论行政过程中的公众参与
摘 要：行政民主化已成为现代政府改革的潮流。公众的行政参与对于提高行政管理质量和行政合法性都具有重要意义。推动公众参与的良性发展是政府的职责所在，政府要在注重克服公众参与的局限性同时，应积极引导和规范公众参与，从而追求有效的行政参与。
关 键 词：行政参与；行政民主；公众参与
中图分类号：D922.112 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）04-0074-05
收稿日期：2013-12-24
作者简介：王雅琴（1971—），女，山西阳泉人，中共中央党校政法教研部副教授，法学博士，研究方向宪法学、行政法学。
基金项目：本文系国家社科基金课题青年项目“转型期公民政治权利发展与有序政治参与研究”的阶段性成果，项目编号：09CFX006。
公众参与是在西方国家兴起的一种公众试图通过各种方式影响国家公权力机关或公共机构决策、决定的活动。20世纪以来，在西方现代民主国家，代议民主的困境日益明显，作为选举民主补充的协商民主、参与民主开始出现并得到迅速发展。1960年，阿诺德·考夫曼第一次提出了“参与式民主”的概念，之后在基层民主领域，这一概念得到了广泛的运用。1970年，卡罗尔·佩特曼发表了《参与和民主理论》一书，该书系统地阐述了参与式民主在国家治理中的作用，标志着参与式民主理论正式形成。[1]（p34）参与式民主的概念正式得到了确认。1980年，约瑟芬·贝斯特在《协商民主：共和政府的多数原则》中第一次提出和运用了协商民主的概念。[2]（p25）之后，博曼、罗尔斯、哈贝马斯等西方学者对这一理论作了进一步论述，使参与式民主理论更加完善。迄今为止，作为一种新兴的民主形式，公众参与已成为现代民主政治的两大支柱之一。随着新公共管理运动的深化，政府改革的深入发展，民主化向行政领域的推进，政府与公众关系发生了深刻的变化，行政民主已成为一个国际性的话题和政府改革趋势，西方现代民主国家已经形成了政府与公众合作的治理关系模式。
公众参与的领域很广泛，有政策制定的参与、有公共决策的参与、有立法的参与、有基层社区治理的参与、行政过程中的公众参与等。其中，行政过程中的公众参与通常被简称为公众行政参与，反映了公共行政与公众关系的新发展，是指公众以各种途径和形式参加行政立法、行政决策、行政执法等行政行为的过程并发表意见和使其意见得到重视、采纳的行为和活动。
公众参与的概念与理论在上世纪90年代传入中国。目前，恳谈会、听证会、重大决策的公开征询意见等形式的公众参与不仅成为了中国公共生活领域的社会行动和社会现实，也是中国参与民主兴起的重要标志。
公众参与在中国的兴起是综合因素作用的结果。首先，公众参与在中国的发展源自于党中央和中央政府的高调推进。改革开放以来，党中央一直强调把“推进公民的有序参与”作为推进中国特色社会主义民主政治发展的核心内容。党的十八大报告更进一步指出：“要更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”；“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”；“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利”；“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。”党的十八大报告的相关内容标志着公众参与在社会主义民主政治制度中的地位已经确立。其次，公众参与的兴起符合中国政治发展、社会发展的逻辑路径：随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的发展，社会阶层和结构发生了重大变化，公民的权利意识不断增强，利益多元化情形的出现导致了多元权利诉求的产生，公众参与作为多元利益诉求的表达渠道显现了强劲的发展势头。
一、公众参与行政过程的意义和悖论
在参与民主兴起的背景下，行政的民主化成为现代行政改革的潮流，公众参与行政活动的程度成为衡量行政民主化程度的重要指标。公共行政被认为是建立在民主参与的基础上才能更加有效地调动、整合各种社会力量和社会资源参与政府的管理活动，从而更加有利于提高政府管理的质量。全球性行政民主化改革的目标也正在于此。
（一）公众参与行政过程的意义
公众参与体现了国家与公民、政府与社会之间关系的实质，公众参与行政过程对于确保公共政策和行政活动的公益价值取向具有重要意义。
第一，有助于提高决策的质量。充分的民主讨论和评估有助于保障决策的合理性和可行性、改善决策的品质、避免决策失误或减少决策失误的几率。公共政策的价值取向主要体现在如下两个方面：一是公共利益的最大化。公众参与公共政策的制定过程，能督促公权力机关充分汇聚各阶层、各种利益集团乃至于公民个人的利益诉求，避免公共政策被强势集团操纵，从而形成最恰当的政策选择，实现公共利益最大化。二是社会公正。社会公正往往不能自发实现，它需要政策制定者针对不同利益取向进行调节。政府通过引导公众参与政策过程，汇集民心、民智、民力，可以不断地自我反省和进行决策调整，从而实现动态的利益平衡，最终确保社会公正的实现。公众有效的、积极的参与能促使公共政策以最广大人民群众的利益为出发点，做出符合最广大人民群众利益的选择。公众通过不同方式、多渠道、多途径参与政府的决策过程，本身就是民主制度的重要内容之一。
第二，有助于增强行政的合法性。①公众对行政活动过程的参与既是主权在民原则的内在要求，也是民主政治的题中之义。公众通过对行政活动的参与，直接地反映他们的诉求以实现他们的利益。行政机关在决策及其执行的过程中，通过提共多种多样的参与、对话渠道或方式引导公众有序参与，以主动听取公众在重大决策及其相关问题上的意见或建议。公众参与的决策结果更能为公众接受，公众参与同样也有助于推动决策的实施。科学的方式和方法、民主的程序和机制，既可以防止公共权力被滥用，又可以实现公共权力与个人权利之间的良性互动，从而有助于维护和增强行政机关的公信力和行政行为的权威性。
第三，有助于化解矛盾、达成共识，促进社会和谐与稳定。和谐社会的构建需要调动一切积极因素，人人参与、人人共享。公众参与可以促使公共权力和个人权利之间实现动态平衡，使社会在更高层次上实现稳定。公众参与可以为不同的意见、主张和利益诉求提供制度化的沟通、协商途径，从而化解矛盾和分歧，形成适度的共识，有利于促进社会的和谐与稳定。
第四，有助于社会及公共责任的分担。事实证明：随着经济、政治和社会问题的复杂程度的加大以及社会需求的激增，仅仅依靠政府一方的力量已经不能有效地解决所有的现实问题。与此相对应的是，公众对政府的要求越来越多，同时对公共服务的质量越来越不满意。为了应对这种状况，政府的确付出了很多努力，但是另外的思路也应运而生并显现了生命力，这就是通过积极、有效的公众参与分担公共责任。公众参与本身意味着社会成员对社会责任的分担和成果的共享，它使得每一位社会成员都有机会、有渠道向政府表达意见和见解，也都有机会为谋取共同利益或公共利益而贡献自己的智慧和力量。
第五，有助于培养公众的民主意识、提高公众的民主能力。对于公众而言，民主参与既是权利，又是义务。公众的民主意识和民主能力是其参与的重要基础，同时，民主参与的实践又会增强公众的主体意识、责任意识、规则意识，使其逐步提高民主意识、民主能力。
（二）公众参与行政过程存在的悖论
综上所述，公众参与行政过程对于改善行政管理行为的品质具有重要价值和意义，然而它也存在着一定的局限性，在具体的实践中深受多重障碍因素的制约。这也是公众参与在得到提倡的同时还遭到在理论界和实务界质疑的重要原因。
第一，民意的普遍性与行政效率之间的矛盾。[3]（p56）公众参与不可避免地会增加政府公共行政的成本和决策的成本。不仅参与者数量之多和参与途径的复杂性会影响决策的效率，而且，民意在很多问题上会出现不一致甚至是相互冲突的情形，这样，不仅难以形成共识而且行政主体、决策主体需要花费更多的时间去倾听和沟通民意，从而造成决策的困难。
第二，民意的真实性与决策的合理性、公平性之间的矛盾。现代社会是一个复杂的系统，公众的意见很容易被各种因素误导，对民主的话题一直就存在着广泛的争议：多数人的意见是否一定是真实的和合理的？并且，参与需要资源，这就使得某些具有优越资源的公民或团体很可能以其优势产生更多的影响力，而不是反映全体公众的意志，所以，公众参与有可能减少而不是增加社会的公平性。
第三，决策的民主化与科学化之间的矛盾。具体而言，公共决策的民主化包括决策制定的利益取向的民主化、公众参与机制的民主化、监督机制的民主化和反馈机制的民主化。决策的科学化是指决策符合社会发展规律、符合国情以及程序、体制、方法的科学化。现代政府管理的基本要求是公共决策的民主化和科学化。这两者之间本身就存在着悖论，公众的知识和能力毕竟是有限的，在科学技术高度发展的社会，决策的技术化本身也会产生负面效应：即助长了精英决策的倾向。
由此来看，有意义的公众参与的真正实施并不容易。公众参与的局限性的讨论并没有构成对公众参与本身的否定，基本的结论和应有的态度是：作为主导方的政府要注重克服公众参与的不利方面，寻求有意义的公众行政参与；[4]（p187）同时，公众参与也不能毫无限制，行政主体必须在具体的行政活动中做出弹性和策略的考量。关于什么是有意义的公众行政参与，首先需要讨论的是具体的公众行政参与活动的理想状态和目标：那就是追求适度、均衡、有序、有效的公众参与。适度是指不对公众参与做过分乐观的估计和追求一种适度的共识；均衡是指要有富有弹性的、保证所有持不同见解的参与主体平等参与的策略安排以及程序安排；有序参与是对有效参与的保障。有意义的公众参与还需要一系列条件：协商、合作、宽容的政治文化环境、参与的制度化程度和水平、公众的主体地位和参与能力、行政部门引导参与的能力等。在寻求真正有意义的公众参与的过程中，政府与公众共同得到锻炼和进步，因为面向现代有效的公共管理，政府能力和公民能力同样重要。
二、当代中国公众行政参与的现状
在我国，公众参与的兴起是改革开放的重要成果之一。社会利益格局急速分化、调整，人们的传统观念受到冲击，民主意识和法律意识不断增强，改革的深入发展推动了政治民主化和法治化进程的加快，也极大地促进了公众参与行政的发展。对于转型期的中国而言，我们必须看到实施有效、引导有序的公众参与对维护社会稳定可以发挥的积极作用。相应地，分析中国当前公众参与的现状（成就和存在的主要问题），也使我们更加清楚地认识到：推动公众参与的良性、有序发展也正是政府的职责之所在。
目前，我国各地开展的公众行政参与呈现出了外力推动性、媒体驱动型、参与议题形式化等特点。在党和政府的倡导下，公众行政参与的热情日益高涨、参与的主体越来越广泛、参与的内容和范围都有了很大的发展……。这些进展虽然令人鼓舞，然而，行政参与存在的问题却是亟需面对和解决的，这些问题主要表现为：[5]（p256）
（一）民主参与的理念不足
民主意识、理性的参与意识是行政参与的重要基础。受传统文化的影响，我国公众普遍缺乏积极的、自主的参与意识。改革开放以来，虽然我国公众民主参与的热情在持续高涨，但从总体来看，以动员型的参与、阶段性参与为主。主动型的、目标性的参与占少数。动员式参与仍然是一种普遍的现象，多数公众还没能把参与本身作为一种目标追求，而是把参与看作实现其他目标的手段之一。还有相当一部分公众只是为了维护自己的切身利益而有针对性地、被动地进行某些参与，绝大多公众参与仍处于自发状态。就政府一方来看，引导公众参与的主动性不足、自觉的协商意识仍比较欠缺，从而只能是忙于应付倒逼型的公众参与。
（二）公众行政参与的法律制度不完善
就目前我国公众参与所处的阶段而言，其最根本的问题是法律和制度供给不足。公众的参与需求与社会制度供给之间的矛盾会使公众常规化的参与难以达成。公众参与虽然在实践层面已经取得了一些成绩，但还没有普遍成为各部门的常规制度，还不是普遍的法律程序，也没有成为各部门的责任和义务。非常态化的和非理性的公众参与的大量存在既反映了转型期公众利益诉求的复杂多样，也对国家的法律和制度的供给提出了迫切要求。
（三）公众参与的方式简单、途径较少
我国现有的公众参与方式有限，主要有：听证会、论证会、座谈会和公开征求意见等，技术手段也比较少。公众参与的实际运作缺乏具体的、可操作性的制度规范，与国外进行比较，“应由谁来参与（参与主体）”、“参与什么”（参与内容）和“怎样参与”（参与方式）等关键问题都没有明确的规范。
（四）公众行政参与流于形式的状况普遍存在
自己是公共管理的对象，这是公众普遍的心理和认识，加之社会责任感的缺乏，绝大多数公众没有把自己作为公共管理主体中不可或缺的一部分，这就不可避免地在参与中存在着从众心理，加之行政参与的制度化不足、参与技术简陋、方法单一等问题的存在，都在一定程度上影响了公众参与的实际效果，使很多参与或随意性较大、或流于形式。
（五）公众参与能力的整体层次较低
公众参与能力在民主参与、行政参与中具有重要意义。参与危机的形成，在很多时候恰恰是由于一方面公众的参与热情高昂而另一方面参与能力不足。在我国现实的行政参与过程中，参与要求和参与能力之间不均衡发展的问题比较突出。
公众行政参与被认为是解决社会矛盾的制度化手段，被称为风险社会的制度设计。有序的和有效的公众参与会对维护社会稳定起到积极作用。公众可以通过制度化的途径表达利益诉求；达成一定程度的共识、缓和社会矛盾；制约行政权力；强化公众与政府的互信关系；培养公众的责任意识，促进社会和谐稳定。没有能力引导公众有序参与的政府，同样也没有能力维护社会的稳定与和谐发展。
三、推动公众对行政过程的有效参与
随着改革的深入推进，我国公众的行政参与既呈现出了许多新特点，也凸显出了许多新问题。各级政府要针对这些问题，不断探索公众行政参与的新途径、新方法，积极、主动引导公众参与，充分发挥有序、有效的公共参与对于提升政府管理品质的积极作用。
（一）进一步完善相关的法律和制度
完善的公众参与制度至少包括以下三个方面内容：公众参与的基础性制度、公众参与的程序性制度、公众参与的支持性制度。公众参与的基础性制度，如利益的组织化制度，公众参与包括个体化参与形式，在行政过程中更主要也是更有效的参与形式是“组织化”的参与。分散的、未经组织化的利益主体参与行政过程，不仅会使参与过程的成本大大增加，而且在参与过程中往往会处在被忽视的境地。公众利益的组织化有赖于对结社权的保障。又如信息公开制度，在制度层面上需要通过信息公开来改变信息配置的不均等状态。基础性制度是公众参与的基础和前提条件。参与的程序制度是实现行政过程自我正当化的制度，合法、正当的参与程序的三个要件是利益代表的均衡性、协商的平等性和充分性、选择的理性和负责任。参与的程序必须能够促使决策机关对各种协商方案进行最适当考量和选择。支持性制度的核心是为了进一步促进适度、均衡、有效的参与。
（二）转变行政观念，积极引导公众参与
行政人员要充分认识到：公众参与行政活动是社会主义民主政治发展的内在要求，有序的公众参与具有重要的现实意义，从而不断培养服务意识、协商意识和合作意识并贯彻到实际工作中。行政人员要自觉转变行政观念，注重树立现代行政理念。
公众参与有可能失控失范，[6]（p87）为了防止公众滥用参与权，政府担负着引导和规范公众参与的主导责任。为了追求有意义的、高质量的公众参与，各级政府及行政人员要特别注重发挥其主导性和能动性，在引导并规范公众参与的过程中有所作为。就如何设计和完成一个有效的、有意义的公众参与来说，西方国家有很多经验可以借鉴。公众有效参与既是民主政治的核心价值，也是和谐社会的必然要求。我国公众参与在当前遇到的问题表明推动行政的民主化与科学化任重而道远。各级政府及行政人员要正视现实要遵循规律，为维护社会稳定担负起时代使命。
（三）培育理性参与意识，提升参与能力
我国传统文化的消极因素极大地抑制了人们民主政治意识、理性参与意识的产生和发展，由此带来的公众参与意识和观念障碍也严重影响着行政参与的良性发展。有效的行政参与需要以现代民主政治文化基础为支撑。各级政府要在推进我国民主政治发展的过程中，拓展公众参与的方式和手段，引导公众理性参与，提高公众参与的主动性，使公众的参与动机从维护个人利益逐步转变为关心社会福利、公共利益。
公众参与行政、参与决策是一个复杂的过程，公众的参与能力是有效、有意义参与的基础。政府要视每一次公众参与都是锻炼公众参与能力的机会。政府引导公众参与还可以通过教育、培训或其他方式、方法来促进公众参与能力的提高。公众参与能力的提高必然是一个长期的历史过程，政府必须担负起提升公众理性参与意识、提高公众参与能力等方面的责任。
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（责任编辑：牟春野）
Abstract：Chief of democratization has become the trend of modern government reform.Administrative participation has important implications for improving the quality of administration and administrative legitimacy.Government should promote the sound development of public participation，to overcome the limitations of public participation，and actively guide and regulate public participation，thereby pursuing effective administrative participation.
Key words：administrative participation；administrative democracy；public participation
