食品安全与政府监管：反思、经验及对策

    摘 要：目前，食品安全问题已成为全社会关注的焦点。人类进入文明社会以来，衣食住行的质量得到了前所未有的提高，然而，人们在享受高度的物质文明带来方便的同时，食品安全却在不断地威胁着人们的身心健康。这一社会现象的存在不仅考验着食品生产者的良知和诚信底线，也透视出地方政府在履行监管职能方面的严重缺失。因此，只有加强食品安全监管，才能从根本上解决食品安全存在的诸多问题。

    关 键 词：食品安全；政府监管；诚信

    中图分类号：R155 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）08-0068-05

    收稿日期：2014-05-20

    作者简介：高静（1963—），女，吉林长春人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）教授，研究方向为社会学、公共管理。

    2001-2013年，央视相继报道了60余起食品安全事件，如“瘦肉精”事件、“毒瓜子”事件、“染色馒头”事件、“无证驴肉”事件、“毒豆芽”事件、“牛肉膏”事件、“地沟油”事件以及“双酚A奶瓶”事件，等等，从主食到副食，均无安全可言。据2012年中国城市居民生活质量调查报告结果显示，城市居民感到最不放心、最不安全的社会问题是“食品药品安全”。事实上，食品生产者也是食品消费者，在伤害他人的同时也会受到他人的伤害。因此，从根本上解决自伤与他伤的问题，既需要食品生产者信守承诺，也需要各级政府部门的有效监管。

    一、食品安全事件背后的反思

    1.乳制品质量问题接连不断。2011年4月29日，山西、河北两地法院公开宣判了4起“问题乳粉”案件，依法惩处了14名犯罪分子。在此之前，国家纪检监察部门已对上述“问题乳粉”案件中的有关责任人员进行了从严处理，对查明负有责任的53名领导干部和监管部门工作人员给予了党纪政纪处分、行政问责和诫勉谈话。然而，食品安全问题并未因多名官员受到处分而减少，奶制品问题依然持续出现。2012年6月12日，国家食品安全风险监测发现伊利集团生产的个别全优2、3、4段乳粉汞含量异常，国家质检总局对此高度关注，在6月14日的通报中明确，通过婴幼儿配方乳粉汞含量专项应急监测，除伊利集团个别批次产品外，未发现其他婴幼儿配方乳粉汞含量异常。此次抽检覆盖了全部婴幼儿乳粉生产企业。自6月13日开始，伊利集团对2011年11月至2012年5月内生产的全优2、3、4段乳粉全部召回。同时在官网上发出公告：“鉴于国内外尚无乳粉中汞含量限量标准，我公司本着对消费者高度负责、有效防范风险的态度，对产品进行召回，积极查验原因并及时妥善处理”。而对于汞含量无限量标准问题，国内奶业专家予以了否定。该专家认为，在最新“GB0765-2010国家婴儿配方食品”标准中，污染物限量指标仅列了3种：铅、硝酸盐、亚硝酸盐，确实没有提到汞含量限量，但在国家相关部门发布的标准中，却规定原料奶（纯牛奶）的汞含量限量每公斤要小于等于0.01毫克。该专家还认为，国家标准制定存在着滞后与标准制定中的相互矛盾，其结果是监管部门缺少检测依据。

    2012年9月上旬，有多位上海市民发现收到的光明牌瓶装牛奶变质有异味，随后上海市质监局进厂调查。当天下午，光明乳业回应，共收到投诉952起，均已处理完毕。按照常理，产品质量问题随着相关企业处理完毕，事件就会告一段落，但在广大消费者心里却不是这么简单。因为在此之前光明乳业就出过问题。2012年6月初，安徽颖上县多名学生饮用光明奶后出现不适症状；6月下旬，光明950ML优倍牛奶被曝掺入清洗液体；7月，广州市工商局发布二季度乳制品及含乳食品抽样检验情况，光明奶油及减脂芝士片被查出菌落总数超标。在2012年8月下旬召开的中国乳制品工业协会第十八次年会上，光明乳业总裁提到：2011年国家抽查光明乳业4553次，折算下来是抽查了几十万个指标，2012年上半年已经抽查了2600多次。对这样的抽查，该负责人表示，“这么抽会抽死人啊！”但反过来我们思考一下，食品安全问题真正得到解决了吗？高频抽查却依然控制不了食品安全问题的频发，原因到底在哪里？是食品生产企业内部管理存在问题还是监管方面存在问题？不能不引起我们的反思。

    2.含隐患食品频频被曝光。2012年4月24日，央视财经频道《消费主张》播出了暗访节目，杭州部分蜜饯生产厂家生产环境肮脏不堪，工人随意使用添加剂，生产原料来自山东临沂的黑工厂。杭州超达食品有限公司是当地蜜饯生产的龙头企业，但就是这样的企业，也同样存在食品安全问题：在肮脏的地面使用动物饲料袋装原料，工人可以随便用脚踩踏食品；在这个镇上的蜜饯厂都随意使用食品添加剂。经北京市理化分析测验中心进行检测，甜蜜素、糖精钠等甜味剂，胭脂红、苋菜红、亮蓝等着色剂以及用作漂白剂和防腐剂的二氧化硫都超过了国家标准要求的最大使用量，有的甚至超过国家标准要求的3倍多。而超范围、超量长期使用色素，会给人的肝脏、肾脏增加负担，对敏感人群也存在危害。2012年4月28日，媒体披露“可口可乐山西公司含氯软化水混入部分批次饮料产品”。对此，山西省质监局发布消息称问题属实，已对该公司作出了停产整改的行政处罚。4月29日，该公司回应：因操作失误导致部分含氯辅助用水进入饮料生产用水中并就此致歉。2012年4月初，在山东有市民买到了“问题土豆”：这些土豆外表光滑，没有或很少有泥土，储存时间短，易腐烂。经相关媒体暗访后发现，这些土豆是“翻新水洗”土豆。即用水泵直接将水抽入机器内，把老土豆装入铁机器中，机器开始运转，铁毛刷滚动刷土豆，很快，原来的黑土豆就变得鲜亮了，长芽土豆也变光滑了。生活常识告诉我们，长芽土豆食用后会出现腹痛、头晕等症状；如果在土豆翻新的过程中加入氧化氢等进行漂白，会对身体产生直接危害。但上述知名企业也好，小加工点也好，都置消费者健康于不顾，完全不考虑消费者食用后的后果，只有到了被曝光后受到行政处罚时才有所收敛。

    3.“被骗”、“迎骗”与“油条哥”的失和得。 “地沟油”事件带来的后果是人们时常担心吃到地沟油做的菜，买到用地沟油做的食品，就连购买食用油也担心是由地沟油加工而来的。2012年5月下旬，有媒体报道指“全聚德鸭油转卖地沟油，小贩用来炸薄脆”。5月26日，全聚德两家涉事门店负责人表示，门店以为是与有资质的公司签署的协议，警方介入后才发现收油者是用伪造资料进行欺骗。从事件表面看，全聚德店是被骗者亦或受害者，但经媒体报道我们知道，一家全聚德门店每天产生废油约60公斤左右，按每公斤2元的收购价格，每天也不过一百多元的价值。而就是这区区百元却让全聚德的品牌和形象受到了巨大的影响。抛开“被骗”的一面，我们反思一下这个百年老店的得与失，“有资质”者的收购与“地沟油”转而登堂入室进入消费者口中，不能说全聚德完全没有责任，而这个责任的份量足以让全聚德认真掂量。有学者用“迎骗”来分析全聚德出售废油的行为，该学者认为，“作为那些根深蒂固的‘民牌商家和企业，则切不可为了一点点蝇头小利，也去有意无意地‘合法纵恶。”

    与此相对照，在河北保定以炸油条走红的“油条哥”却让广大消费者点赞叫好。炸油条、卖油条本来是件很平常的事，但在制假、售假，假冒伪劣食品随处可见的当下，能够坚持用新油炸油条就变得非同寻常。这位“油条哥”不用一滴复炸油，为让顾客监督，他还贴出验证方法，提供“验油勺”，有疑问者可随时验证。虽然他的油条比其他家的油条每根贵5角钱，但顾客还是愿意排队来买。“油条哥”不仅赚了钱，也赢得了消费者的认可，这不能不引起那些以次充好的商家的思考，良心和诚信与造假和售假到底哪个更赚钱，哪个利润更大？其实，诚信本身就能产生巨大的利润。

    二、国内外对食品安全监管采取的相关措施和积累的经验

    1.国外保证食品安全的措施和经验。国外一些国家对食品安全检测十分严格， 有效地遏制了制假造假、假冒伪劣等欺骗、坑害消费者的行为，为广大消费者的菜篮子、餐桌提供了安全、丰富、健康、品质优良的食品。其采取的措施和积累的经验值得我们借鉴。

    首先，为食品建立“身份证”制度，严格控制制假、造假。在法国，为消费者提供食用的牛、羊、猪等都有识别标签，由网络计算机系统追踪监测屠宰场要保存牲畜的详细资料并标定被宰杀牲畜的来源，肉制品上市要带“身份证”，标明来源和去向。在日本，为食品建立档案，以备消费者查询。日本的米面、水果、蔬菜、乳制品、肉制品等农产品的生产者、农田所在地，使用的农药、化肥、使用次数、收获和出售日期等均需记录在案，农协要为农产品配备“身份证”，供广大消费者了解和查询。英国食品标准署不仅监测市场上的食品，还监管食品产地。

    其次，加大监管力度，重罚食品造假。2004年，韩国发生“垃圾饺子”事件，为此，韩国修改了《食品卫生法》。该法要求，一旦因制造或销售有害食品被判刑者，10年内禁止在《食品卫生法》所管辖的领域从事经营活动，还附以高额罚款。2010年底，德国西部某州养鸡场首次发现饲料遭二恶英污染。德国检察部门提出刑事诉讼，受损农场提出民事赔偿，数额高达每周4000万-6000万欧元，足以使肇事者破产。法国巴黎超市的工作人员在每晚闭店前，都会把第二天将过期的食品扔掉，判断是否过期以标签保质期为依据。一旦被发现店内出售过期食品，该店就得关门。

    第三，严格检查，从源头上防范有害物质进入食品中。法国的竞争、消费和打击舞弊总局负责检查包括食品标签、添加剂在内的各项指标。位于巴黎市郊的兰吉斯超级食品批发市场是欧洲最大的食品批发集散地、巴黎的“菜篮子”。为保证食品质量，法国农业部门设有专门人员，每天24小时不断抽查各种食品。在芬兰，食品安全从源头抓起。芬兰农业部要求所有种子都不得含有相关法规中列举的有害物质，肥料中不得含有任何有害于土壤、环境、人类和动物健康的物质。相关法律中严格限制肥料中镉的含量，对杀虫剂使用极为谨慎。2008年，芬兰农林部出台了新的饲料法，严格限制饲料中的添加剂，明确列出禁用成份，同时规定了相关的处罚措施。

    2.国内保证食品安全的经验。据2012年6月24日《广州日报》报道，香港卫生局局长周一岳表示，内地供港食品的安全率达99.999%。他认为，如果这方面能应用到国家的内销方面，也可以对内地的食品安全问题有所帮助。有学者就此分析后总结了达到这个标准的三个条件：一是内地政策的支持。具体而言是投入大、补贴多。从产品生产到运输、出口，从出入境检验检疫部门全程监管到商务部系统负责生产基地资质审查，分工明确，各行其职，各负其责，每个环节都相对独立又相互连接。二是香港完备的法制背景和监管体系。即所有供港食品都要有“出生证”和“身份证”，不仅满足香港的食品安全标准，还要容易查出源头，一旦出现问题可以严厉处罚。三是企业自觉。供港食品虽然价格比较高，但利润也很大，而且吃起来安全、放心，无污染，深受消费者喜欢。受消费者欢迎就是最好的回报，企业自然有积极性和信心提供供港食品，同时，供港食品生产商本身就具有很高的商业价值，这样一个良性循环无疑让生产商、供应商信心十足。对于内地是否可以达到食品安全率99.999%，现实中很难做到。因为供港食品数量有限，监管手段严密，而内地还没有达到集约化养殖、种植的程度，所以在投入成本方面负担过重。尽管如此，但我们从中能够受到一些启发，食品安全不只是能力问题，更重要的是责任意识，有了明确的责任意识，再付出行动和努力，才会接近这个目标。

    三、履行监管职能，应对食品安全

    1.建立健全食品安全监管制度，加大处罚力度。 2012年6月13日，国务院召开会议，要求各级政府要做好以下工作：一是健全食品安全监管体系，强化属地管理责任和基层工作体系。二是严格食品安全监管。 依法严厉打击食品安全违法犯罪行为，确保对犯罪分子刑事责任追究到位。三是严格落实生产经营者主体责任。四是加强监管能力建设。五是完善食品安全政策法规，着力解决违法成本低的问题。落实责任制和责任追究制，加大行政问责力度。六是动员全社会广泛参与，构建群防群控工作格局。为全面落实国务院会议精神，各地都相继采取了多项措施，对食品安全严加监管。如吉林省工商局以市场监管为核心，以食品安全整治为重点，运用技术手段监管食品安全。目前，全省共投资115万元，分别在3个基层局建立了食品快速检测室，以强化质量抽样检验工作。同时，还组织开展了对食品生产加工小作坊和摊贩、农村食品市场、乳制品市场、食用油市场等十项专项整治活动，开展了严厉打击“黑窝点”食品流入市场专项行动。笔者认为，建立健全食品安全监管制度，加大处罚力度，是应对食品安全的重要手段，但其根本目的在于强化食品生产者及食品经营者的责任意识，促使其认真履行食品安全主体责任。具体而言，一旦发现食品生产者和食品经营者有制假、售假行为，应立即追究食品生产企业法定代表人或主要负责人的责任并予以严厉查处。这样，才能确保监管制度发挥应有的作用。

    2.制定阶段性目标，逐步解决食品安全问题。 2012年7月初，国务院下发了《国务院关于加强食品安全工作的决定》（以下简称《决定》），《决定》提出用3年左右的时间使食品违法犯罪行为得到有效遏制，食品安全存在的突出问题得到有效解决。《决定》中制定了具体的实施办法和目标，对相关部门的工作起到了重要的指导作用。包括建立健全食品退市、召回和销毁管理制度；建设食品生产经营者诚信信息数据库和信息公共服务平台；动员全社会成员广泛参与，使食品安全有奖举报工作制度化、规范化；落实食品安全监管责任，首次将食品安全纳入地方政府年度绩效考核内容，对于发生重大食品安全事故的地方，在文明城市、卫生城市等评优创建活动中实行一票否决。吉林省在保障食品安全方面对小作坊、小摊贩、小餐饮加强了监管，不断引导其规范经营；对食用油、蔬菜农药残留、食品生产加工、群体性聚餐、畜禽屠宰等开展了专项整治行动；围绕肉类、食用油、蔬菜、饮品、酒类等，建立了食品安全电子监管追溯平台，保障食品来源可查、去向可查、责任可追究。笔者认为，制定阶段性目标有利于控制食品安全风险，增强食品经营者和生产者的责任意识，提高相关部门的管理水平，有利于建立健全食品安全法律法规体系，形成食品安全监督管理机制，从整体上提高食品安全水平，使食品安全隐患得到遏止和消除。

    3.加大宣传力度，指导消费者维护自身权益。 2012年5月，《国务院办公厅关于印发2012年政府信息公开重点工作安排的通知》（以下简称《通知》）中要求各级政府要重点推进八大重点领域信息公开。《通知》指出：要加大食品安全监管信息公开力度，食品生产经营许可、专项检查整治、违法生产经营行为查处等日常监管信息以及风险评估和风险警示信息原则上都应依法公开。卫生行政主管部门要进一步强化食品安全标准公开，拓宽公众参与食品安全标准起草的渠道，进一步做好征求公众意见工作，提高公众的参与度。对此，吉林省在宣传食品安全方面以专题讲座的形式邀请食品安全专家对各级领导干部讲解了食品中的不安全因素、中外食品安全比较、我国食品安全存在的主要问题，深化了各级领导干部对食品安全法律法规和科普知识的了解，推动了各地食品安全工作的开展。吉林省长春市宽城区还协调区直部门相继开展了“百城万店无假货”活动，尤其是对豆制品和调味品进行了行业整顿和行业调查，让群众在更大程度上购买到了放心食品。同时，该区还开展了以“共建诚信家园，同铸食品安全”为主题的食品安全宣传月活动，以此指导消费者维权。这项活动不仅提高了广大消费者的鉴别判断能力和维权意识，也给食品生产者和经营者敲响了警钟，即出售、制造假冒伪劣食品终究是没有市场的。笔者认为，加大宣传力度，拓宽公众参与渠道，就必须做到食品安全信息公开、食品安全标准公开。因为，信息公开，就意味着公众有了知情权；拓宽公众参与渠道，就意味着公众有了诉求的机会；公开食品安全标准，就意味着食品是否符合国家规定有法可依。只有这样，才能使消费者的权益得到有效保障。

    4.全面监测食品安全，让百姓即买即测。民生问题关系到千家万户，食品安全是民生问题中的大事，不仅能够体现地方政府在解决民生问题方面的实效，也能够反映地方政府制定的政策是否得到百姓的认可。2012年，吉林省政府将食品安全监督保障体系列为全年十二件民生实事之一。共投入8200万元，在全省新建了60个县级快速检测站，1300个大型农贸市场快速检测室，60个县级举报中心，622个乡镇监督举报站，16台检测设备可检测筛查400余项目。实现了乡镇以上大型农贸市场本地检测、监督举报全覆盖。吉林省的这一做法得到了国家有关部门的肯定，成为全国食品安全工作的一个亮点。国务院副秘书长、食品安全办主任张勇用“五个之处”概括了吉林省食品安全工作取得的显著成效：难得之处在于高度重视；特色之处在于积极主动；突出之处在于执行有力；亮点之处在于求真务实；可贵之处在于强基固本。并将吉林省食品安全工作做法上升为“吉林经验”向全国推广。有了检测设备和检测站，可以检测水果、蔬菜是否有残留的农药，但如果检测出残留农药超标，如何处理？在笔者看来，应同时采取相关措施，如设立“12316”打假投诉电话，方便市民投诉举报；通过12582信息平台进行公益科普宣传，让百姓了解哪些蔬菜可能存在问题。如对于形状和颜色异常的蔬菜，或者是用激素处理过，或者是有农药残留。对此，应提醒消费者在购买时加以区别。此外，要严格把关，在蔬菜、水果进入农贸市场前即进行检测，一旦发现问题立即出具检测报告，执法部门应禁止其进入市场或者依法进行销毁，不能让其转移到其他农贸市场继续销售。

    【参考文献】

    [1]新京报，2012-09-10.

    [2]新京报，2012-05-01.

    [3]高析.国外食品安全监管的经验和启示[J].经世导刊，2011，（07）.

    [4]赵长春.食品安全“他山之石”：看国外如何做到吃得放心[N].经济参考报，2011-05-24.

    [5]牛角.供港食品经验可以复制吗？[N].新文化报，2012-06-25.

    （责任编辑：刘亚峰）