浅析吉林省农村产权制度改革

    摘要：本文以吉林省农村产权制度改革为视角，分析了吉林省农村产权制度改革的现状和存在的问题，并结合我国农村产权制度改革取得的成功经验，提出了加大政策扶持力度、以保障农民权益为改革的核心、建立健全农村产权交易平台等促进吉林省农村产权制度改革的对策。

    关键词：农村产权制度；农民权益；政策扶持

    中图分类号：F832.35文献标识码：A文章编号：1007-8207（2014）07-0038-03

    收稿日期：2014-03-20

    作者简介：王宇（1989—），男，吉林九台人，吉林财经大学法学院法律硕士研究生，研究方向为民商法。

    一、吉林省农村产权制度改革的基本情况

    （一）农村产权制度改革的政策与实践

    吉林省为实现建成小康社会的总体目标，突破城乡“歧视”对待和区域差异的治理体制，根除惠农政策不能惠及于农的弊病，建立了包括城乡协同合作、科学可循环的新型规划治理机制。一是在长春市开展全区域规划治理体制的改革试验区，重点在于创新管理体制，为吉林省建立覆盖城乡的新型管理体制提供经验。这种新型的管理体制有助于深化农村产权制度改革，因为它不仅突破了地域之间行政化“二元制”，而且有利于政府机关提高行政效率，从而促进了农村产权制度改革。二是提出选择吉林省九台市撤市设区、永吉县异地迁建的思路。［1］这种以户籍改革为出发点的改革，意在打破农民向城市流动的体制障碍，推动农民变市民，逐步实现城镇化，提升农村产权流转交易的效率。

    近年来，吉林省出台了《吉林省人民政府关于加快推进长吉一体化工作的意见》等一系列改革政策，为促进农村产权制度改革提供了政策保障。在此基础上，吉林省的农村产权制度改革主要围绕明晰产权关系、加快农村资产资本化进程、搭建产权流转交易平台等方面展开，这些措施使农民与市民拥有了同等的政治、经济权利，最大限度地减少了地域歧视，为实现小康社会目标奠定了坚实的基础。吉林省选择长春市绿园区作为农村产权制度改革的试验区，逐步完成了对农村集体土地所有权、农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、林权和房屋所有权的确权工作。

    在农村产权制度改革的过程中，吉林省坚持原则性问题不动摇、不改变，例如严格履行保护耕地义务，完善耕地保护制度，确保农村耕地总量和质量不锐减、不下降。与此同时吉林省还在借鉴成都市成功经验的基础上，积极探索耕地保护基金制度，为农民养老保险的准时发放提供保障，这一举措意在为改革创造稳定的发展环境。长春市双阳区作为农村集体土地征用制度的改革试验点，在结合当地相关政策的同时不断推进城乡建设用地流转相关项目的落实，旨在规划城乡建设用地的整体布局，提升农村土地利用效率，保证建设用地不被滥用，耕地面积不减少。吉林省以长春市宽城区兰家镇、双阳区奢岭镇和吉林市金珠乡、孤店子镇为城乡建设用地的“增减挂钩”试验区，积极探索农村产权制度改革。

    （二）农村产权制度改革取得的成效

    吉林省作为农业资源大省，近几年来，在农村产权制度改革方面取得了显著成效，逐步设立了产权交易平台，重构了农业产业化发展体制，加快了当地农村经济的发展。具体体现在：近几年逐步完成了对农村集体土地和房屋的确权工作，颁发了《土地承包经营权证》、《集体建设用地使用权证》、《房屋所有权证》、《集体林地使用权证》，基本完成了农村产权制度改革初期阶段的任务。经过多年的农村产权制度改革，吉林省取得的成果主要体现在三个方面：一是制度创新顺应民意，确权任务逐步完成；二是建立了产权交易平台，产权流转自由性增强；三是完善了农业产业化发展体制，为推进农业现代化做出了重大贡献。

    二、吉林省农村产权制度改革所面临的困境

    （一）“确权颁证、还权赋能”工作进入瓶颈期

    近些年来，吉林省的农村产权制度改革成果显著，但也存在许多矛盾和问题，严重阻碍着“确权颁证、还权赋能”工作的开展。一方面，利益主体之间的相互冲突形成了不稳定因素。例如产权制度改革是利益主体之间的利益再分配，集体经济组织的财产确权工作关系到村民之间的利益分配，其中的管理权与经营权、收益权与所有权之间存在矛盾。另一方面，在吉林省部分农村地区中预留的“机动地”不复存在。农村的“机动地”属于集体性质，随着前几年村级集体经济的资产普遍亏损，导致这些集体资产被拍卖掉，转移成为个人的资产，这些问题导致土地确权工作难以进行。

    （二）保障农村产权流转中的农民权益问题凸显

    吉林省农村产权制度改革还处于初期阶段，目前的关键问题还是提高农民收入，分配给农民更大的红利，保障农民权益。这其中需要解决两个方面的问题：一是农民在产权流转中的收益问题，二是农民拥有土地产权收益的权利问题。在保障农民权益方面，不解决这两个问题就说明农村产权制度改革还没有触及问题的根本，改革的结果也会事倍功半。重视农民在改革中的重要地位，是突破瓶颈的关键之所在。目前，农民在产权制度改革中还处于被动地位，再加上传统思想影响下形成的地方政府“无所不能”和“父母式”的监管方式以及各利益体之间的再分配机制，使农民在农村产权制度改革过程中如何发挥积极性，如何防止农民权益被其他强势主体所侵占，已成为农村产权制度改革面对的重大问题。伴随我国国力的提升，农民收入有了显著的提高，农业的经济增长模式逐步转向“发展型贷款”，该模式虽然保障了农民耕地资金的投入，但从事养殖业、蔬菜大棚等技术资金投入型的农民仍然资金不足。因为农民可以用于银行抵押的物权类型很少，除了土地承包权之外，几乎没有其它资产可以进行抵押贷款。

    三、吉林省农村产权制度改革的对策

    （一）加大政策扶持力度

    建立农村产权制度应寻求政府和财政的双重支持。吉林省农村产权制度改革正处于初期阶段，很多配套的制度还在完善之中，所以更需要地方政府的政策扶持。

    1.推进对集体经济组织立法的进程，出台《吉林省农村集体经济组织规章》，明确集体经济组织的经济属性，确立集体经济组织的法人地位。将集体经济组织定位为公有制基础上的合作经济，防止将其定位于股份制企业，从而变相按照《中华人民共和国公司法》中注册登记等条款进行缴税。进一步修改相关的法规以适应经济发展的需要，如在税收优惠方面，要按照经济发展的现状赋予相应的优惠政策。

    2.削减集体经济组织承担的社会管理职能，转变为公共财政负责承担，进而实现城乡公共服务均等化、扶持资金来源多元化。现在，我国政府鼓励社会资本投向新农村建设，探索新型经济增长模式，鼓励农村金融发展，这是一个利好的政策指向，农村产权制度改革也在这之中扮演着不可或缺的角色。［2］

    （二）以保障农民权益作为改革的核心

    为了实现土地承包经营权的顺利流转，就要依法赋予农民在权限范围内的用地处分权。农民对其土地的占有、使用、收益和处分都属于土地财产权的范畴，这四种权利的统一就是土地承包经营权。我国作为农业大国，一直致力于改善农民的生产、生活条件，虽然农民在土地占有、使用、收益等方面已享有较之前更多的权利，但农民从来没有真正地享有土地处分权，使承包和经营的天平严重失衡。与此同时，由于农民自身或社会需求的原因，需要将土地获得收益再转为其他投资，然而却受到土地使用期限的限制，只有当土地处分权真正交付予农民，使得土地处分权能够自由流转，这样就可以让农民以转让费的形式回笼资金。［3］由此看来，土地承包经营权不仅是农业产业化经营的基本保障，同时更是农业现代化生产和农村社区股份合作制度的要求。重庆市作为国家城乡统筹试验区，大胆地尝试将农地处分权有条件地赋予了农民，但这种权利的赋予是有条件的：一是土地承包经营权应在农村土地承包期限之内进行流转，二是土地的流转要在不改变土地用途的前提下实行。这一突破性的举动使得承包经营权以股份制的形式得以实现，农民可以自行入股。在我国，从土地改革到实行家庭联产承包制，土地流转一直存在着，而重庆市在土地产权改革合法化方取得了成功经验。吉林省应当借鉴这一经验，推进土地承包经营权自由流转，逐步把土地交还给农民，让农民从根本上获益。此外，还要采取两方面措施来促进吉林省农村产权制度的改革：一是放宽或者取消政策对农村集体建设用地的用途管理和制约，二是金融机构应与时俱进地降低农民贷款的门槛，针对农民的需求进行业务思维转变，把农民理论上的财产转变为货币，用于扩大再生产。

    （三）建立健全农村产权交易平台

    建立一个关于农村产权的交易平台，在这一平台上可以形成农村产权交易市场的雏形，从而加速城乡资源的优化配置。

    1.建立农民自主选择的农村产权流转制度。以往的制度都是在政策的扶持之下被动地建立，其结果往往是调动不了农民的积极性，所以还应从根本上赋予农民自主选择权，建立保障农民利益的的农村产权制度。在此基础上坚持本土化的交易形式与行政化的强制性措施，支持和保护农村集体经济产权股份合作等形式的土地流转方式。

    2.扩大农业现代化规模，保障农村土地的有序流转，严格按照流转顺畅的基本要求，建立土地流转交易平台。交易平台的模式有两种：一是在农村地区建立覆盖土地流转网络服务平台，创新出一系列的新型网络小额信贷机制，在民间借贷环境十分混乱时，适时推出这种规范机制有助于农村产权制度改革。［4］更为重要的是形成实际意义上的土地流转市场，这种市场的建立有助于农民创造财富，增加资本。国务院有关部门在调整土地流转政策时强调：“规范土地流转程序，逐步健全县乡村三级服务网络，强化信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务。”县级相关部门在有条件的情况下应建立全方位的覆盖土地流转网络服务平台，不断加快信息流通速度、提高产权流转效率、增加农民收入。乡镇一级应在实体上建立土地流转市场，或者在村级设立相关的服务站，配备土地流转服务人员，促进土地有效流转。二是政府要加大对土地流转扶持资金的投入力度，在政策触及实际利益分配时，要勇于拿出决心，做出实际行动，增加对农民流转产权的奖励额。［5］在此基础之上还要加强管理和监督，目前，虽然没有专门机关或组织来行使这一职能，但可以由政府的相关职能部门进行备案管理。

    3.创新土地开发模式。在统筹城乡发展一体化的前提下，积极探索新型土地开发模式，找到城市与农村的结合点，使农村的土地资源与城市的开发实力相结合，在不破坏自然环境的前提下赋予农民自主权，农民可以自由选择或者在规定范围内创新出新的土地开发模式，逐步建立具有中国特色的社会主义农村产权制度。

    【参考文献】

    ［1］吉林省人民政府办公厅.吉林省人民政府关于加快推进长吉一体化工作的意见［Z］.2012.

    ［2］中共中央、国务院.关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见［Z］.2012.

    ［3］王崇敏，连昌松.农村集体土地所有权的流转问题探讨［J］.当代法学，2012，（03）.

    ［4］仇晓光.论新型网络小额信贷的风险及法律监管［J］.中国社会科学院研究生院学报，2013，（04）.

    ［5］方志权.农村村级集体经济组织产权制度改革的地方实践与对策研究［J］.科学发展，2011，（05）.

    （责任编辑：牟春野）