐。因此，只有增强消费者的法律意识和维权意识，食品安全和质量问题才能够得到解决。
三、食品监管的制度建设和对策措施
⒈加快制定科学统一的食品安全国家标准。食品涉及范围广、种类多样，从事食品生产的人员和企业复杂，主要依靠行政管理机关监督、抽查、防止和处罚不合格食品、有毒有害食品流入市场，难免会出现监管不到位的情况。因此，首先，制定科学统一、权威的食品安全国家标准。标准制定者要由化学家、微生物学家、毒物学家、食品工艺学家、病理学家、分子生物学家、药理学家、营养学家、流行病学家、卫生学家参与制定；其次，组织制定食品安全标准的行政机关要统一，由食品药品监督管理局组织专家负责制定工作，避免标准冲突和矛盾的现象发生；再次，参照国际食品法典委员会标准制定我国食品安全标准。考虑到我国经济发展水平和食品生产企业的生产条件，可以分批分种类和采取阶段性办法在3-5年内完成食品安全标准统一和制定工作，优先完成婴儿用食品、保健品以及植物油、饮用水、粮食等大众日常食品标准的制定并向社会公布。
⒉采用以政府部门监管为主，以行业协会监督为辅的监管制度。食品安全监管主要是政府的责任已成为国际社会广泛的共识。2011年美国总统奥巴马签署了《FDA食安全现代化法》，授予“美国食品和药物管理局（FDA）以更大的监管权力，加强其对美国本土生产的食品及进口食品的安全监管，以预防食品安全事故的发生。”[8]我国也通过政府机构的不断调整以及制定《食品安全法》强化政府的监管责任。由于我国食品监管机构效率、执法效果、监管手段、监管标准等都与美国等发达国家存在差距，政府监管食品安全没有达到预期效果，因而有必要发挥行业协会的作用，与政府共同承担监管责任。行业协会对本行业经营特点、产品特性、成本要素都了如指掌，信息不对称现象会大为减少，隐瞒食品安全信息难度较大。“国家管理机关除了比行业协会更具有强制性和更具有公共性以外，在行业内部管理方面其与行业协会实质上并无二致，而且，行业协会在管理人员的专业化以及信息的收集及运用方面更具优势地位，因此，行业协会在行业管理方面可担负国家经济管理机关的分权者甚或替代者的角色。”[9]
⒊发挥媒体、消费者的监督作用，建立黑名单制度。政府监管带有一定的滞后性，媒体具有快速性、传播性和影响广泛等特点，特别是网络媒体的及时性优势，在食品监管中可以发挥重要作用。每个消费者都是食品品尝第一人，采取一定措施鼓励消费者举报发生在居住地、工作地的违反《食品安全法》的行为，可以弥补执法人员不足的缺陷，降低执法成本。同时，对媒体报导、消费者举报的违反《食品安全法》的生产个人或企业记载在黑名单上。黑名单分为地方和国家两个层面。依据我国地方负总责的立法原则，对发生在地方的违法食品生产者设专门网站，网址向社会公布，供公众查询。对较大型企业或具有普遍性的违反《食品安全法》的行为在国家相关职能部门网站公布黑名单。
⒋借鉴发达国家食品安全监管经验。食品安全是伴随着工业化水平不断提高，社会经济快速发展带来的新问题。社会经济发展推动了农业经济向工业经济的转变，工业化的快速发展带动了新工艺、新原料的应用，带动了食品生产规模化和机械化。应用新技术和新原料生产加工食品，增加了食品的口感、色泽、保质时间，但也增加了人们难以用肉眼识别潜藏的危险，人们受不安全食品侵害的风险在不断加大。食品生产的规模化使食品流通成为可能，流通范围跨越区域限制并日益国际化，这又增加了追踪不安全食品来源的难度和成本。
美国和日本作为社会经济发展水平较高的国家，在食品监管方面值得我国借鉴。美国自1890年颁布《国家肉品监督法》到2011美国总统奥巴马签署《食品安全现代化法案》，食品安全法已有100多年历史，“涵盖了所有的食品的生产、加工、流通、销售过程。这些法律相互之间衔接紧密，形成了保障食品安全的严密法规网，其监管部门的设置极为完善，虽然负责食品安全管理的机构很多，但各部门分工明确具体，采取品种监管和不同品类的食品由不同的监管部门负责管理监控的手段，为食品安全提供了有力的监控保障。此外，美国整个食品安全监管的过程都融入了风险分析的理念，安全监管严格缜密，并注重细节管理”。 [10]风险分析与评估机制在保障美国食品安全方面发挥了重要作用，它得到了美国《食品安全战略计划》的肯定。日本自1947年颁布《食品卫生法》，到2003年制定并实施《食品安全基本法》，食品安全监管也有60多年的历史。日本建立了一整套保证食品“从田间到餐桌”全过程的食品质量安全控制系统。日本食品安全监管部门主要有食品安全监管委员会、厚生劳动省、农林水产省三个政府机构，他们“是一个既独立分工又相互合作的体系。食品安全委员会执行风险评估的职能，同时，也是农林水产省与厚生劳动省的协调部门；风险管理的职能由农林水产省与厚生劳动省两机构根据食品安全委员会的风险评估结果配合自己的管辖范围具体实施；风险交流由上述各机构联合实行，综合性的风险交流由食品安全委员会负责，三个部门在食品的具体管理上分工明确。”[11]美日食品监管带给我们的启示有：第一，引入风险控制理念和机制。美、日都设有风险评估机构及风险管理机构，二者相互独立，为食品安全提供了预警机制，确保了风险评估结果的有效应用。第二，食品安全法律体系全面、细致。美、日食品做到“从田间到餐桌”全过程都有法可依和政府机构监管。依法做到对食品生产、加工、包装、运输及销售各个环节的监管，可以追踪并找到出现食品问题的任何环节，从而快速发现并及时解决问题，做到对食品安全可控、可防。第三，美、日食品安全标准科学、全面。美、日制定食品安全标准，没有规定层次，并划分为国家标准、行业标准和企业标准。美国“食品质量标准比较高而且统一，美国的食品标准设置较高，比如农药残留标准，在很多指标上都比中国高至百倍，另外，食品质量的标准统一。”[12]日本于2006年颁布《食品残留农业化学品肯定列表制度》，其中“平均每种食品、农产品的残留限量标准多达200项，有的甚至超过400项，被认为是世界上最严格的检测标准，在风险评估的基础上，参考了欧美国家的标准。[13]美、日国际水准的食品安全标准，可避免食品监管机构适用标准不一致带来的执法随意性，确保食品标准的权威，引导着企业的食品生产活动，使美、日食品获得了国际社会的信赖，生产企业获得了国际社会的尊重。第四，利用社会力量监管食品安全。美国虽然拥有世界上最严厉的食品监管机构，但是，完全依靠政府的力量也难以发现食品安全中存在的所有问题，由于受人员数量限制，抽查难免有遗漏，因此，美国仍然没有忽视社会力量在食品监管中的作用。例如：“2006年6月，一个名为公众利益科学中心的团体，起诉肯德基使用反式脂肪含量高的烹调油，促使反式脂肪成为媒体关注的热点，并引来监管机构的介入，后来，肯德基和其他快餐店很快宣布停止使用反式脂肪。”[14]同时，“美国积极发动公众参与，包括消费者和消费者协会、非营利性社会组织、食品生产企业等都参与其中。”[15]社会力量的参与可以弥补政府监管可能存在不到位的遗漏，也可以减少监管行政成本，实现食品监管立法目标。
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（责任编辑：徐 虹）
Abstract：After analyzing the prominent problems and contradictions existing in the food safety，this article thinks that food safety problems are deeply rooted in these aspects：the moral standard of food producers，processors and sellers is decreasing；the defects of laws，regulations and policies；the neglect of supervision and management subjects；and consumers are lack of legal consciousness and the consciousness of rights safeguarding.Therefore，to realize the food safety goals，we should perfect the relevant laws and policies，innovate the supervision measures and means，use and draw lessons from the foreign successful experience.
Key words：food safety；the root of the problems；the omission of supervision and management；governance innovation
