我国地方政府债务形成机制及风险防范机制研究

    摘 要：近年来，我国地方政府债务持续累积，所孕育的财政和金融风险不断放大。我国地方债务形成既有其深刻的内在体制性原因，又有外在的媒介性平台。因此，建立地方债务风险防范机制，抑制地方债务过度膨胀，是有效化解债务风险的重要途径。

    关 键 词：地方债务；形成机制；风险防范机制

    中图分类号：F812.5 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）08-0043-05

    收稿日期：2014-07-01

    作者简介：王雪雁（1967—），女，吉林长春人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）经济学教研部主任，教授，研究方向为区域经济发展。

    在经济转型期，地方政府是区域投资的重要主体，但其过度投资行为加剧了地方债务的形成， 不仅加重了地方财政负担，而且加大了金融风险。因此，必须建立地方债务风险防范机制，抑制地方债务过度膨胀，有效化解债务风险，以保证经济的持续、健康发展。

    一、地方债务形成的内在机理

    我国地方政府债务扩张，既是财政分权体制下地方政府财权与事权不匹配造成地方财力不足的结果，也是各级地方政府本身具有的扩张财政支出冲动的结果。我国地方债务形成的背后有其深刻的内在体制性原因，即地方政府与上级政府及本地公众的双重委托-代理关系。地方债务形成的根源在于我国这种独特的上下级委托-代理关系，其具体形成的机理是：

    首先，在我国中央政府→地方政府→下属官员的委托-代理链条中，有一种内生的扩大预算支出规模的放大机制。这种放大机制的产生机理是各级地方政府及官员均有扩大预算规模的内在激励，因为地方政府扩大财政支出，不仅能够为本地政府也能够为上级政府显示政绩提供有效途径，因此，只要地方政府的财政预算能在本身合理的或者不超过一定的限度范围内，本级政府或者上一级政府一般不会进行严格的控制，反而会支持地方政府扩大投资，于是地方政府会进一步加大支出和举债规模。很多地方政府部门往往通过相关的国有企业大规模开展市政基础设施建设来满足自己的投资需求，在名义上投资主体是国有企业，但事实上却是地方政府；国有企业在很多时候都是通过向银行贷款来满足投资要求，而在其背后，政府信用发挥着至关重要的作用。这样，在投资本性的驱使下，地方政府会产生投资短视或者投资冲动的行为，财政预算由省级政府向市县两级政府传递，产生财政预算软约束的扩大效应，地方政府的债务规模呈现出几何倍数增长。

    其次，在我国辖区内的企业和居民→地方政府的委托-代理关系中，有一种内生的扩大预算支出规模的强化机制。在这一层次的委托-代理关系中，地方政府提供公共产品的效益本应由本地公共产品受益人或者纳税人进行评价和监督，但在我国目前监管体系不完善、监管主体缺位的情况下却无法对地方政府投资行为进行有效监管。除了上述原因之外，还有两个方面也会产生此种结果：一是在我国行政管理体制当中，上级政府的评价也成为地方政府政绩显示的主要渠道，而作为本地经济与社会发展的重要主体，公众和企业的感受和诉求并没有被当成考核政府政绩的重要因素。虽然地方企业能够为本地提供就业机会和税收来源，但这些企业对政府政绩的评价并没有被真正重视过；虽然社会公众是构成当地经济与社会发展的主体，但是他们没有相应的渠道去评价政府的政绩。我国官员的任期制度有时效性的特征，在这种时效性的影响和制约下，地方政府官员的政绩显示并没有考虑到地方企业和公众的愿望，这就不可避免地出现了对地方政府监管缺位的情况。由此委托-代理关系成为异化的单边行为，社会公众对地方政府的委托-代理关系让位于上级政府对本级政府的委托-代理关系。委托-代理关系的扭曲使地方政府脱离了企业和社会公众的监督，成为上级政府监督的附属物。二是地方政府扩大预算支出的动因在于政绩显示和利用手中权力的寻租行为。地方政府运用政府掌控的投资权力对于经济发展和社会发展的项目进行投资从本质上说是一种理性经济人的主体行为，但这种行为一旦脱离监管，政府投资行为就会成为获取政绩显示和权力寻租的原动力，地方政府投资的规模也会在这种冲动下不断扩张，债务效应不断放大，成为一种周期性、刚性的不良循环。从上述分析中可以看出，政府主导经济发展模式成为委托-代理关系体系当中的一种行为异化，异化单边关系已成为委托-代理关系体系中的重大缺陷，也成为我国投融资管理体制当中的弊端，更成为当前我国地方政府债务不断累积和隐形化的重要原因。

    二、地方债务形成的外在媒介

    我国地方政府缺乏正常的市场化融资手段和配套制度。在自身财政紧张的情况下，地方政府为了获得投资能力，举债发展成为其获得资金来源的首要方式。为有效获得大量的发展资金，地方政府往往会创新地方投融资模式，通过地方政府融资平台体系来筹集建设资金。

    地方政府投融资平台是为地方政府投资项目进行融资，具有独立法人资格的经济实体，包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等。融资平台的设立多由地方政府财政拨款或注入土地、股权。从融资方式看，主要是银行贷款，也包括其他一些形式，如发行城投债、银行理财、银信合作以及证信合作等。从投资方向看，融入资金后重点投向市政建设、公用事业等项目。

    早在上个世纪90年代，地方政府就开始建立投融资平台为基础设施和城市建设融资。1992年，上海最早建立投融资平台，组建了城市建设投资开发总公司，在此之后，各地开始纷纷效仿上海建立地方政府投融资平台。

    2009年，为了进一步消除金融危机对我国经济发展的不利影响，提高地方政府对中央政府投资项目资金的匹配能力，中国人民银行和银监会等机构联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（以下简称《意见》）。该《意见》提出，可以支持一些有条件的地方政府组建地区融资平台，采取发行企业债券、中期票据等融资方式筹集建设资金。但这种旨在提升地方政府投融资能力的地方融资平台却成为地方政府纷纷抢夺的目标，仅2009年一年，我国从县级政府到省级政府就建立了8000多家地方性政府融资平台。国际金融危机后，地方政府的投融资平台作用凸显出来，成为最活跃、最受关注的融资主体，在地方投资中发挥着主导作用。地方政府融资渠道发生了转变，银行成为融资平台的主要成员，银行的信贷项目也成为地方投资项目的首选。我国实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策刺激经济发展，使得信贷投放增长异常迅猛。在信贷快速投放中，大量的银行新增贷款流向了地方政府投融资平台。在有些地方，40%左右的银行新增贷款流向了地方政府投融资平台。

    政府融资平台公司贷款的实质是政府负债，偿还由地方政府财政负责，一种做法是利用土地质押的方式通过商业银行或者其他金融机构融资；另一种融资途径是政府将土地储备中心作为融资担保机构，赋予其进行土地质押的权力。而作为政府主要融资来源的商业银行则依据地方政府财政能力做出贷款判断，不像对企业进行风险评估那样进行整体分析。由于政府作为凌驾于企业之上的一种组织形式，本身不具备经营能力，而银行又无法做出有效的信用等级评估，不能真正掌握其债务规模和是否具备偿还能力，导致商业银行经营行为被强行绑定在政府融资平台体系之中，成为利益共同体。

    不可否认，我国地方政府投融资平台是投融资体制创新的一种尝试，其产生和发展有一定的客观必然性，而且从积极作用看，地方政府投融资平台通过大规模融资推动城市建设，为我国应对金融危机和扩大内需发挥了重要作用。但地方政府融资平台问题也日益凸显。一是自身负债率过高。目前，地方政府投融资平台的总体负债水平相当高，负债率普遍超过80%甚至更高。有一些地方虽然建立了多家融资平台，但由于地方政府财政收入有限，有限的资金分散到各家融资平台，资金不能形成合力，导致一些融资平台缺乏抗风险能力。而有些地方融资平台还存在着资本金不足的情况，为了获得相应的贷款，地方政府用虚假资金向融资平台注资，也加剧了融资平台的负债程度。二是治理机制不健全。目前，一些地方政府投融资公司的法人治理结构不规范，管理制度不严格。一些融资平台的管理人员是由政府部门工作人员兼任或者专任，不具备企业管理人员应有的管理经验和风险防范能力，在进行投融资活动中易产生决策失误问题。

    三、地方债务风险累积放大

    当前，我国地方政府债务规模较大，增长过快。据2013年12月审计署发布的《全国地方政府性债务审计结果》显示，截止2013年6月，地方总体债务余额达17.8万亿。其中，地方政府负有偿还责任的债务达108 859.17亿元，负有担保责任的债务达26655.77 亿元，可能承担一定救助责任的债务达43393.72 亿元。地方政府债务风险不仅在于地方债务规模持续扩大，更在于地方债务增长速度过快，其增长态势有愈演愈烈的趋势。2013年的审计与2010年相比，地方债务余额增长7.1万亿，年均增长22%；而同期财政收入规模增长4.5万亿左右，年均增长15.5%，而且地方政府债务扩张速度也远远超过经济增长率。2010-2012年，地方政府债务平均每年增长21.9%，超过同期GDP名义增速8.3个百分点；2013年上半年，地方政府性债务增长12.6%，年增长26.8%，超过GDP名义增长17.9个百分点。

    虽然我国地方债总体风险还在可控范围内，但快速累积的巨额债务余额仍面临较大风险。

    首先，地方政府举债违背《预算法》。在我国现行的《预算法》等有关法律中，对地方政府举债或者赤字持严格禁止态度。按照我国《预算法》的要求，各级地方政府要实行平衡预算，以收定支，不允许列赤字。明确规定地方政府不能举债，如有特别需要，只能由中央财政代为发行地方债。

    其次，地方政府担保举债违背《担保法》。在我国现行的《担保法》中，不允许地方政府在社会经济活动中向国内任何单位和个人提供贷款担保。但在实践中，地方政府迫于筹集资金的需要或其他原因，存在着种种变通的安排。地方融资平台在融资过程中以本地财政或者人大出具的担保协议为主要方式获得贷款担保条件。但无论是地方政府还是同级人大，无论是提供担保还是反担保，从法律上讲都是无效担保。

    由于地方政府举债和担保举债都为我国现行法律和法规所不允许，它们对银行或投资人的承诺都不具有法律效力。因此，如果出现风险，地方政府担保的债权不受法律保护，债权人就难以依据法律保护自己的权益。

    第三，地方政府偿债基础薄弱。地方政府把未来一定时期的地方财政收入作为担保品，而按照现有的法规，这是一种违规行为。同时，地方政府隐性债务存在的弊端非常严重，一些不具备担保能力的融资平台会导致投资风险积聚，容易形成地方政府债务的集中爆发。此外，地方政府财政主要体现为“土地财政”，地方财政担保也是建立在土地价格上涨预期的基础之上。而这种担保存在较大风险，因为一旦土地价格上涨可以为偿还债务提供资金保障，政府即可以从土地价格上涨中获得较高的土地收益。但如果出现土地出让困难的状况，地方政府融资平台就会面临偿债的困难，对此，地方政府必须考虑采取其他方式偿还债务，这样，就会加大地方政府的还债压力。

    第四，地方政府偿债主体缺位。由于地方政府融资平台投资项目一般都会受到国家政策的限制，与民间投资相比效率较低。而平台债务偿还的主体在现实中并不明确，一届政府任期5年，把债务扔给下一届政府，而下一届政府一般是“新官不理旧账”，这样，对举债者（地方官员）来说并不存在偿还的硬约束责任，这就极易导致地方政府债务风险，进而引发金融风险。此外，地方融资平台还存在投资项目过多的问题，只能重复使用地方政府财政担保，实际上并不具备更大的融资能力，一旦发生债务风险将会导致地方政府财政危机。

    另外，目前，我国各级地方政府投融资平台的融资情况并不透明，几乎所有地方政府举债都是多头进行，多元化举债规模失控，地方政府或有债务急遽膨胀，或对债务情况难于从整体上掌控，因而商业银行也难以获得地方政府债务承担能力的准确信息。在目前宏观经济形势波动性较强，房地产调控不断强化的背景下，依靠土地出让金支撑的地方政府融资平台面临着巨大的风险，一旦宏观经济形势恶化，必然导致地方政府债务风险集中显现。

    四、建立地方政府债务风险防范机制

    当前，我国经济增长速度回落而地方政府债务却快速增长，这既表明现有增长模式不可持续，也表明现有的融资模式不可持续。笔者认为，正确处理政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，是化解地方债务的根本之举。具体应从以下几方面防范地方政府债务风险。

    首先，规范地方政府职能，限定地方政府投资领域。目前，规范地方政府职能和限定政府投资领域是抑制政府过度投资进而引发过度负债的有效途径之一。应进一步理顺中央与地方的财政关系，建立事权与支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任。推动市场化改革，深化投融资体制改革，使企业真正成为投资主体，缩小政府参与经济的程度。地方政府应从向一般性的竞争领域投资逐步转变为向公共服务领域投资，由重视经济领域投资向重视社会领域投资转变。除了关系到国家安全和一些必须由国家垄断投资的领域外，其他领域的投资应逐渐向社会开放。支持私人以各种方式如参股、合作、联合、独资等参与到一般性竞争经济领域，逐渐减少国有经济在一般性竞争领域中的主导功能。

    其次，完善地方政府政绩考评体系和考评机制。科学的政绩评价标准有利于修正和约束政府投资行为。建立科学的政府政绩评价标准和指标体系，使政府摒弃传统的以GDP为主要政绩的考评观。完善的政府政绩考评机制，要按照中央组织部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》的要求，加强对政府债务状况的考核，把政府负债作为领导干部政绩考核的重要指标，强化对任期内举债情况的考核，并将其纳入党政领导干部问责范围，加强审计监督，强化责任追究。

    第三，建立公开的地方政府举债融资渠道。通过政府信息公开的方式，积极推进地方政府通过债券市场融资，将各种隐形化、非正规化的债务来源渠道显性化，公开地方政府债务来源渠道，实现阳光、规范融资，接受公众的监督质询。同时，为了加强对地方政府债务的使用与管理，应积极推行地方政府债务公开化进程，使不可控的地方政府隐形债务变为可控的显性债务。积极推进地方债务管理法制化，将地方政府债券市场融资纳入法律规范中，将地方政府债务管理纳入财政管理体系中，防范地方债务风险的形成与放大。

    第四，建立规范的地方政府债务管理机制。要解决地方债务负担问题，必须明确债务管理机关的职责权限。债务机关的管理权限主要包括细化政府部门债务审批规章制度，明晰各级政府的债务审批职能和权限。严格县级以下部门的债务管理，规定县级以下部门不允许举债，对确需举债的部门应由省级部门审核，在审核时必须按照国家政策的相关规定，符合本地区经济发展规划、具备偿债能力或者有偿债担保。县级以下政府部门举债项目要纳入年度规划，统一审批，从根本上杜绝乡、镇、街道办事处等缺乏还债能力的部门举债。

    第五，建立有效的地方政府债务偿还机制。财政部门是管理政府债务的专门机构，县以上财政部门应开设用于偿还债务的专门账户，专门用于偿还本级地方政府债务。偿债资金的来源主要通过预算内资金和预算外资金，由财政部门按照偿债计划确定还债进度，并且将偿债资金直接打入偿债专户。如果是利用财政融资平台的借款，比如各种国际金融组织贷款或者使用的国债资金，都应由具体的使用部门将偿债资金纳入还债账户，杜绝账外账的现象，统一由财政部门进行清算。同时，还应在每年的财政结余当中建立偿债准备金制度并将其纳入财政预算管理体系当中，实行专户专存，提高偿债能力。

    第六，加强对地方政府债务的监管。加强源头规范，把地方政府性债务纳入全口径预算管理中。省级财政对地方政府债务有监督管理职能，对市、县两级政府部门重大债务活动应实施专项监管，并委托地方人大专门委员会进行定期监督，对债务从申请到债务形成、发生、偿还的全过程进行监管，并委托第三方独立监管机构进行年度审计，将债务执行情况纳入省级财政监管范围。审计部门应进一步加强对地方政府债务的动态化、常态化审计和监督，通过审计，强化和规范债务管理，防范债务风险，对于在债务形成过程中出现的违法违纪行为应及时交由有关部门予以查处，保障债务资金稳定、有效运行，通过完善债务相关制度，发挥债务在促进本地经济发展中的重要作用。

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    （责任编辑：高 静）