我国宪法诉讼制 度若干问题研究

    摘要：本文从宪法诉讼的基本概念出发，对宪法诉讼制度的目的以及价值进行梳理。宪法诉讼制度作为人类迈向法治社会中的重要机制，具有维护现代民主社会的秩序、自由以及法治的价值。但宪法诉讼制度之于中国是否急需建立，需要考察我国国情与民情。在我国当前宪法政治化的观念还未完全深入，宪法以及法律中有关违宪审查的相关规定还很模糊，人大制度尚未完全发挥作用之时，进一步完善行政诉讼制度更为可行和急迫。

    关键词：宪法诉讼；行政诉讼；民主；法治

    中图分类号：D921文献标识码：A文章编号：1007-8207（2014）06-0089-05

    收稿日期：2014-04-20

    作者简介：薛天德（1958—），男，吉林辽源人，中共辽源市委党校副教授，研究方向为行政法学、社会学。

    从人类社会发展的历史进程来看，一个更为良善、民主和自由的社会应该是一个法治社会。而在法治社会中，法治的理想和具体的法律制度之间应该统一，通过运行良好的法律制度来反映和实现法治。而在所有法律制度的最顶端是一国的根本大法——宪法。宪法，作为保护个人权利，抑制公权力的宣言书，必须在运行中获得适用，才能真正体现其生命力。宪法诉讼制度起源于西方社会，因其作为保护公民基本权利的特殊机制，如今在世界范围内广泛建立。在现代民众社会中，在某种程度上，它是评价一个社会法治完善程度的重要指标。

    一、宪法诉讼的理论界定及其目的和价值

    （一）宪法诉讼的概念辨析

    宪法诉讼，简单说来，即为通过诉讼途径来解决宪法争议。宪法争议的存在，是宪法诉讼的前提。在研究宪法诉讼制度之前，必须厘清几个近似概念。

    宪法诉讼和司法审查。司法审查是司法机关运用司法程序裁决立法权和行政权行使是否违宪的制度，是司法权对立法权和行政权的监督，体现了权力之间的制约和平衡。司法审查更多的是英美法系国家使用的一个概念。而宪法诉讼并未区分英美法系或是大陆法系，当通过诉讼途径来监督立法是否违宪时才能被称为宪法诉讼。

    宪法诉讼和违宪审查。很多时候，宪法诉讼被等同于违宪审查，但其实两者之间并不相同。违宪审查是特定的机关运用一定的程序和方式审查规范性文件以及特定主体行为是否违宪的制度。这种程序和方式并不必然是诉讼程序，而特定主体的行为也并不仅仅包含立法主体，还包括行政主体。在现代民主社会中，随着法制的发展以及出于对公民基本权利的扩展保护，实施特定的“国家行为”的主体（从传统意义上并非属于立法或行政主体）也被包含在宪法诉讼以及违宪审查的对象范围之中。违宪审查，在一些国家（如美国）是以司法审查的形式来进行的。而在“议会至上”理念盛行的国家，违宪审查通常是通过立法机关本身来监督规范性文件是否违宪。

    从以上概念的辨析中可以看出，尽管各自之间有所不同，但共同点都在于保护公民的基本权利不被公权力侵犯。宪法作为根本性法律并不直接调整私人之间的权利义务关系。宪法诉讼通过诉讼途径来解决宪法性争议，从而真正使宪法具有如同普通法律一般的适用效力，在运行中获得生命力，更使其真正成为公民基本权利的保障，是法治的应有之义。

    （二）宪法诉讼的目的和价值

    宪法诉讼的目的， 是宪法诉讼主体根据自身的需要以及对宪法诉讼机制性质的认识而为诉讼。［1］宪法作为国家的根本大法是伴随市民社会和政治国家的分离而诞生并逐渐发展，最初是资产阶级用来保障自己的革命成果，确保在经济上和政治上不受封建统治的压迫。随着公民意识的觉醒，需要进一步通过宪法来保障公民个人权利不受国家公权力侵犯的文件。而宪法诉讼制度，必然和公民的宪法权利紧密相连，是通过诉讼的方式解决宪法冲突，使公民的宪法权利得以保障，进而维护宪法秩序，确保宪法的效力。

    虽说1803年美国的马伯里诉麦迪逊案件最后的判决有其政治目的，但就其本身而言，它确立了宪法效力最高的法律地位，立法权的行使必须符合宪法，并确认了宪法和普通法律一样具有可适用性，使宪法在以后的岁月中，切实成为保障公民权利的最终武器。宪法诉讼制度，因其彰显人类对法治的不懈追求，对个人尊严和权利的切实维护，跨越了东西方社会之间地域、传统以及文化等差异，在世界各国范围内得以广泛建立并逐渐发展，在现代民主社会中，更发挥着不可或缺的重要作用。但我们同时也看到，宪法诉讼制度的发展本身也伴随着各种质疑。最为集中的质疑来自于这种制度设计是否违背了民主的本质。

    宪法作为民主的产物，其更大程度上反映了一个社会中绝大多数人的价值追求。宪法诉讼，作为维护一个国家内部法律制度的统一，确保宪法的效力不被普通法律以立法的形式篡改和侵犯。若从这个角度来看，本身就是保障了作为民主产物的宪法的权威和尊严，而非是对民主的背离。但质疑者认为，在代议制度下，立法权的行使代表的是民意，而民意是不可侵犯的。而设计一种高于立法权的权力来宣告代表民意的法律无效，是对民意的熟视无睹，进而触动了民主的根基。

    笔者认为，真正的民主并不等同于立法权的不受监督。托克维尔早已告诉我们，民主制度极易沦为“多数人的暴政”。历史也告诉我们，一些极度泯灭人性的黑暗统治往往正是打着民主的旗号，完全具备形式民主的要件，魏玛宪法即是一个例证。美国的民主制度历经二百多年而经久不衰，很大程度上是因为美国的民情所致。美国人心中的法制并非仅仅是一系列的法律制度，而是法律之治。美国的法学家成为了平衡民主的重要力量，而美国人普遍认为法官拥有权力，可以不去遵从违反宪法的仅具备形式要件的法律。事实也证明，美国的宪法诉讼制度（在美国，司法审查是运用更多的一个概念，尽管两者并不等同）恰恰成为了维护制度稳定，防止其蜕变为多数人暴政的重要机制。

    我们知道，稳定性是宪法的重要特征。一国宪法规定了国家的根本制度，确认了公民的基本权利，不能朝令夕改。因此，宪法的修改必须遵循极为严格的程序，一般而言，很难轻易做出更改。而社会处于不断的发展之中，宪法必然不断面临滞后的困境。制宪时符合多数的意愿，也许不久之后就成为落伍的观念。人类理性的局限性决定了人不可能脱离所处的时间和空间。因此，通过对宪法本身与时俱进的理解和解释，用宪法诉讼制度来实现和尊重少数人的权利。这种少数人的定义，仅能从绝对意义上进行理解。从发展的观点来看，是符合判决当时社会的现实，或者甚至是代表了某种程度的超前，引领更为先进的将来即将成为大多数人的意愿的形成。从这种意义上来说，宪法诉讼在维护了宪法的稳定性继而维护了宪法赖以生存的民主根基的同时，也使少数人的权利不被肆意的漠视和践踏，避免了民主沦为多数人暴政的危险，是更深层意义上现代社会的民主，使宪法在不被频繁修改的同时得以不断发展并获得生命力。通过宪法诉讼制度实现的民主，更是最大程度上对公民自由的维护，使民主和自由在这种特殊的机制之中达至和谐统一，使公民的权利和尊严得以实现，真正体现了法治的精髓。

    二、我国宪法诉讼的现状研究

    其实这个标题并不确切，严格而论，我国目前尚未建立其行之有效的宪法诉讼制度。有关宪法诉讼制度是否可以建立以及如何建立仍在争论之中。

    就我国《宪法》本身规定而言，并没有设置宪法诉讼制度的障碍。宪法序言中确认了宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，同时也规定了“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则”，某种程度上明确了宪法的可适用性。此外，还规定了“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”既然要保证宪法实施，那么发现违宪的情形发生，就理应有机制加以纠正。但问题在于，宪法将宪法的解释权仅仅赋予了全国人大常委会。在宪法争议的解决中，对于一项规范性文件是否违宪的判断，必须建立在对宪法有效的解释基础之上。在宪法解释权不具备之时是无法进行违宪审查的。从这个角度来看，尽管我国最高人民法院具有在案件审理过程中如何具体应用法律的决定权，在现行宪法没有进行修改的情况下，其并不具备进行宪法诉讼的主体资格。

    我国《宪法》将监督宪法实施的权力赋予了全国人大和全国人大常委会。我国《宪法》规定：“全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定”；《立法法》进一步规定：“全国人大有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人大常委会批准的违背宪法和本法第66条第2款规定的自治条例和单行条例”；“全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第66条第2款规定的自治条例和单行条例。”这是我国有关违宪审查制的最为直接的规定。但在现实中几乎无法运行。全国人大和全国人大常委会作为我国权力机关，其职权广泛，任务繁重，很难负责法律的具体适用和执行。而除全国人大常委会之外的其他国家机关并没有宪法的解释权力，而无法宣布一项规范性文件的违宪，从而使中国的宪法诉讼制度陷入困境。

    之所以如此，有几点原因：第一，我国实行人民代表大会制度，人民当家作主，所以只规定了人大以及人大常委会对其他国家机关的单向监督权力，使得其他国家机关对人大以及人大常委会的立法权的监督无从着手；第二，一直以来，我国宪法被更多的看作是一种政治宣言，带有强烈的政治色彩。在这里，我们必须要看到，一方面，法律和政治从来就是紧密联系，法律的政治化以及政治的法律化常常伴随着近现代社会制度的孕育和发展之中。宪法作为一国的根本大法更是不可避免地带有政治色彩。另一方面，必须要明确，法律不等同于政治。法律因其规范性、稳定性、可预见性以及可执行性等特性，是促进社会可持续良性发展不可或缺的重要机制保证。若仅将宪法视为政治宣言，其条文不具有现实适用性，宪法也就失却了其作为公民权利保障的根基而无法正常发挥作用。我国的法律制度不可谓不完备，但在实施中屡遭扭曲，主要原因莫过于此。将领导人的意志高于法律，将政策方针置于法律之上，自然无法催生出行之有效的宪法诉讼制度。

    还需要予以澄清的是，最高人民法院1955年以及1986年有关宪法不能被适用于刑事、民事和行政案件中的批复，并不具有合法性。其一，如上所述，宪法本身的条文中隐含了宪法可被适用性，而宪法作为位阶最高的法律，不能任意被其他立法等加以篡改；其二，宪法并没有赋予最高人民法院解释宪法的权力，因此，该批复本身欠缺合法性。

    三、我国建立宪法诉讼制度的挑战及展望

    笔者认为，宪法诉讼制度的实行在我国并没有制度性的障碍，但一直以来缺乏孕育其成长的土壤。现今世界范围的宪法诉讼制度的模式，大体可以分为美国普通法院分散附带式模式以及大陆法系相对集中的抽象型的模式。制度运行是否良好，很大程度上在乎于民情。简单移植的制度，往往在现实运行中被扭曲得千疮百孔。日本不成功的宪法诉讼制度即是明证。

    我国实行的是人民代表大会制度，该制度在运行几十余年之后的今天，应该说不失为是一项好制度。但我国特殊国情造就了国家权力机关——人民代表大会的权威性尚且不够，还未能真正发挥该制度的优越性。在此情形之下，若根据简单的宪法诉讼制度的目的和价值分析得出其对于法治社会而言不可或缺的结论，急于设置一个高踞于权力机关之上的机构来监督人大，只会更加束缚人大的手脚，使我国人民代表大会制度落于形式，可能使得人民当家作主成为一句美好却无法实现的愿望。基于目前的中国国情，建立宪法诉讼制度的可行性还需要进一步论证。

    目前，我国在行使立法权的过程中对公民权利侵犯的情形并不突出，权力的行使还较温和，所导致的冲突并非剧烈，但行政权侵犯公民权利的情形仍有发生，从各类具体行政行为乃至各级地方政府的规范性文件内容来看还需加以规范。

    由此，建立更为完善的行政诉讼制度是我国短期内更为审慎的选择，尽管其只能实现对行政权力的审查，从涵盖的范围来说不及宪法诉讼，但也许是中国最终能够有效建立宪法诉讼制度，走向法治的必经途径。“宪法是行政法的基础，而行政法则是宪法的实施。……没有行政法，宪法每每是一些空洞、僵死的纲领和一般原则，而至少不能全部地见诸实践。”［2］行政诉讼在推动宪法实施的作用方面不容忽视。正如我国著名行政法学家罗豪才先生所指出的：“1990年10月1日开始实施的《中华人民共和国行政诉讼法》，标志着我国司法审查制度的正式确立，标志着我国社会主义民主和法制建设的发展进入了一个新的阶段。”［3］行政诉讼制度的建立，通过公民申诉控告权的行使，从而使得公民权利相对国家权力的保护得到贯彻。同时，通过行政诉讼，也使得公民的基本权利得到进一步重视，公民的权利意识得以进一步提升。这对于当前的中国而言极具意义。在宪法诉讼制度还未确立的当前，完善的行政诉讼制度同样也可以彰显权力制约的精神。就我国目前的行政诉讼制度而言，尽管其在推进宪法实施的过程中发挥了重大作用。但是也显示着一些不足，面临一些挑战，需要在以下方面进行调整：

    （一）扩大行政诉讼受案范围，发挥行政诉讼立法适用宪法的功能

    行政诉讼法实施20多年以来，社会发生了极大的改变，行政管理与服务的领域快速发展，行政行为的类型不断丰富。目前的行政诉讼法显然已经无法很好地应对当前中国社会现实。第一，依据我国现行行政诉讼法的规定，可保护的权利范围甚为有限。其仅仅规定了对于人身权以及财产权进行司法保护，对于其他权利没有做出规定。但随着社会的发展，公民的受教育权、知情权、表达权、监督权等等都还未在现行行政诉讼制度的保护范围之内。尽管最高人民法院司法解释采取了只要行政行为对“公民权利义务产生不利影响的”均属于行政诉讼受案范围的观点，但还需要上升为法律条文。①正如一位行政法学者所言：“现行的受案范围的规定没有将宪法所保护的权利和行政诉讼法需要保护的权利有效的衔接，从而出现了权利保护的真空。在其他的法律、法规没有规定可以提起诉讼的情况下，宪法所保护的政治权利、受教育权等就难以通过行政诉讼得到有效的保护。”［4］第二，应规定规范性文件的可审查性。我国目前行政诉讼法规定仅能审查具体行政行为，还不能对规范性文件的合宪性进行审查。该制度已经无法应对现实中比比皆是的规范性文件违宪所造成的整体法律制度的不统一和对公民权利的肆意侵害。因此，我国的行政诉讼的范围亟待拓宽，应该规定可以对规范性文件进行审查。对此，学术界基本形成共识。分歧点在于，纳入审查的规范性文件是否应该包括规章。第三，应允许对行政机关某些内部行为提出诉讼。对于行政机关针对其工作人员作出的处理行为一般可由行政机关处理，但涉及到公民基本权利的撤职、开除等行为，应当纳入行政诉讼的可诉范围。首先有法可依，其后才有可能逐步实现法律之治，更大程度上改善目前中国社会中诸多对公民基本权利的侵害现象。

    （二）赋予法院一定程度上对于法律规范的判断权和适用权，推进宪法的监督实施

    现行行政诉讼法并没有规定在法律之间、法规之间发生冲突时如何适用的问题。法院无法对法律规范进行选择适用，只有“拒绝适用权”。《立法法》实施后，对于法律规范冲突解决规则有了较为明确的规定。尽管如此，还是应该在行政诉讼法中进一步加以确立。此外，根据我国现行宪法的规定，由全国人大及其常委会负责违宪审查，人民法院无违宪审查之权，所以目前人民法院在行政诉讼中是不能直接适用宪法开展违宪审查活动的。但是，这并不等于说法院的法官们在行政审判活动中根本就不要考虑宪法。事实上，法官在审理案件时必须始终考虑宪法，尊重宪法的相关规定，如果遇有所要适用的法律明显违宪之时，应该将该情况逐级上报，由最高人民法院交由全国人大常委会进行处理。这样，才能最大程度地维护法制的统一和宪法的尊严。由此可见，在行政诉讼中同样可以而且应当履行间接监督审查法律是否违宪的职责，保证宪法的实施。

    我们相信，我国最终能够建立起符合中国民情的宪法诉讼制度，但必须遵循制度本身变迁和体系重构客观规律。任何期待必须建立在理性之上，才有可能真正达至实现。

    【参考文献】

    ［1］刘志刚.论宪法诉讼的目的［J］.中国人民大学学报，2003，（05）：99.

    ［2］龚祥瑞.比较宪法与行政法［M］.法律出版社，2003.5.

    ［3］罗豪才.中国司法审查制度［M］.北京大学出版社，1993.

    ［4］马怀德.《行政诉讼法》存在的问题及修改建议［J］.法学论坛，2010，（05）.

    （责任编辑：徐虹）