我国疾病应急救助制度运行现状分析
陈壮艳
摘要：研究发现，疾病应急救助制度在解决人们救急方面的作用不断凸显，在多层次医疗保障体系中发挥了救急作用。但在救助对象收入认定、部门间协调、基金申请及支付、基金利用等方面仍存在不足。建议加强疾病应急救助与基本医保、医疗救助制度衔接，加快建设疾病应急救助信息平台，通过各部门的协作，提高疾病应急救助资金的使用效率。本文采用定量和定性相结合的方法，分析我国疾病应急救助制度的发展情况及运行机制，并就当前疾病应急救助制度运行中存在的问题进行探析。
关键词：疾病应急救助 基本医保 现状分析 政策建议
中图分类号：R 197.1 文献标识码：A
疾病应急救助制度，是为发生急危重症、需要救助但身份不明或确实无力支付相应急救费用的弱势人群，解决他们急救难的问题，保障他们基本健康的权利。从2013年建立制度运行至今，在解决人们救急难方面的作用已初见成效。但该制度目前尚处于初步发展阶段，国内学者尚未对其进行深入研究，现有研究主要停留在制度的分析层面，缺乏系统的分析。本文通过文献资料梳理、数据分析、现场访谈等方式，对目前各地开展疾病应急救助工作的情况、制度发展的特点和存在的问题进行全面调研，针对存在的主要问题和挑战提出完善疾病应急救助制度的政策建议。
1 资料与方法
1.1资料
收集目前我国出台的疾病应急救助工作的相关文件、全国各省市具體实施方案、运行数据等；了解制度的定位、制度出台的背景等。
1.2数据分析
整理全国32个省（市、自治区）2015至2016年两年疾病应急救助基金使用数据，用spss19.0对各数据进行统计分析。
1.3现场调研
对江西省、广东省、贵州省等典型地区分别进行了实地调研，与调研地区的卫生行政部门管理人员、疾病应急救助经办机构工作人员、120工作人员、医疗机构管理人员等开展座谈，了解各省疾病应急救助工作现状、工作开展的形式及存在的困难和挑战等。
2 疾病应急救助制度的开展情况
本研究通过梳理全国各地的疾病应急救助制度政策文件，分析2015至2016年数据和现场调研情况发现，筹资渠道趋向多元化，救助人次显著增加。疾病应急救助基金通过中央财政为主、省市级财政配套、社会捐助补充的多元筹资渠道筹集。自疾病应急救助制度建立以来，全国疾病应急救助基金累计筹集接近22亿元，其中中央财政划拨13.99亿元，各地省级财政资金配套4.19亿元，市级财政资金配套3.52亿元，接收社会捐款633.7万元。2015年全国实际通过疾病应急救助基金救助人次为 23108人次，2016年为25786人次，同比增长11.5%。在基金使用情况方面，2015年全国疾病应急救助基金实际使用为70247万元，2016年为78562万元，同比增长11.8%（图1）。
基金申请、审批、支付逐步程序化、公开化。急救情况发生后，先由发生“救急”费用的医疗机构发起申请，再由市级经办机构组织公安、民政、人社、财政等多部门共同协调完成。公安与民政部门对医疗机构提交申请患者的身份进行认定，并提供相应证明材料。经办机构收齐所管辖地区医疗机构提交申请材料并组织专家小组评审申请材料，审核结果获得财政、民政、人社等各部门确认，最终由财政部门根据审核结果向医疗机构拨付基金（图2）。
探索与其它医疗保险制度的衔接机制。疾病应急救助制度并非独立于我国医疗保障体系之外，是我国多层次医疗保障体系的重要组成部分。通过实地调研发现，疾病应急救助制度与其它医疗保障的衔接还比较有限。在救助者身份明确并属于医疗救助对象的，由救助者的工伤保险和基本医疗保险等各类保险报销后，可以获得医疗救助基金、道路交通事故社会救助基金等渠道先行支付，然后再由疾病应急救助基金给予补助。若身份不明的患者，则很难获得其他医疗保险的报销，而只能获得疾病应急救助资金的救助。对于外来务工的流动人口的疾病应急救助资金的申请，身份的认定较为困难，因此获得的救助资金也较为有限。
3 讨论
3.1对疾病应急救助制度的认识及基本内涵
疾病应急救助制度是对我国多层次医疗保障体系的完善和补充，是在制度层面上建立起的一道解决少数弱势群体应急医疗需求的保障机制。但和其他医疗保障制度不同的是，它主要是解决医疗机构在对中国境内发生急危重症、需要救助但身份不明或确实无支付能力患者急救过程所垫付的医疗费用，避免这部分患者得不到及时有效的治疗，造成不良后果。同时，疾病应急救助资金的申请、审批和支付都较其他医疗保险制度复杂，经办机构不统一，各地的经办形式也更为复杂多样化。同样是救助制度（见表1），医疗救助更像是一项普惠性制度，以“保证满足救助对象基本卫生服务的要求”为原则，通过直接或间接的方式救助对象，使其享有基本医疗服务；而疾病应急救助则是通过医疗急救来确保救助对象基本生命的维续，救助性质具备很强的临时性，不涉及救助对象日后的住院及康复费用。
3
.2存在的困难与挑战
3.2.1劳动力输入地区的救助对象认定工作具有难度
按照文件要求，急救患者被送达医院急救，需由公安部门对患者身份进行认定。通过对2015-2016年全国32个省级地区的所有应急救助者信息的整理，我们剔除无分身信息的变量，发现广东、北京、上海、浙江等省市救治的非户籍人数数量较多，非户籍人数占这4个地区总救助人数的比率在70%-90%之间（图3）。以上4省市为我国劳动力主要输入地区，因人口的流动性大、区域间信息沟通滞后等因素的影响，救助对象的身份和收入认定工作十分艰难。
3.2.2救助工作部门间缺乏有效的协调机制
按文件要求，需要建立多方联动的工作机制，多方联动。疾病应急救助工作至少涉及卫计委、公安、民政、人社、财政等部门，同时也部分地区还包括社会团体，如红十字会慈善会等。在实地的调研中，发现很多地方的申请审批时间较长，基金支付时间滞后。由于各部门的职责没有明确定位，缺乏具体的操作机制，各部门间的协调配合存在一定的障碍与推诿现象，不能够及时高效地发挥疾病应急救助资金的作用。
3.2.3基金的使用还需进一步规范
根据疾病应急救助制度的定位和资金筹集能力，国家卫生计生委2013年出台了《需要紧急救治的急危重伤病标准及诊疗规范》，对院前急救、住院急诊、重症科发生的“急危重症”病种做出了详细的限定与说明，对救助的病种采取一定的限制，主要为39类疾病。但调研发现，很多地区并未按照病种限定进行操作，均扩大了救助范围，除了可救助的损伤及中毒性疾病占40.17%外，还出现无法统計的病种占30.35%、精神性疾病占7.77%，以及其它一些疾病等并不在限定的病种之内（图4）。
3.2.4基金的使用存在区域间的不均衡
通过分析2016年全国疾病应急救助基金申请最多的前五个省份是广东省、浙江省、四川省、江苏省和贵州省；基金支付最多的前五个省为广东省、贵州省、山东省、四川省和云南省。但资金申请/支付比最高的五个省是青海、西藏、新疆兵团、内蒙古和云南。申请的基金并不能足额拨付主要有两方面的原因。一是部分地区审核程序非常严格，导致疾病应急救助款“很难花”；二是部分地区仅有中央拨付资金，无省级、市级配套基金，由于符合条件的患者多，需要拨付的基金数量大，导致不能足额支付而出现“打折”的情况。综合分析全国的基金申请支付比发现，西部地区，基金支付比较高，大多没有省市级财政配套基金存在基金赤字现象；而中东部地区基金支付比较低，基金结余较多。
4 政策建议
4.1完善经办管理机制
虽然疾病应急救助和医疗救助制度性质不一样，但是它们的资金均主要来源于财政资金。而且对象的认定也属于民政的职责且民政经办医疗救助已经十余年，已经形成了自己的经办队伍，积累了经验。而目前疾病应急救助制度刚刚起步，建立的经办机构非常多样化也不利于基金的经办管理。建立还是由民政负责该项工作，建立疾病应急救助资金专用账户，避免多头管理的局面。
4.2建立疾病应急救助信息平台
做好制度内卫生计生、人社、民政、公安、财政等部门之间的工作协调，进一步明确各部门的职责。建立疾病应急救助平台，及时掌握各级医疗机构申请疾病应急救助的情况，包括主要病种、申请基金、审核批复基金以及拨付时效的情况。通过信息平台，及时掌握各省基金的使用情况，及时调配基金，满足不同省份的基金使用需求。同时，也有利于上级行政部门对基金使用的合理性、有效性进行及时监管，提高基金的使用效率。
4.3拓展基金的来源渠道
针对西部地区基金使用需求较大，中央应加大对这些地方的财政转移支付。而对于东部地区因流动人口流入等原因资金需求较大，应加强省级和地方政府的配套基金筹集。同时各地应加强制度宣传，积极引导社会慈善等资金进入疾病应急救助基金。中东部地区申请人次较多，但由于基金使用较为谨慎规范和救助者身份认定难度大等原因，使得通过率不高，基金利用率较低。建议中东部地区应积极建构有效的身份认定机制，努力提高基金的使用效率。
参考文献：
[1] 国务院办公厅.关于建立疾病应急救助制度的指导意见[Z].国办发[2013]15号，2013-2-22.
[2] 范晓燕.关于疾病应急救助制度相关问题的思考[J].江苏卫生事业管理， 2016，27（3）：22-23.
[3] 郭飞飞.疾病应急医疗救助法律责任问题研究[J].卫生软科学，2015， 29（11）：698-701.
[4] 罗军.中国城市群的发展特点与趋势[J].同济大学学报（社会科学版），2011， 22（6）：44-52.
[5] 张文娟，魏蒙.中国人口的死亡水平及预期寿命评估——基于第六次人口普查数据的分析[J].人口学刊，2016（3）：18-28.
[6] 崔斌，周红.各国流动人口主要卫生服务利用障碍及改善基本卫生服务可及性的措施[J].中国药物经济学，2009（6）：47-56.
摘要：研究发现，疾病应急救助制度在解决人们救急方面的作用不断凸显，在多层次医疗保障体系中发挥了救急作用。但在救助对象收入认定、部门间协调、基金申请及支付、基金利用等方面仍存在不足。建议加强疾病应急救助与基本医保、医疗救助制度衔接，加快建设疾病应急救助信息平台，通过各部门的协作，提高疾病应急救助资金的使用效率。本文采用定量和定性相结合的方法，分析我国疾病应急救助制度的发展情况及运行机制，并就当前疾病应急救助制度运行中存在的问题进行探析。
关键词：疾病应急救助 基本医保 现状分析 政策建议
中图分类号：R 197.1 文献标识码：A
疾病应急救助制度，是为发生急危重症、需要救助但身份不明或确实无力支付相应急救费用的弱势人群，解决他们急救难的问题，保障他们基本健康的权利。从2013年建立制度运行至今，在解决人们救急难方面的作用已初见成效。但该制度目前尚处于初步发展阶段，国内学者尚未对其进行深入研究，现有研究主要停留在制度的分析层面，缺乏系统的分析。本文通过文献资料梳理、数据分析、现场访谈等方式，对目前各地开展疾病应急救助工作的情况、制度发展的特点和存在的问题进行全面调研，针对存在的主要问题和挑战提出完善疾病应急救助制度的政策建议。
1 资料与方法
1.1资料
收集目前我国出台的疾病应急救助工作的相关文件、全国各省市具體实施方案、运行数据等；了解制度的定位、制度出台的背景等。
1.2数据分析
整理全国32个省（市、自治区）2015至2016年两年疾病应急救助基金使用数据，用spss19.0对各数据进行统计分析。
1.3现场调研
对江西省、广东省、贵州省等典型地区分别进行了实地调研，与调研地区的卫生行政部门管理人员、疾病应急救助经办机构工作人员、120工作人员、医疗机构管理人员等开展座谈，了解各省疾病应急救助工作现状、工作开展的形式及存在的困难和挑战等。
2 疾病应急救助制度的开展情况
本研究通过梳理全国各地的疾病应急救助制度政策文件，分析2015至2016年数据和现场调研情况发现，筹资渠道趋向多元化，救助人次显著增加。疾病应急救助基金通过中央财政为主、省市级财政配套、社会捐助补充的多元筹资渠道筹集。自疾病应急救助制度建立以来，全国疾病应急救助基金累计筹集接近22亿元，其中中央财政划拨13.99亿元，各地省级财政资金配套4.19亿元，市级财政资金配套3.52亿元，接收社会捐款633.7万元。2015年全国实际通过疾病应急救助基金救助人次为 23108人次，2016年为25786人次，同比增长11.5%。在基金使用情况方面，2015年全国疾病应急救助基金实际使用为70247万元，2016年为78562万元，同比增长11.8%（图1）。
基金申请、审批、支付逐步程序化、公开化。急救情况发生后，先由发生“救急”费用的医疗机构发起申请，再由市级经办机构组织公安、民政、人社、财政等多部门共同协调完成。公安与民政部门对医疗机构提交申请患者的身份进行认定，并提供相应证明材料。经办机构收齐所管辖地区医疗机构提交申请材料并组织专家小组评审申请材料，审核结果获得财政、民政、人社等各部门确认，最终由财政部门根据审核结果向医疗机构拨付基金（图2）。
探索与其它医疗保险制度的衔接机制。疾病应急救助制度并非独立于我国医疗保障体系之外，是我国多层次医疗保障体系的重要组成部分。通过实地调研发现，疾病应急救助制度与其它医疗保障的衔接还比较有限。在救助者身份明确并属于医疗救助对象的，由救助者的工伤保险和基本医疗保险等各类保险报销后，可以获得医疗救助基金、道路交通事故社会救助基金等渠道先行支付，然后再由疾病应急救助基金给予补助。若身份不明的患者，则很难获得其他医疗保险的报销，而只能获得疾病应急救助资金的救助。对于外来务工的流动人口的疾病应急救助资金的申请，身份的认定较为困难，因此获得的救助资金也较为有限。
3 讨论
3.1对疾病应急救助制度的认识及基本内涵
疾病应急救助制度是对我国多层次医疗保障体系的完善和补充，是在制度层面上建立起的一道解决少数弱势群体应急医疗需求的保障机制。但和其他医疗保障制度不同的是，它主要是解决医疗机构在对中国境内发生急危重症、需要救助但身份不明或确实无支付能力患者急救过程所垫付的医疗费用，避免这部分患者得不到及时有效的治疗，造成不良后果。同时，疾病应急救助资金的申请、审批和支付都较其他医疗保险制度复杂，经办机构不统一，各地的经办形式也更为复杂多样化。同样是救助制度（见表1），医疗救助更像是一项普惠性制度，以“保证满足救助对象基本卫生服务的要求”为原则，通过直接或间接的方式救助对象，使其享有基本医疗服务；而疾病应急救助则是通过医疗急救来确保救助对象基本生命的维续，救助性质具备很强的临时性，不涉及救助对象日后的住院及康复费用。
3
.2存在的困难与挑战
3.2.1劳动力输入地区的救助对象认定工作具有难度
按照文件要求，急救患者被送达医院急救，需由公安部门对患者身份进行认定。通过对2015-2016年全国32个省级地区的所有应急救助者信息的整理，我们剔除无分身信息的变量，发现广东、北京、上海、浙江等省市救治的非户籍人数数量较多，非户籍人数占这4个地区总救助人数的比率在70%-90%之间（图3）。以上4省市为我国劳动力主要输入地区，因人口的流动性大、区域间信息沟通滞后等因素的影响，救助对象的身份和收入认定工作十分艰难。
3.2.2救助工作部门间缺乏有效的协调机制
按文件要求，需要建立多方联动的工作机制，多方联动。疾病应急救助工作至少涉及卫计委、公安、民政、人社、财政等部门，同时也部分地区还包括社会团体，如红十字会慈善会等。在实地的调研中，发现很多地方的申请审批时间较长，基金支付时间滞后。由于各部门的职责没有明确定位，缺乏具体的操作机制，各部门间的协调配合存在一定的障碍与推诿现象，不能够及时高效地发挥疾病应急救助资金的作用。
3.2.3基金的使用还需进一步规范
根据疾病应急救助制度的定位和资金筹集能力，国家卫生计生委2013年出台了《需要紧急救治的急危重伤病标准及诊疗规范》，对院前急救、住院急诊、重症科发生的“急危重症”病种做出了详细的限定与说明，对救助的病种采取一定的限制，主要为39类疾病。但调研发现，很多地区并未按照病种限定进行操作，均扩大了救助范围，除了可救助的损伤及中毒性疾病占40.17%外，还出现无法统計的病种占30.35%、精神性疾病占7.77%，以及其它一些疾病等并不在限定的病种之内（图4）。
3.2.4基金的使用存在区域间的不均衡
通过分析2016年全国疾病应急救助基金申请最多的前五个省份是广东省、浙江省、四川省、江苏省和贵州省；基金支付最多的前五个省为广东省、贵州省、山东省、四川省和云南省。但资金申请/支付比最高的五个省是青海、西藏、新疆兵团、内蒙古和云南。申请的基金并不能足额拨付主要有两方面的原因。一是部分地区审核程序非常严格，导致疾病应急救助款“很难花”；二是部分地区仅有中央拨付资金，无省级、市级配套基金，由于符合条件的患者多，需要拨付的基金数量大，导致不能足额支付而出现“打折”的情况。综合分析全国的基金申请支付比发现，西部地区，基金支付比较高，大多没有省市级财政配套基金存在基金赤字现象；而中东部地区基金支付比较低，基金结余较多。
4 政策建议
4.1完善经办管理机制
虽然疾病应急救助和医疗救助制度性质不一样，但是它们的资金均主要来源于财政资金。而且对象的认定也属于民政的职责且民政经办医疗救助已经十余年，已经形成了自己的经办队伍，积累了经验。而目前疾病应急救助制度刚刚起步，建立的经办机构非常多样化也不利于基金的经办管理。建立还是由民政负责该项工作，建立疾病应急救助资金专用账户，避免多头管理的局面。
4.2建立疾病应急救助信息平台
做好制度内卫生计生、人社、民政、公安、财政等部门之间的工作协调，进一步明确各部门的职责。建立疾病应急救助平台，及时掌握各级医疗机构申请疾病应急救助的情况，包括主要病种、申请基金、审核批复基金以及拨付时效的情况。通过信息平台，及时掌握各省基金的使用情况，及时调配基金，满足不同省份的基金使用需求。同时，也有利于上级行政部门对基金使用的合理性、有效性进行及时监管，提高基金的使用效率。
4.3拓展基金的来源渠道
针对西部地区基金使用需求较大，中央应加大对这些地方的财政转移支付。而对于东部地区因流动人口流入等原因资金需求较大，应加强省级和地方政府的配套基金筹集。同时各地应加强制度宣传，积极引导社会慈善等资金进入疾病应急救助基金。中东部地区申请人次较多，但由于基金使用较为谨慎规范和救助者身份认定难度大等原因，使得通过率不高，基金利用率较低。建议中东部地区应积极建构有效的身份认定机制，努力提高基金的使用效率。
参考文献：
[1] 国务院办公厅.关于建立疾病应急救助制度的指导意见[Z].国办发[2013]15号，2013-2-22.
[2] 范晓燕.关于疾病应急救助制度相关问题的思考[J].江苏卫生事业管理， 2016，27（3）：22-23.
[3] 郭飞飞.疾病应急医疗救助法律责任问题研究[J].卫生软科学，2015， 29（11）：698-701.
[4] 罗军.中国城市群的发展特点与趋势[J].同济大学学报（社会科学版），2011， 22（6）：44-52.
[5] 张文娟，魏蒙.中国人口的死亡水平及预期寿命评估——基于第六次人口普查数据的分析[J].人口学刊，2016（3）：18-28.
[6] 崔斌，周红.各国流动人口主要卫生服务利用障碍及改善基本卫生服务可及性的措施[J].中国药物经济学，2009（6）：47-56.
