论吉林省农村法律服务体系的构建

    摘要：在我国城乡一体化进程中，法律服务需求日益增大，农村法律服务体系的构建和完善迫在眉睫。自改革开放以来，吉林省农村虽建立了一些法律服务所，但没有形成完整的体系，仍存在着很多亟待解决的问题。因此，政府应充分发挥建设农村公益法律服务体系的主导作用，发展壮大农村法律服务队伍，建立有经费保障的、公益的农村法律服务体系。

    关键词：农村法律服务体系；法律服务所；城乡一体化；三农问题

    中图分类号：F320文献标识码：A文章编号：1007-8207（2014）07-0015-04

    收稿日期：2014-06-03

    作者简介：郭琰（1964—），女，吉林长春人，吉林财经大学副教授，研究方向为民商法。

    构建农村法律服务体系作为促进农村城市化发展的重要一环，既能有效推动和促进新农村建设，又符合新形势的要求，更是加快农村经济发展的重要途径。

    一、构建吉林省农村法律服务体系的必要性

    （一）构建吉林省农村法律服务体系是加快农村法治建设的重要途径

    吉林省的法治建设在城镇发展速度较快，在农村推进的速度却相对较慢。建立农村法律服务体系，可以全方位地加快农村法治建设进程。第一，在农村经济不断发展的同时，农民成立了各种专业经济组织，这些经济组织在发展和交易的过程中出现了各种亟待解决的法律问题。传统的、落后的法律服务已不能满足其发展需要；第二，随着生活质量和文化素质的提高，农民的法律意识和权利意识普遍增强，依法维权的主动性日益凸显，对法律服务的需求也在日益增长，迫切需要法律工作者为广大农民提供符合其经济、文化层次需求的法律服务，使其能够运用法律武器维护自己的合法权益；第三，引导和帮助农民正确行使民主选举、民主管理、民主监督的权利，引导和协助农村基层干部运用法律手段管理基层事务、解决基层矛盾。

    （二）构建吉林省农村法律服务体系是建设新农村、实现城乡一体化的内在要求

    建设社会主义新农村是自建国以来我国社会发展建设的重要内容，而“乡风文明”是社会主义新农村建设的实质内涵之一，农村法律服务体系的建立是保障其得以顺利实现的必要手段。这一体系的建立将最大限度地防止和控制农村违法犯罪现象的产生和蔓延，从而更好地维护广大农民的利益，加快社会公平正义实现的步伐。新农村城乡一体化建设是庞大的系统工程，涉及经济、文化、环境、交通、社会建设等各个领域，涵盖基本建设、政府扶持、社会创新管理等经济社会发展内容。构建吉林省农村法律服务体系，不但有利于形成稳定的社会环境和良好的法治环境，还有利于促进农业经济的健康发展，推进城乡一体化进程。

    （三）构建吉林省农村法律服务体系是推进司法行政的必然选择

    法律服务是司法行政机关的一项重要职能，也是司法行政机关面向社会、参与社会管理的重要手段之一。［1］农民生活水平的提高，使之法治意识不断增强，对法律服务工作的要求也在不断提高，原有的农村法律服务已不能满足农民的需求。按照市场经济规律，社会需求市场增大，供给就应与之适应，否则就会出现供不应求的矛盾。法律服务亦如此。农民的法律服务需求不断增加，为吉林省法律服务业的快速发展提供了机遇。实现城乡一体化要求把司法行政工作的重心转移到农村，建立完备的法律服务体系，深入开展农村法律服务工作。因此，农村法律服务体系的建立是司法行政机关发挥职能作用的必然要求。

    （四）构建吉林省农村法律服务体系是农村法律管理体制与服务机制的需要

    现有的农村法律服务主要是指律师、法律援助工作者、基层法律服务工作者为农村改革发展和农民生产生活提供的法律服务。而我们要建立的这个“体系”包括农村法律体系建设、农村法律服务网络体系建设、农村法律政策法规体系建设、农村法律服务管理体制和队伍建设等许多内容，涉及如农村法律宣教模式与法律供给模式的创新、农村法律管理体制与服务机制的创新等。这些创新将会对农村经济发展、城乡一体化建设、乡风文明、法制建设等起到重要作用。

    二、吉林省农村法律服务体系建设存在的主要问题

    （一）司法行政工作重心仍在城市

    我国几乎所有的司法行政机构都分布在县区级以上的城市，吉林省也不例外。审理的案件绝大多数也是涉及城镇社会组织及居民的案件，涉农案件近年来虽有所增加但所占比重仍没有改变。法律服务机构主要分布在市县（区），在农村宣传力度不够，农民难以获得真正的法律服务。律师事务所、公证、仲裁等机构离农村较远，农民不能有效地利用这些资源。农民间的法律纠纷几乎无一例外地要到市县或省城进行诉讼，诉讼成本较高。吉林省农村法律服务出现在20世纪80年代，主要目的是为了满足基层群众的法律服务需求，适应经济社会的发展，全面推进改革开放的进程。到了本世纪，农村法律服务工作有了长足发展。目前，吉林省有基层法律服务所677个，法律服务工作者1597人，在人员、编制及资产等方面完全独立的法律中介机构167个，大部分集中于长春和吉林两市，而且多数集中于市区内，其他的基层法律服务所特别是广大农村地区虽然不再占用国家和地方编制，但仍然与司法所合属办公，这种基层法律服务所性质不清和身份不明的状况一直延续。［2］由此可见，目前吉林省的司法行政工作重心依然是城市，农村的法律服务仍很落后。

    （二）农村法律服务资源短缺，法律服务力量薄弱

    ⒈律师事务所和律师。吉林省律师和律师事务所资源主要集中在经济发达地区，多数市县只有1-2个律师事务所，7-8个律师，有的县没有律师事务所，律师最少的县仅有2名律师。专业的农村法律服务机构也较少甚至没有。截至2010年底，全省县级以上行政区全部建立了法律援助机构，共70家（省级1家，市州级9家，县区级60家），全省法律援助专职律师206人；在全省乡镇、街道、社团设立法律援助工作站1115家，发展法律援助志愿者1207人；在村屯设立法律援助联系点6403家，联络员有38658人，形成了省、市、县、乡、村五级法律援助服务网络。［3］这些律师事务所和律师的增加，大大提升了农村法律服务的效率，缓解了农民对法律服务的需求，但因法律援助职能范围有限，往往解决不了农民日常的法律纠纷。据调查，2012年吉林省通过司法考试的绝大部分人员都选择到各方面条件较好的城市或地区就业，选择去农村的人非常少，更没有人愿意投身农村法律服务事业。

    ⒉法律援助中心。吉林省的各级法律援助中心虽早已建立，但人员短缺、任务繁重，经常是超负核运转。即使是县级法律援助中心也只有2-3人，既要管理中心事务又要承担办案的艰巨任务。［4］薄弱的法律援助对于农民日益增长的法律需求可谓杯水车薪。

    （三）专业法律工作者怠于农村法律服务

    我国《律师法》规定，律师有履行法律服务的义务。按照这一规定，律师应自行安排时间进行法律服务。实践中，一些地区经常组织律师演讲团定期到农村开展为农民普及法律知识、解决法律疑难问题、调解法律纠纷、分发法律书籍等活动。但这些活动有的规模比较小，有的只是走过场，敷衍了事。多数律师特别是资深律师不愿参与这样的活动。有些参与其中的律师也只是敷衍，走形式，根本不是为了解决农民的实际困难。

    （四）农民文化素质偏低，法律意识、维权意识不强

    农村是中国社会的基层。村民发生矛盾，往往由村里最有权威的长辈或威望较高的人来调解，这是农村的习惯或惯例，村民大都不愿走法律诉讼的途径。近年来，随着生活水平的不断提高及电视、互联网的普及，农民对与日常生活密切相关的法律法规已比较熟悉，比如婚姻法、刑法及合同法等。农民的法律意识虽然有了很大提高，但还不足以让他们能够有效地利用法律武器来保护自己的权益。比如土地纠纷、遗产分割、房产证登记以及与民主权利相关的村民委员会选举过程中的拉选票等问题的认识都很模糊。由于农民文化素质偏低，又缺乏专业系统的法律知识，因此一旦发生纠纷需要他们拿起法律武器来维护自己的正当利益时便不知所措，一部分当事人往往选择用不正当手段去解决。这些不正当的解决方式极易导致社会不稳定，继而妨碍社会经济的正常发展。

    三、构建吉林省农村法律服务体系框架的设想

    构建吉林省农村法律服务体系，需要明确农村法律服务体系的基本内涵。笔者认为，农村法律服务体系是指在农村地区由法律服务所、法律援助机构、律师事务所等组织机构针对涉农主体，为满足其法律事务需求，提供代理诉讼、预防和调解纠纷、解答法律咨询等一系列法律服务活动的总称。以是否为有偿服务，将法律服务分为市场型和公益型两类。［5］吉林省农村经济社会发展相对落后，农民仍无法承受市场化的法律服务，因此，适合建立公益化的农村法律服务体系。

    （一）建立健全多元化的农村法律服务组织机构

    建立由政府、企业和专业人员构成的多元化的农村公益法律服务组织机构，是构建农村公益法律服务体系的首要任务。吉林省应建立以乡镇公益法律服务中心和村公益法律服务室为主体，法律援助、法律服务所、律师事务所等其他法律服务机构为补充的多元化农村法律服务组织机构网络。第一，建立政府主导的农村公益法律服务组织，如乡镇公益法律服务中心。目前，许多国家都在积极扶持专业的公益法律服务组织，如英国的“公民咨询局”、法国的“司法和法律之家”、日本的“邻接法律服务机构”等。北京市在这方面有很好的实践，分别在延庆县和顺义区建立了不占用行政、事业编制的乡镇公益法律服务中心。这些都很值得我们借鉴和尝试。第二，建立政府扶持的农村公益法律服务自治性组织。如由专业人员帮助建立并参与的村公益法律服务室以及由人民调解员和社会志愿者共同参与建立的村公益法律服务机构，发挥农村基层人民调解组织在法律服务和法制宣传方面的作用。第三，改革法律服务所，成立法律服务工作者协会。将原来的司法所与法律服务所分离，使法律服务所独立出来，真正发挥其中介组织的作用，发挥其“自主执业、自收自支、自我管理、自我发展”的作用。第四，充分发挥律师事务所的作用。江苏省太仓市组织开展了“一镇一律所”活动，实行“分片包干”负责的形式，将各律师事务所与各镇（区）挂钩，通过政府购买法律服务的机制，促进法律服务资源下沉。这一先进经验值得学习并采用。第五，充分调动和利用社会力量，成立民间农村公益法律服务组织，如农村法律服务志愿者协会，广泛吸收社会各界人士参加。

    （二）开展多样化的农村公益法律服务

    构建农村公益法律服务体系，首先要区分免费与公益法律服务的内涵。涉及村集体、村专业经济合作组织的法律事务，涉及土地承包、土地流转方面的法律事务，涉及农村教育、卫生、科技、文化等农村公益事业的法律事务，征地拆迁中的法律事务等均属免费办理的涉农法律事务范围。［6］针对贫困、低收入农户申请办理及涉农公益事业的公证事项也应属减免范畴。农村公益法律服务具体涵盖调解农村纠纷，免费代理乡镇政府、村集体和农村经济合作组织的诉讼业务及非诉讼业务，免费代理特定范围的农民民事纠纷案件，协助办理涉农法律援助案件，免费提供法律咨询服务，宣传法律知识等内容，其中最重要的是法律援助和法律咨询。一方面，应扩大农村法律援助对象的范围。法律援助的对象主要是生活比较困难的群众和一些特殊社会群体。吉林省农民的生活水平相对较低，经济承受能力有限，因此，扩大农村法律援助范围，在农村广泛开展法律援助工作具有重要的现实意义。另一方面，应采取灵活多样的法律咨询方式。法律咨询在法律服务领域具有重要的地位，通过对有关法律事务作出解释、说明，能使法律服务对象知晓相关领域的法律制度，以保护自己的合法权益。

    （三）完善农村法律服务体系的经费保障机制

    因法律服务体系是针对吉林省的省情而构建的，具有公益性质，所以经费就成了支撑农村公益法律服务体系最关键的因素。对此政府应设立专门账户，专款专用，通过专项审计方式加强对专项资金的监管。同时，应制定相关政策，吸引社会资金，鼓励企业、其他社会组织和个人捐赠，拓宽农民法律服务体系的资金投入渠道，实现资金来源的多元化。

    （四）建立多层次的法律服务人才保障制度

    目前，承担吉林省农村法律服务工作的主要是基层法律机构工作人员（包括专职律师）、社会志愿律师、农村基层法律服务工作者，很多偏远山区农村的法律工作者的法律知识相对薄弱，业务水平相对较低，因此，必须针对不同类别的法律服务需求，建立多层次的法律服务人才保障制度。吉林省很多综合性高校都设有法学专业，应组织这些高校学生深入农村进行法律服务，这样既可以丰富他们的社会实践经历，巩固专业知识，又可将他们的专业知识应用于实践，解决农民的法律问题，也可弥补农村法律服务经费的不足，同时，还可以适当选择优秀的法学专业毕业生担任村官，满足农民对法律服务的需求。

    （五）继续开展多渠道、全方位的法治宣传

    充分发挥律师演讲团的作用，组织他们定期到农村真正地为农民普及法律知识，解决法律疑难问题、调解法律纠纷，做到不走形式。第一，政府和相关部门要深入开展法制宣传教育，扎实做好“六五”普法工作，有重点地开展普法宣传，针对乡村企业、中小学校开展周期性的普法讲座活动。第二，充分发挥农村基层法律服务所的作用，开展下乡宣传活动，以更加亲和的方式宣传法律知识。第三，动员在校的法学大学生利用寒暑假进行定点实习，制作实习报告，使其实践活动落到实处。第四，鼓励法律实务工作者深入农村，为农民解决具体问题。第五，继续发挥网络、电视等媒体的作用，采取农民喜闻乐见的方式，以案例讲解、法治电影、法制文艺表演等形式进行普法宣传。通过贴近农民生活，多元化的法制宣传方式，让农民了解更多的纠纷解决方式，推动吉林省农村的法治化建设。

    总之，农村公益法律服务建设需要政府切实发挥应有的职能和主导作用，按照“适当发展，提高素质，服务农村”的要求，由司法行政机关管理，突出体现“公益”二字，为农民提供法律服务，构建农村公益法律服务体系，推进社会主义新农村建设，实现城乡一体化。

    【参考文献】

    ［1］杜延华，宋占文等.建立长吉图开发开放先导区法律服务体系问题研究［J］.行政与法制，2010，（专刊）：98.

    ［2］宋慧宇.论吉林省基层法律服务制度的困境及改革措施［J］.长春理工大学学报，2012，（10）：17.

    ［3］［4］赵宏伟.吉林省法律援助服务民生工作调研报告［J］.中国司法，2011，（08）：91-92.

    ［5］周艳舞.关于构建我国农村法律服务体系的思考［J］.中外企业家，2011，（09）：127.

    ［6］吴玉华.关于构建农村公益法律服务体系的探讨［J］.中国司法，2007，（10）：54.

    （责任编辑：王秀艳）