“积分入户”的探寻之路

    王晓雅

    “就算再难，我也要想办法成为北京人。”尽管已在北京一家投资公司工作了6年多，薪水待遇更是让很多人羡慕，但王军海今年仍然下定决心辞职“考博”。“其实我也挺舍不得的，但是没办法，不通过这个渠道，就成不了应届毕业生，也就很难再有机会解决北京户口。”

    截至2013年年末，北京市常住人口2114.8万，其中常住外来人口802.7万。2014年，进京指标限定1万人。

    按照目前规定来说，落户北京的渠道主要有以下几种：第一类特定人群是应届毕业生。从2005年起，“留京指标”逐年压缩，今年约1万人左右，呈逐步趋紧态势。第二类特定人群是“千人计划”、高层次海归、博士后等特殊人才。第三类特定人群是投靠的夫妻、子女，且“投靠落户”有严格的条件限制。第四类特定人群为商人，有纳税和住房等要求。非上述特定人群，落户北京只有3种方式：考公务员，应聘有进京指标的企事业单位的部分岗位，考取能解决北京户口的大学生村官和大学生社工岗位。

    2007年，王军海从北京一所大学研究生毕业。“当时找工作最关注的是待遇，户口的事真没怎么上心。”王军海说，直到2011年结婚生子后，才越来越感到有没有户口大不一样。“就说生孩子吧，有北京户口的，基本上一天就能办好准生证等必需的证件，而像我这样，夫妻俩都没京户的，就要分头回老家办理，来来回回至少要四五天，而且影响孩子一辈子。”

    闹心的事远不只这些。“买房买车，户口都是硬杠杠，即便有变通，条件也很苛刻；没户口，子女上学就要比别的孩子多花钱，而且还要面临高考必须回原籍的窘境……”王军海说，那页看似不起眼的户口簿已成了他人生路上最难逾越的壁垒。“我也曾想过离开，可早已习惯了北京的生活，更重要的是，这里的软硬件确实要高出一大截，孩子在北京成长，未来成才的希望就能更大些。”

    最近，保定传出将承接首都的部分行政事业功能，这让王军海似乎又有了新的选择。“这是不是意味着，以后搬到保定也能享受到和北京人一样的待遇？”王军海的眼中闪过一丝喜悦，但又迅速暗淡下来，“即便能实现，估计也要好多年，还是先安心考博，不能误了孩子。”

    如今，类似因户籍而产生的艰难抉择，几乎每天都在北上广这些大城市上演着。“之所以会出现这样的纠结局面，就是因为我们的户籍分量太重。”中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、社会与人口学院教授段成荣说，在我国，户籍早已不再是简单的人口登记手段，而是与教育、医疗、社保等福利待遇紧密相连，成为了配置社会资源的重要手段。“这一点，在北上广这些特大城市更加突出，它们的户口含金量更高，聚集的非户籍人口更多，矛盾自然也就更突出。”

    作为城乡二元发展结构的基础性制度，我国的户籍制度一直是制约城乡经济社会一体化发展的最大藩篱，也是影响农民工市民化的最大制度性障碍。近年来，随着我国城市化进程不断加快，户籍制度的坚冰也日益有所松动，因城市规模大小存在不同程度的改革。总体来看，中小城市的户籍改革环境相对宽松，没有太多的制度限制。而大城市和特大城市的户籍改革相对困难，主要是担心城市承载力有限，放开户籍之后会导致人员大量拥入，难以负荷。正是出于此种顾虑，使得像上海、北京这种特大城市的户籍制度改革一直有些瞻前顾后，甚至表现出停滞不前的状态。

    近日，中共中央、国务院发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出，不仅要放开小城镇落户限制，也要放宽大中城市落户条件。对于特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏，这也是首次在国家层面为特大城市的入户问题正式提出了解决方案。

    事实上，“积分入户”并非全新事物。从2013年7月1日起，《上海市居住证管理办法》正式施行，持有上海市居住证的“新上海人”迎来积分时代。随着持证人在上海市居住年限、工作年限、缴纳社会保险年限的增加和学历、职称等的提升，其分值相应累积达到标准分值的，可以享受子女教育、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育等公共服务待遇。

    上海的积分落户政策表明，如果取得120分的标准值，就可以获得上海市居住证。而新版居住证在功能上与上海户籍相差无几，包括其子女可在上海参加中高考，其配偶和同住子女也可以参加上海社会保险，享受相关待遇等，仅在亲属投靠、低保领取和经济适用房购买这三个方面存在差异。

    因此，在上海居住证积分制下，“异地高考”得到了制度层面的突破，也成为最大的看点。上海市发改委总经济师翁华建指出，与过去引进人才入户的管理办法相比，居住证积分制突破了本科学历、职称等条件门槛，突出了能力和贡献的导向，为平凡岗位的普通劳动者提供了一个融入渠道。

    上海的居住证积分制度，简单来说就是以积分换公共服务，并非其首创。2010年广东就在全省范围内推广“积分入户”制度，外地在粤务工者只要积分达到一定标准就可以申请入户。与广东实施的“积分入户”制度相比，上海的居住证积分制度虽然在具体操作上有所差异，不过究其核心，都是通过个人情况和实际贡献的累积，赋予其享受与本地居民同等的公共服务的权利。应该说，这是我国户籍制度改革中的一大创举。

    当然，城市不仅对人口的数量有控制，对人口的质量也有追求。这一点，从各地“积分入户”政策的制定上便能窥知端倪。如广州对“教育部重点建设高校、211工程高校、985工程高校、广东省属及广州市属重点高校或其他重点高校”的毕业生加10分，对“个人在广州市企业的投资额在500万元人民币以上”的加20分；中山制定的附加分指标包括个人基本情况、急需人才、专利创新、奖励荣誉等10项内容。

    总结已经实行积分落户城市的标准来看，年轻、学历高、有较高专业技术职称和技能等级、缴纳社保时间长、遵守计划生育政策、没有违法犯罪记录的人，更有可能落户大城市。

    一些学者在随后的调研中发现，对于普通农民工来说，门槛仍然很高。上海大学社会学院教授顾骏指出，普通农民工如果学历不高，那积分就少得可怜。“尽管工作年限增加会带来积分，但一年只有2分，而过了40岁后，最高不过30分的年龄积分，每年还要倒扣2分，什么时候能积满120分？”在他看来，如果各地都采用这种自我本位的“准入门槛”，中国的城镇化可能将变为“精英城镇化”。

    “很多在城里的人希望这个城市的人口是有一定素质的人，希望要达到一定的学历，要达到一定的专业技能才能进入城市。”国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为，可各种低端服务是一个城市不可或缺的一部分，“我们不能只剥夺他们的剩余价值，不解决他们的公共服务问题，不解决他们在这里长期生活的困难。”

    正如中国社科院当代城乡发展规划院院长傅崇兰所说，“都是学者、博士后、科学发明家，肯定是难以为继的”。多名学者表示，积分制度的考核方式是否合理并不是最重要的，是否公平才是关键。建议积分设置标准要更有操作性，针对不同特点、不同类型的人口，设定多元化指标推行积分标准，避免“一刀切”。对人才的评价，可以分行业、产业制定落户计分指标，可先围绕一些亟待发展的重点产业先行试点。

    上广深三地的政策，尽管不完美，甚至有着种种争议，可这毕竟让漂在这些城市的外来人口，看到了融入城市、安家落户的希望。

    继广州、深圳实施“积分入户”制度之后，作为国内一线城市的上海，也通过居住证积分制度，向所有外来务工者打开了城市的大门，其破冰意义显然是值得肯定的。