“幼有所育”背景下我国社区公共托育服务的经验与启示
王艺卓 李晓巍
【摘要】构建以社区为依托的公共托育服务体系是满足家长送托需求，实现幼有所育的重要举措。上海市和南京市在社区公共托育服务的制度保障、機构运行、监督管理等方面积累了较为丰富的经验，为我国其他地区社区公共托育服务体系的构建提供了有益借鉴，包括完善顶层设计，建立公共托育服务管理体制;明确社区服务职责，制定切实可行的社区托育服务机构运行标准;政府与社会力量协同，共建普惠便利的社区托育环境等。
【关键词】社区公共托育服务;托育服务机构;幼有所育;经验;启示
【中图分类号】G617? ?【文献标识码】A? ?【文章编号】1004-4604（2019）09-0003-06
习近平总书记在党的十九大报告中提出，要在“幼有所育”上不断取得新进展。这为我国0～6岁婴幼儿的保育和教育提出了要求，指明了方向。2018年11月发布的《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》旨在进一步完善学前教育公共服务体系，切实办好新时代学前教育，满足人民群众对幼有所育的美好期盼。幼有所育不仅关系到每个幼儿的身心发展，每个家庭的日常生活，而且关系到社会稳定以及国家的可持续发展。
近年来，随着国民收入水平不断提高，家庭对婴幼儿早期教育愈加重视，加之全面两孩政策的实施，以往的家庭自负式的育儿模式难以为继，家庭对托育服务的需求越来越强烈。〔1，2〕然而，目前我国托育服务供给面临着数量不足、质量不高、结构失衡等问题。〔3〕社区作为家庭实施婴幼儿早期保育和教育的重要环境之一，蕴含着丰富的资源，具有距离近、更安全、更方便的优势。以社区为依托提供公共托育服务是发达国家和地区促进婴幼儿发展、提高国民婚育率、减轻少子化冲击的一条重要途径。〔4〕构建以社区为依托的公共托育服务体系是满足家长送托需求，实现幼有所育的重要举措。
社区公共托育服务是指以婴幼儿生活所在社区为主要依托，在政府机构的统领下，由教育行政部门、卫生、人口与计划生育、妇联、社区管理部门、幼儿园等多组织共同参与，着力于为社区内0～3岁婴幼儿提供日间照护及教育、日间临时看护等多种类型的照护与教育活动，并为家长提供早期教养指导和帮助的公共服务。〔5〕近年来，我国上海市、南京市等地积极响应国家号召，大力发展早期教育，完善公共服务体系，在以社区为基础提供公共托育服务方面进行了诸多有益尝试，积累了不少经验。本文对上海市和南京市的社区公共托育服务进行详细介绍，总结其先进经验，以期为健全全面两孩政策配套系统、构建有中国特色的社区公共托育服务体系提供有益借鉴。
一、上海市社区公共托育服务经验
（一）社区公共托育服务制度
为了贯彻落实《中共中央国务院关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》，进一步推进上海市婴幼儿早期教育的发展，上海市政府按照政府引导、家庭为主、多方参与的总体思路，明确规定由上海市教委牵头管理托育服务工作，各相关职能部门执行市政府和市托幼工作联席会议的相关决策，明确工作实施计划。近年来，上海市教委牵头联合16个相关职能部门，经过反复调研和思考，在2018年4月出台了《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》（市政府发）、《上海市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》（市政府办公厅发）和《上海市3岁以下幼儿托育机构设置标准（试行）》（市教委等16部门发）等文件，随后又补充发布了《上海市3岁以下幼儿托育机构从业人员与幼儿园师资队伍建设三年行动计划（2018～2020年）》（市教委联合市人社局发）。这一系列文件的出台旨在完善0～3岁婴幼儿托育服务工作，规范托育服务机构设置标准，建立健全托育服务工作管理的体制机制，为上海市有意愿兴办托育服务机构的社区、企事业单位及个人提供参考方向和规范标准。
（二）社区公共托育服务内容
为了进一步完善上海市0～3岁婴幼儿公共托育服务体系，切实满足市民需求，上海市政府秉承公益性、普惠性原则，将社区作为开展公共托育服务的基础单位和着手点。2017年以来，由上海市妇联牵头，会同市教委、市卫计委、市民政局、市食药监局、市消防局等部门共同实施，以社区为依托，在社区开展幼儿托育点项目，推进上海市公共托育服务事业发展。2017年首批新建20个社区幼儿托育试点，在此基础上2018年又新建设一批托育点，以惠及上海市更多家庭。〔6，7〕此外，上海市政府十分重视对家庭教育的指导，以社区为依托，面向0～3岁婴幼儿家庭开展科学育儿理念宣传和科学育儿指导服务，包括生活照料、保健护理、婴幼儿发展咨询、婴幼儿发展评估、亲子体验活动、家长培训等。〔8，9〕
1.根据托育服务机构设置标准，设置社区幼儿托育点，提供婴幼儿托育服务
上海市社区幼儿托育点采用公建民营的形式，由政府引导出资，以减免房租、水电等费用的形式补贴支持，招标社会组织经办和管理运作社区幼儿托育点，为社区内婴幼儿提供托育服务。社区幼儿托育点由市教委联合卫生计生、民政、消防等16个相关职能部门合作管理，遵守《上海市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》（市政府办公厅发）和《上海市3岁以下幼儿托育机构设置标准（试行）》（市教委等16部门发）的相关规定，主要服务于本社区内2～3岁婴幼儿，提供全日制、半日制、计时制托育服务，其中全日制服务时间从早上八点到下午四点，四点后转入计时制服务。
按照《上海市3岁以下幼儿托育机构设置标准（试行）》（市教委等16部门发）的相关规定，在举办规模和人员配备上，各托育点班级设置不超过6个班，每班不超过20人，并且规定每班应配备育婴员和保育员，且育婴员不得少于1名，2～3岁婴幼儿与保育人员的比例应不高于7：1。收托50人以下的托育点，至少应配备1名兼职卫生保健人员;收托50～100人的，至少应配备1名专职卫生保健人员;收托101～140人的，至少应配备1名专职和1名兼职卫生保健人员。托育点的人员资质需满足相关要求，如托育点负责人应具有政治权利和完全民事行为能力，且须具有6年以上学前教育机构管理经验;保育员需具备四级及以上保育员证书;育婴师需具备中级及以上育婴师证书。
在建筑设计方面，托育点的建筑布局、结构、防火设施、各室及区域的设计、层高、走廊、楼地面、内外墙、门窗等，均应当符合《托儿所、幼儿园建筑设计规范》以及《建筑设计防火规范》中的相关规定，托育点不能设置在地下或半地下，当设置在建筑的首层确有困难时，可设置在地上二、三层，但场所下方对应区域应为托育服务机构用房，且要设置独立的安全出口和疏散楼梯。利用房龄20年以上的既有建筑提供托育服务的，应通过房屋结构安全检测。只招收本社区适龄婴幼儿且人数不超过25人的托育点，建筑面积不低于200平方米，婴幼儿人均建筑面积不低于8平方米;超过25人的，建筑面积要求不低于360平方米。托育点应设置婴幼儿活动用房，包括班级活动单元（含生活区与游戏活动区）、综合活动室等。自行加工膳食的托育点应设不低于30平方米的厨房，其加工场所和备餐间分别不低于23平方米和7平方米。不自行加工但提供膳食的托育点，必须向具备中小学供餐服务资质的企业购买供餐服务。
在安全防护方面，托育点必须设置电子巡查系统，实施全封闭管理，确保报警系统24小时设防。为了确保婴幼儿在园安全，托育点必须在主出入口、幼儿生活及活动区域等安装视频安防监控系统，对托育点内所有场所（成人洗手间及更衣间除外）进行无死角监控，确保监控全覆盖，保存录像资料30天以上，且出入口设置微卡口，符合“智慧公安”相关要求。
在卫生保健方面，托育点依照健康检查制度对入托婴幼儿进行严格的健康检查。幼儿入托前必须提供健康证明，符合健康要求方可入托。对收托的婴幼儿，托育点应配备卫生保健医生为婴幼儿提供每日晨检、全日健康观察以及定期健康检查，做好健康检查、卫生防病、营养搭配、防暑降温等卫生保健工作。
在费用收取方面，秉持公益性、普惠性原则，规定各托育点的收托费用不超过3000元/月，除每月基本收托费用外，还可收取幼儿每日餐费。
2.以社区为依托，提供多种形式的科学育儿指导服务
上海市政府十分重视家庭的科学育儿指导，在政府引导、家庭为主、多方参与的工作思路下，倡导0～2岁婴幼儿以家庭教养为主，政府以及社会对家庭育儿给予专业支持，在全社会形成重视家庭科学育儿的氛围和环境。上海市建立了由教育、卫生计生、妇联、工会等多部门合作的覆盖全市各街镇的科学育儿指导服务网络，设置市、区两级托育服务管理机构与街镇工作站点，配齐相关专业指导人员，在以社区为依托的基础上，提供多种形式的科学育儿指导服务，如每年为本市适龄婴幼儿家庭提供至少6次免费科学育儿指导服务，建立婴幼儿成长档案，为家长推送教养指导短信，引导家长树立正确的育儿观念，掌握科学育儿方法和技能等。
（三）社区公共托育服务特色
1.市教委主管，其他相关部门联动，职责分明
上海市政府按照政府引導、家庭为主、多方参与的总体思路，在托育服务的责任主体上明确规定由上海市教委牵头管理托育服务工作，卫生计生、民政、消防等16个相关职能部门联合管理。社区幼儿托育点作为公益性、普惠性的公共托育服务项目，由市教委以及各相关职能部门共同监督管理，各部门互相配合，职责分明，如每个社区幼儿托育点装修完成后，由市妇联负责验收，消防检验由消防部门负责，教学资源开发、人员培训等由市教委管理等。〔10〕
2.出台一系列政策文件，规范0～3岁婴幼儿托育服务
在上海市教委的领导及相关职责部门的配合下，上海市政府出台了一系列地方性政策文件，规范托育服务事业发展，为社区履行公共服务职责，规范社区公共托育服务提供了相关参照和标准。
3.明确社区幼儿托育点的公益性、普惠性
上海市社区幼儿托育点具有明确的公益性和普惠性，政府引导出资，以减免房租、水电等费用的形式补贴支持，招标社会组织经办和管理运作托育点，为社区内婴幼儿提供托育服务。社区幼儿托育点面向社区适龄婴幼儿，且每月收托费用不超过3000元，低于单纯社会力量举办的托育服务机构，切实惠及普通家庭，减轻家长的经济负担。
4.安全至上，高标准严要求
目前上海市社区幼儿托育点主要招收2～3岁婴幼儿，采取小班化的托育服务模式，对机构管理人员以及保教人员都有比较严格的规定，明确师幼比标准，确保每一名婴幼儿都能得到教师的及时关注和充分照顾。社区幼儿托育点对建筑用房也有明确具体的要求，以保证托育点的建筑安全和环境适宜性。此外，上海市还运用远程监控系统，在社区幼儿托育点安装摄像头，由市教委直接对托育点进行360度全面监控，以保证婴幼儿的安全，解除家长的后顾之忧。
二、南京市社区公共托育服务经验
（一）社区公共托育服务制度
2011年，南京市委市政府出台《关于进一步加强人口服务管理工作的意见》，提出“重视0～3岁儿童早期发展”，明确由人口计生委牵头，各部门共同协助，推动0～3岁婴幼儿早期发展工作。南京市按照政府指导、部门监管、市场运作、社区组织、家庭参与的工作思路，在政府的主导下，陆续出台《南京市0～3岁婴幼儿早期教养机构设置管理办法（试行）》（2013）、《南京市0～3岁婴幼儿保育机构设置管理暂行办法》（2014）、《南京市0～3岁婴幼儿保育机构设置基本标准（试行）》（2014）、《关于0～3岁婴幼儿早期发展指导服务体系建设的意见》（2014）、《南京市0～3岁婴幼儿保育机构资质评估实施办法（试行）》（2014）、《南京市0～3岁婴幼儿早期发展工作提升行动计划（2017～2020年）》（2017）等相关文件，为南京市托育服务机构的开办、运行、管理提供了相关参照和标准。
（二）社区公共托育服务内容
南京市构建了覆盖城乡的0～3岁婴幼儿公共托育服务体系。
1.设置亲子活动室，提供公共托育服务
社区亲子活动室作为南京市公共托育服务的基层组织，覆盖城乡各个社区，由政府提供场地及补贴，以自建或引入社会机构共同管理的方式，联合各级婴幼儿早期发展指导服务中心，为社区内0～3岁婴幼儿提供社区公共托育服务，承担对0～3岁婴幼儿的卫生保健、成长监护以及家长科学育儿指导等职责。服务的内容包括：面向0～3岁婴幼儿家庭，广泛开展科学育儿理念及知识的宣传倡导;针对0～3岁婴幼儿的生活照料、保健护理、个体发展情况提供咨询指导服务;为辖区内12～36个月婴幼儿家庭提供一年4次免费亲子活动体验及低收费的计时制亲子活动服务;采集辖区内0～3岁婴幼儿个案信息，建立早期发展档案，对0～3岁婴幼儿的发展状况进行评估指导;对家长、带养人等进行相关知识培训。社区亲子活动室还会根据辖区内群众需求，设计和组织适合0～3岁婴幼儿身心发展特点的活动，不定期举办各种科学育儿讲座、育儿沙龙、专家咨询等活动，提高家长科学育儿能力。
在人员设置上，社区亲子活动室要求配备负责人、婴幼儿早期发展指导员，且负责人应具有大专及以上学历，熟悉婴幼儿年龄特点，有一定的组织管理能力和协调能力，婴幼儿早期发展指导人员应具有中专及以上学历，学前教育专业毕业或通过育婴师职业资格认证。所有工作人员必须身体健康，上岗前须到区县级及以上人民政府卫生行政部门指定的医疗卫生机构进行健康检查，取得《托幼机构工作人员健康合格证》后方可上岗，并每年体检1次。
在物质环境上，社区亲子活动室选址应在交通便利、居民相对集中、远离各种污染源、周边治安情况良好的地段。社区亲子活动室应当设置接待咨询区、家长宣传培训区、幼儿成长测评区、亲子活动区等，应当根据0～3岁婴幼儿年龄特点配备相应的基本设施，如婴幼儿专用桌椅、玩教具、婴幼儿专用盥洗设备、常用急救药品、电脑、电话、多媒体设备、科学育儿指导宣传品等，还应当配备防寒保暖、防暑降温设施。
2.鼓励社区提供场地，支持托育服务机构发展
南京市将0～3岁婴幼儿托育服务机构分为育儿园、亲子园和看护点三种类型。目前南京市的托育服务机构大多由民办机构主办，少部分由公办幼儿园或企业主办。民办托育服务机构压力较大，困难较多。政府为鼓励民办机构运行，出资2000万元设立“0～3岁婴幼儿早期发展均等化促进工程”奖补资金，专项支持婴幼儿早期发展工作，同时鼓励社区以改造或者重新安排闲置房屋等方式积极向普惠型托育服务机构提供合适的场地，以便婴幼儿及其家庭能享受居家附近的托育服务。
（三）社区公共托育服务特色
1.人口计生部门负责，其他相关部门联动
南京市按照政府指导、部门监管、市场运作、社区组织、家庭参与的工作思路，将0～3岁婴幼儿公共托育服务交由人口计生部门负责，各区人口计生部门负责本辖区内0～3岁婴幼儿托育服务机构的日常管理，17个相关部门组成的0～3岁婴幼儿早期发展协调小组按照“谁审批，谁监管”“谁主管，谁负责”的原则，共同开展管理和监督工作。
2.构建“1+1+N”普惠型、社区化服务体系
南京市推行家庭、社区、机构三位一体的服务网络，在市、区建设示范性婴幼儿早期发展指导服务中心，在街道（镇）建设示范指导站，在社区建设亲子活动室，形成了“1+1+N”普惠型、社区化的婴幼儿早期发展服务体系，从卫生保健、健康检查、治疗矫正、育儿指导等多方面提供覆盖城乡的0～3岁婴幼儿早期发展综合服务。
3.政府引导出资，招标社会组织经办和管理运作
南京市的社区亲子活动室具有公益性和福利性，由政府提供场地，通过购买服务引入专业组织进行日常运营，或者通过公开招标，由中标的社会服务团体、民间组织、企业或个人按照标准和要求进行基本建设，并在建成后负责管理、服务和运营，政府进行宏观管理、检查和监督。
三、启示
（一）完善顶层设计，建立公共托育服务管理体制
加强党和政府的领导作用，完善公共托育服务体系的顶层设计，建立有序稳妥的公共托育服务管理体制，是有效发挥各方优势，推动公共托育服务发展的前提。建立完善的公共托育服务管理体制，首先应当明确主管部门，要根据托育服务的基本内涵，统筹考虑全国基本情况，参考上海、南京等地的先进经验，明确托育服务的政府主管部门与协同部门及各自的职责。其次是完善政策法规，在明确行政主管单位的基础上，出台指导意见，制定托育服务准入标准和规范，加快确立审批、发证、监管、评估、惩处、退出等一系列管理制度，为托育服务提供法律保障和支持，使托育服务机构发展规范化、标准化。〔11〕
（二）明确社区服务职责，制定切实可行的社区托育服务机构运行标准
明确社区职责及社区托育服务的内容、形式，具体包括：确定一套0～3岁婴幼儿教养指导方案，明确托育服务的内容和不同年龄阶段的教养重点;根据实际情况，建立切实可行的社区托育点建设标准，依据托育需求形成兴办资格、机构规模、人员配备、建筑设计、安全防护、卫生保健等一系列标准;建立一套服务和运行操作规范，包括服务时间、服务操作规范流程、安全和卫生保障流程等;丰富社区托育服务机构支持家庭教育的形式，为家长提供科学育儿指导、教育资源和家长服务，等等。
（三）政府与社会力量协同，共建普惠便利的社区托育环境
社区公共托育服务的开展，可以参照上海市和南京市的经验，采用政府补贴与社会力量支持相结合的方式，明確托育服务的公益属性，切实为社区居民提供安全便利的托育场所。在制定相关政策标准时，可以考虑厘定并重点倾斜弱势家庭（如单亲家庭、多子女家庭、婴幼儿或其监护人有身心障碍的家庭等），设置相关的费用减免机制，进一步帮助有困难的家庭享受婴幼儿托育服务，构建普惠便利的社区托育环境。〔12，13〕
上海市和南京市建构了较为清晰明确的0～3岁婴幼儿托育服务的地方性政策体系，积累了大量先进经验，但是由于缺少国家层面的法律法规支持以及财政支持，在实际运行过程中面临许多困难。例如，0～3岁公共托育服务需要教育、卫生计生、工商、民政、环保、消防等多部门协作，目前虽然建立了协调小组，但是缺少具体的协调机制，导致除了主管部门外，其他部门对于自己在0～3岁公共托育服务方面的职责并不清晰，在工作过程中存在协调不清、责任不明、执行困难的情况。又如，目前国家层面没有关于3岁前托育服务机构从业人员师资要求的相关法规，也缺少托育服务机构从业人员的培训机制，使得教师发展空间受限，从业人员流动性比较大，师资队伍质量难以保证。当然，瑕不掩瑜。作为我国开展婴幼儿早期教育的先行区，上海市和南京市构建社区公共托育服务的经验值得借鉴。
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