国际气候变化法中适应议题论争的法律应对
摘 要：减缓与适应是国际气候变化法中具有同等地位的两大重要领域。相较减缓而言，适应领域的谈判成果仍然有限。推进气候变化适应领域的谈判，关键是要解决该领域核心的公平论争，即适应气候变化行动的责任如何分担，包括适应资源如何筹措和分配。适应领域公平论争的解决应遵循受益者负担、原因者比例责任、最脆弱者优先等原则，并在减适并重的原则下赋予适应议题实质性的优先地位，切实落实发达国家在适应行动中的主要责任，落实四大基金的注资并提升发展中国家在其中的决定权，引入适应性排放概念，缓解发展中国家的减排压力。
关 键 词：气候变化；适应；减缓；受益者负担；适应性排放
中图分类号：D996.9 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）12-0106-09
收稿日期：2016-10-10
作者简介：陈贻健（1975—），男，广西永福人，中国法学杂志社副研究员，研究方向为环境与资源保护法学。
鉴于联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）历次评估报告对气候变化的事实及其后果的认知日益确定，如何适应已经发生的气候变化成为气候变化谈判中一个极其重要的议题。在2007年《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）第13次缔约方大会（COP13）之后，明确了适应议题与减缓具有同等重要的地位，适应议题谈判取得了一系列新的进展，建立了一个完整的行动框架。但相对于减缓领域而言，其实质性的成果仍然有限。适应议题谈判进展缓慢，一方面是因其受制于整个国际气候谈判的进程，另一方面则在于对适应议题的性质及该领域的公平论争认识不清。因此，深入分析适应议题的性质及该领域的公平论争并提出解决相关论争的思路，对于推进国际气候法适应领域的进展有重要作用。
一、国际气候变化法的适应议题概述
（一）适应议题的含义
尽管在《公约》及其以后的历次气候谈判中都提及了适应问题，但对适应的全面定义主要是由IPCC完成的。IPCC将适应定义为可减少损害或利用有利机会的、为应对气候刺激或其影响而在自然或人类系统中做出的调整。[1]同时IPCC第三、第四次评估报告对“适应”进行了更详细的界定，即社会系统为保证在面对已观测或预测到的气候变化和相关极端情况时，降低其脆弱性或增加其弹性，对已发生的或可能发生的气候变化做出的一种调节。[2]适应领域也可分为不同的种类，包括预防性适应和反应性适应，集体性适应和个人性适应，以及自发性适应和计划性适应，等等。[3]一般认为，计划性适应是指政府代表社会和自发性个体适应所采取的适应措施，其目的是避免人类遭受气候变化带来的威胁，促使和帮助国家实现保障人权的义务。计划性适应措施包括海岸带基础设施建设、准备疏散和救灾计划、提高生物的物种多样性、实施饥荒早期预警系统以及建立储水工程等。自发性适应通常是指个人在应对气候灾害威胁时采取的相应行动，一般包括应急反应、灾后重建及脆弱性国家居民的生态迁移和适应气候变化的农业生产方式的转变等。
（二）适应议题与减缓议题的关系
气候变化减缓侧重于通过对源的控制以减少温室气体排放或者通过增加碳汇以促进温室气体的吸收、捕捉和封存以实现稳定或降低大气中温室气体的浓度，从而减少温室气体所带来的气候变化的不利影响；气候变化适应则强调自然生态或人类社会系统针对气候变化之不利或有利影响而开展的积极性的调整与适应策略，以降低气候变化风险、损失、损害或者增强对气候变化有利影响的利用。所以，气候变化领域的减缓与适应既有联系又有区别，二者的政策目标基本统一，但在具体的实施手段、效益评价等层面存在差别。
1.适应和减缓之间的差别。虽然适应和减缓都是人类社会为应对气候变化所作出的政策及行动反应，但两者针对的对象有所不同。减缓是针对地球气候系统进行人为调控，而适应是针对人类社会系统本身的自我调节。[4]因此二者之间在客观层面还存在以下差别：第一，时间尺度不同。由于温室气体停留在大气层中的时间较长，减缓领域的措施效果至少要在十年以后的未来才能显现。故而，减缓领域的任务是长期的、艰巨的。而适应措施则面向更为现实且紧迫的气候变化后果，所以适应领域措施的实效更多是立竿见影的。第二，空间尺度不同。减缓措施，如减少碳的排放而取得的效益是全球的，需面向整个地球气候系统，其目标是减缓全球平均气温上升、海平面升高、冰川融化等。而适应措施通常只针对特定的国家和地区存在气候变化引起的不利后果或风险，因而，适应措施的效益通常是区域性的。第三，效益的评价方式不同。多种多样的减缓行动其目的都是减少排放温室气体，不同减缓行动的减排量可以用统一的二氧化碳当量单位进行比较。因此，如果已知不同减缓行动的执行成本就可以对其成本有效性进行分析和比较。而适应行动的效益则很难用统一的度量单位予以表达。第四，成本分担原则不同。对于减缓领域的成本分担，一般实行“污染者付费”原则分配减排指标。而对于适应领域而言，由于适应的收益在空间上有局限性，往往只有适应措施的实施主体受益，所以相应的成本分担也通常是首先由行为者自负。尽管COP17、COP18明确了《公约》下现有的最不发达国家基金和气候变化特别基金分别支持最不发达国家和其他发展中国家的国家适应计划进程，但由于实际支助力度有限，实践中适应行动的成本分担还是以行动者承担为主。
2.适应和减缓之间内在的一致性。适应和减缓措施的目标都是降低气候变化对环境脆弱性地区造成的负面影响，因此两种路径总体上有着内在的一致性。气候变化减缓与适应之间的关系是一体两面，相辅相成的。可以说，减缓领域决定着适应的范围和内容。实际上，气候变化减缓内含了适应的要求并有助于长期的适应，而适应也内含了减缓的要求。只有气候变化被控制在可适应与可预期之范围内，气候变化适应才会具有制度价值。
在减缓与适应议题存在一致性的基础上，平衡并协调二者之间的关系至关重要。根据2010年坎昆大会通过的议定书中的有关表述，适应和减缓应同处优先解决地位。针对这一表述，学界将其概括为减适并重原则，中国在《应对气候变化的政策与行动白皮书》中也重申了该原则。[5]一般而言，减适并重指的是应对气候变化必须从减缓与适应两个层面同时进行，并且各项相关法律制度措施应综合考量减缓与适应效果，使二者统筹兼顾、协同增效，以尽可能减少气候变化及其不利影响所带来的潜在风险。因此，应在气候变化法律体系构建的过程中给予适应和减缓同等的优先地位。
（三）适应议题的谈判进程
⒈附属阶段。从1992年的《公约》直至2007年COP13之前，适应问题只是气候谈判中的一个附属性议题。《公约》则明确提出了气候变化的适应问题，[6]其相关条款为脆弱性地区适应国际气候变化的规则和战略发展奠定了基础。[7]但气候变化的适应领域在相当长的时间内并未得到充分的重视。2001年IPCC发布的第三次科学评估报告（TAR）对适应的必要性进行了深入阐释。同年的第7次缔约方会议（COP7）首次针对框架公约下第4条第5款中适应领域问题进行了讨论，[8]并要求成立3个由全球环境基金（GEF）管理的适应基金，即最不发达国家基金、特别气候变化基金和适应基金。[9]2005年，根据《公约》第10次缔约方大会的1号决议，第11次缔约方会议（COP11）附属科学技术咨询机构正式启动内罗毕工作计划，该计划包括两个有关适应的专题领域，即“了解、评估影响、脆弱性与适应”和“应对气候变化的实际适应行动与措施”。
⒉减适并重阶段。从2007年COP13开始，适应被提到了与减缓同等重要的地位。COP13通过的《巴厘行动计划》，首次明确提出在应对气候变化的路径上要将气候变化减缓和适应放在并重的位置。但发达国家和发展中国家在适应行动的具体开展方面还存在较大分歧，比如适应行动何时开展、如何开展，尤其是适应的资金、技术应主要由谁承担等。[10]之后的COP16、COP17作为两次关键性会议对适应议题起到了重要的推动作用。2010年的COP16决定建立适应委员会、国家适应计划进程、损失与危害工作计划、国家工作机制与区域适应中心为主要内容的《坎昆适应框架》，设立绿色气候基金；2011年的德班会议（COP17）启动了坎昆适应气候变化框架，[11]并根据要求建立了专门适应委员会，启动了绿色气候基金，为适应行动提供资金支持。会议确定，发展中国家在制定适应计划时应得到适应委员会和国际社会的支持。此次缔约方会议是气候变化适应谈判的又一里程碑，预示着国际社会对适应领域从观念上的重视过渡到真正的实践当中。而2015年巴黎会议（COP21）通过的《巴黎协定》则反映了适应议题的最新进展和成果。《巴黎协定》比较均衡地反映了发达国家和发展中国家的观点和立场，实现了减排、适应、损失与损害、资金、技术、能力建设和透明度等要素间的平衡。[12]该《协定》提出应承认发展中国家的适应努力，并明确发展中国家编制适应计划、采取适应行动、增强适应的国际合作、提交和更新适应信息通报等应该得到持续和增强的国际支持。决定1/CP.21中的适应部分（第42-47段）明确了近期和中期要求适应委员会开展的五方面工作，同时要求绿色气候基金加快支持最不发达国家和其他发展中国家编制和实施国家适应计划。[13]
二、适应议题中的公平论争
（一）适应议题中公平论争的前提性事实
适应领域的公平论争主要关注的是适应领域各个适应主体之间权利、义务分配的正当性。[14]笔者认为，气候变化的后果及其成本应当如何分担、适应资源（技术和资金等）又该如何分配等是解决适应领域公平性面临的主要问题。为解决这些公平性问题，必须明确两个基本的前提性事实：一是已经形成的气候变化不利后果主要是由发达国家的历史排放引起的。由于温室气体具有累积效应，并且这些累积效应的消除往往需要上百年的时间。所以，气候变化适应行动针对的是历史排放已经造成的不利后果。根据IPCC第5次报告（AR5）的结论，自工业革命以来，由于人类活动的增强（如化石燃料大量使用、土地利用与土地覆盖的改变、水泥生产等），导致全球温室气体浓度大幅提高，进而导致全球地表温度的明显上升。[15]根据仪器记录，过去100年中的地表温度平均升高了（0.74± 0.18）°C。就人均历史碳排放量而言，较早开始工业化进程的发达国家相对较高。[16]根据有关数据统计，1990年至2011年的近20年间，发达国家人均碳排放增长大于大多数发展中国家。从大致模拟温室气体历史排放量的模型观察，发达国家在近20年依然占据着主要的碳排放空间，虽然一些发展中大国在发展进程中人均碳排放量增长速度很快，但人均碳排放总量与发达国家相比依然存在一定的差距，因此，发达国家应该承担造成气候变化后果的主要责任。二是气候变化后果的受害者主要是适应能力较弱的发展中国家尤其是其中的最不发达国家和小岛屿国家。关于谁是气候变化的受害者相关证明数字存在很大的争议，争议部分缘于缺少关于各国适应气候变化能力的数据。但目前一般认为，发展中国家尤其是其中的最不发达国家和小岛屿国家将成为最大的输家，而发达国家处于更有利的地位，其原因有以下三点：第一，发达国家有更多适应气候变化的方法；第二，发达国家的经济对农业生产的依赖度较低；第三，发达国家一般都在凉爽、纬度较高的地区，这也降低了他们的脆弱性。而发展中国家一方面要进行自主减排，另一方面由于全球变暖的趋势短期内无法扭转，为了应对海平面上升、洪灾、旱灾、极端气候等风险，还需投入大量成本进行气候变化的适应行动，否则将危及自身的基本安全。气候变化具有“马太效应”，它对不同地区、国家和物种的影响是不同的。脆弱者更脆弱的现象在环境脆弱性国家和发展中国家适应气候变化的进程中尤为突出，如粮食生产受影响后就加剧了饥饿和贫困，对极端气候灾难（火灾、洪灾、飓风等）适应能力低等多种原因，也导致最不发达国家和发展中国家在气候变化中受害最重。
（二）适应议题中公平论争的实质
适应公平的实质可以视为是“减排责任的二次分配”。减缓是减排责任的初次分配，因为减缓意味着造成气候变化的有关主体需根据其责任大小承担直接减少相应碳排放的责任。而就适应行动而言，受气候变化影响和损害的国家因承担适应行动而支付之成本，理应由造成气候变化不利后果的发达国家或其他符合条件之特定国家承担。在实际的适应行动实施过程中，采取适应行动的主体（如气候脆弱性高的最不发达国家）首先直接承担了适应的成本支出。因此，适应领域需要国际社会综合考量减排责任初次分配后依然存在的不公平现象，对已经发生或预期发生的气候变化影响作出评估，帮助环境脆弱性地区和贫穷地区适应气候变化。因此，造成气候变化不利影响的主体向特定脆弱国家和地区提供的适应支持，实际上是其应承担的减排责任的二次分配。
减排责任二次分配的公平性建立在减排责任初次分配的公平性基础上，减排责任初次分配是为了降低大气中二氧化碳浓度，减缓气候变化；减缓责任的二次分配则是为了在气候变化已经发生的背景下，将适应环境的压力分配给排放温室气体量较多的发达国家，[17]确保人类安全不受危险的气候变化影响。《公约》第2条规定：“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。这一水平应当在足以使生态系统能够自然地适应气候变化，确保粮食生产免受威胁并使经济发展能够可持续地进行的时间范围内实现。”[18]美国环境学家法布尔认为，将适应压力分配给排放温室气体的主体可以进一步刺激排放主体限制温室气体排放，减小对气候变化的影响。因此，减排责任的二次分配，包括资金、技术和能力建设支助义务的分配，有利于保障气候安全的实现，具有重要的公平性意义。
（三）适应议题中公平论争的焦点问题
在国际气候法律秩序构建中，适应气候变化谈判的公平论争集中体现为一个核心问题，即适应气候变化行动的责任如何分担，包括适应资源如何筹措和分配。
如前所述，基于历史责任和“共同但有区别原则”，发达国家在气候变化适应行动中应承担主要责任。[19]换言之，发达国家应提供资金和先进的适应技术帮助发展中国家适应气候变化，提高其适应气候变化不利影响的能力。[20]然而，在国际气候谈判中，发达国家承担国际义务的政治意愿越来越弱，向发展中国家转嫁责任的态度不断强化。由《公约》所确定的“共区原则”受到了发达国家前所未有的挑战，发展中国家内部对这一原则的解读也发生了分歧，小岛屿国家和不发达国家也有意突出发展中大国的能力与责任。[21]从德班之后的谈判进展来看，为了推动对气候变化国际合作进程，发展中大国还是做出了必要的妥协。[22]发达国家为摆脱自己对气候变化的历史责任，提出各国均有适应气候变化的责任。面对发达国家的此种消极态度，发展中大国在原则限度内显示了最大的灵活性，促成了德班会议之后国际气候新秩序构建进程的推进尤其是《巴黎协定》的达成。但毫无疑问，发达国家和发展中国家应在多大限度内承担适应气候变化的责任，无疑仍将是未来新秩序构建进程中的谈判焦点之一。
与适应气候变化责任分担最直接相关的是适应资金的来源和走向问题。《公约》第4条第4款规定：发达国家应帮助特别易受气候变化不利影响的发展中国家缔约方支付适应气候变化不利影响的费用。[23]德班会议启动了绿色气候基金。但目前上述资金支持还是一个空架子，资金来源及使用程序等均未得到实质性解决。发达国家承认目前用于适应气候变化的资金有限，但主张各国在财政预算时考虑适应气候变化的投资，国际支持只是一种补充。欧盟提出从国际航空航海和国际交易、资金往来等方面征税筹措适应资金，得到小岛国联盟、最不发达国家和非洲国家的积极响应。这一提议将为广大发展中国家带来额外义务，受到广大发展中国家的强烈抵制。在2015年11月《中法气候变化联合声明》中，双方首先强调了发达国家在2020年后继续在适应方面对气候变化特别脆弱的发展中国家提供支持，然后说明，其他愿意提供补充性支持的国家应得到鼓励和认可。该声明尝试界定了义务和帮助的区别，为资金来源问题的解决提供了参考。关于资金的走向问题，各国均认同应优先资助气候脆弱性国家，但对气候脆弱性的评估却是一个难点。发达国家提出对最脆弱和贫困的发展中国家应当提供支持，意图在适应问题上分化发展中国家。小岛屿联盟和最不发达国家出于自身利益呼吁优先支持小岛屿发展中国家、最不发达国家和易发生干旱、荒漠化和洪涝的非洲地区国家。其他发展中国家承认小岛屿国家和最不发达国家都是特别脆弱的，但发达国家不应对发展中国家分类，而应该依据公约履行其对发展中国家所应负担的统一的支持义务。相关争论在巴黎会议（COP21）之后仍将持续。
三、解决适应议题中公平论争的
法律原则
适应领域的责任可以视为是减缓责任的二次分配。减缓责任的分配是基于温室气体存量对未来排放空间限制而形成的责任分配，是面向未来的初次分配，其分配的是未来的排放预算额度；适应责任的分配则是基于温室气体存量已经带来的既有损害后果进行的二次分配，是面向过去的分配，无需考虑未来的排放预算额度。但在未来排放空间日益有限的情况下，无论减缓责任的初次分配还是二次分配，都与一国的人均累积排放量是正相关的，即人均累积排放越高，减缓责任和适应责任都应越大。总体而言，以人均累积排放量为客观标准的共区原则同样是适应领域的责任分配原则，适应责任的大小与人均累积排放量直接正相关，而非与能力相关，这与减缓责任是一样的。此外，根据最脆弱者优先原则，对无力适应气候变化的最不发达国家应当获得适应领域的支持，这也是国际气候谈判中的共识。
（一）受益者负担原则
受益者负担原则，即适应责任首先由获得适应行动受益的国家支付适应成本。虽然气候变化的适应在国际气候法律秩序中是滞后于减缓提出的议题，但实践中的适应行动，如灾害天气预防、恢复，农林基础建设等却先于减缓气候变化的行动客观存在。对于气候变化适应领域的公平性问题，除了可以确定是由于历史排放额外导致的气候变化后果而采取的适应行动外，通常情况下，适应领域的公平性问题解决应首先考虑适用适应者负担原则，这是受益者负担的主要体现，具体适用情形如下：第一，对于气候变率概念下的气候变化事实，由于是自然原因如地球自转斜率、日地距离等客观天文规律引发，属于不能归因于任何人的“事件”，只能是由各国自行采取适应行动，并承担相应的成本。这一类型的人类适应行动由来已久，其成本一直由相应主体承担，并无公平性争议。第二，对于人类活动引发的气候变化导致的适应行动，其中与适应者的历史排放责任一致的适应成本也应由适应者负担，这是责任自负的体现。第三，对于仅限于区域性的自然原因导致的适应行动，其适应受益也仅限于该区域内的国家或人群的，相应的适应成本也应由适应者负担。
此外，发达国家作为碳排放的主要受益者，理应承担相应的适应责任。气候容量资源是全人类的，正如水资源和大气资源一样，应该被当作维持人类生存的共同财产。正因为如此，一方因自身利益破坏共同利益的做法不应被接受，因此，发达国家不应否认自身的历史排放责任。人类全体成员应有同样的消耗气候容量资源的权利，发达国家历史上和当代都承担着全球温室气体排放的主要责任。在适应气候变化这一问题上，应当将造成气候变化的历史和现实责任考虑进来，即发达国家应承担主要责任。
（二）原因者比例责任原则
这里的原因者比例责任原则是指一国适应责任的承担应当与其人均累积排放量在全球人均累积排放量中所占的比例大致相当，超出其应承担的责任部分应当得到适应资金、技术和能力建设方面的支持。当然，适应大小的确定与气候变化的损害、损失的评估密切相关，而这是目前气候谈判中面临的待解难题。举例来说，中国等发展中国家提出的《公约》基金方案没有明确指明其遵循的公平原则，但中国和77国集团提出的《公约》基金方案则是对该原则的良好诠释和延伸：该基金方案要求在《公约》下建立额外且可持续的适应基金，具体实施方式由附件I国家每年拿出占国民生产总值0.5%-1%比例的数额，为发展中国家提供包括资金、技术、信息共享和能力建设在内的各方面支持。[24]这实际上可视为原因者负担和比例原则的例证。
（三）最脆弱者优先原则
气候变化中的最脆弱者即高脆弱性主体，主要是指由于特殊的地理位置、自然资源禀赋等自然条件方面的原因及气候变化应对能力不足，气候变化对其自然系统和人类生存环境造成的不利影响的可能性较高的国家、地区或特定区域，如小岛屿国家、最不发达国家和部分国家的土著居民。这些气候变化当中的最脆弱者，有的已经或者将要面临气候变化带来的巨大灾难甚至面临丧失生存和发展机会的可能。在IPCC历次评估报告的《气候变化的影响、脆弱度和适应性》部分均指出，受全球变暖趋势带来的温度上升影响最严重的国家是小岛国家。由于这些国家自身经济结构单一，自身适应气候变化的能力有限，十分需要国际社会资金和技术等方面的援助。因此，在适应气候变化的行动中，应当优先考虑这些最脆弱者的利益和需要，考虑其应对气候变化的立场和目标要求。从国际社会的总体福利而言，最脆弱者福利的增进也有利于边际效益的提高。
四、解决适应议题中公平论争的
法律路径
2015年COP21通过的《巴黎协定》中确立了自下而上式的“国家自主贡献”模式，其中就包括各国在适应气候变化领域的贡献。当下，发达国家自身也面临适应气候变化的威胁，所以发达国家普遍开展了系统性的适应气候变化研究，评估影响、评价风险并制定对策。新兴经济体国家制定和实施的气候变化政策多为包含减缓和适应两个领域的捆绑性政策，较少形成适应领域的专门政策。[25]对此，笔者认为，未来国际气候制度的设计应建立在主权国家平等参与和协商的基础上，并从以下方面确保适应领域的公平性得以落实：
（一）在减适并重的原则下适应议题应被赋予实质性的优先地位
如前所述，减缓和适应既有一致性又有差异性，减适并重应当作为应对气候变化的一个重要原则，以真正实现《公约》确立的应对气候变化的目的。但是，在资源有限的情况下，减缓和适应的冲突不可避免。基于以下原因，适应议题在未来的气候变化法律框架中应当获得实质性的优先地位：其一，从气候谈判至今，适应议题实际上一直处于弱势地位，相关的制度建设迟缓，相关的资金、技术和能力建设等方面的支助极其匮乏。在《公约》和《京都议定书》的框架下，适应领域相较减缓领域而言并未得到足够的重视，适应领域和减缓领域一直被区别对待，也因此缺乏可行性的行动计划，这尤其不利于发展中国家包括其中的小岛屿国家和最不发达国家的气候变化适应行动。其二，适应性问题在时间上更具紧迫性。由于气候变化的事实和后果已经发生（如灾害性天气的危害等，必须在短时间内集中资源加以应对），所以，对于这些国家来说，迫在眉睫的问题也是适应气候变化所带来的一系列不良影响。因而，在确保和推进未来国际气候变化法适应领域的公平性问题时，首先应尽量考虑两者并重，同步促进。植树造林就是一项减缓和适应并行的良好措施，既能吸收二氧化碳，又能降低城市的热岛效应，一举两得。此外，还可以参照减缓领域的具体制度设计并向适应领域倾斜。
（二）落实发达国家在适应行动中的主要责任
基于原因者比例责任原则，适应气候变化的成本应主要由发达国家承担，适应成本的支出国对超出其历史责任部分的成本支出可以向相关责任国请求补偿，或从气候变化适应基金中进行补偿。在适应气候变化的实践中，由于适应的情势通常都具有紧迫性，或者适应行动本身就是一个国家长期行动的组成部分，所以无论如何该国都将根据紧迫情势或原有的计划实施适应措施。一个国家对于已经对自身造成威胁的气候变化影响（如灾害性天气）必须及时采取适应措施。这些适应措施的支出，通常已在适应国的计划中列支。但是，正如前面所分析的，适应行动针对的气候变化后果主要是由历史排放的责任国造成的，因此，对于适应成本支出国负担的超出其历史责任部分的成本支出，应当可以向相关责任国请求补偿或从气候变化适应基金中进行补偿。这些需要发达国家承担的适应补偿责任主要包括：帮助脆弱性国家居民进行生态迁移、海岸带基础设施建设、极端气候灾难（火灾、洪灾、飓风等）援助、渡过粮食农业受影响后加剧的饥饿和贫困，适应气候变化的农业等生产方式转变，提供适应领域专家和技术支持，以及相关的教育、培训和知识宣传等费用的分担。
（三）落实四大基金的注资，提升发展中国家在其中的决定权
就适应领域而言，最需要国际援助的是那些脆弱性高的国家，因其自身无法单独应对适应气候变化这一问题。适用最脆弱者优先原则，尽力保障这些国家的适应领域需求，是对公平的良好阐释。在诸多类型的国际援助中，利用已有的气候变化基金进行资金援助无疑是最直接、最有效的方式之一。目前，在《公约》框架下主要有四大基金与适应领域相关，包括气候变化特别基金（SCCF）、最不发达国家基金（LDCF）、适应基金（AF）以及绿色气候基金（GCF）。SCCF资金来源为《公约》附件II国家或其他国家的自愿捐款，目前支持的领域包括适应和技术转让，旨在弥补或资助脆弱性国家因遭受气候变化而引致的为实现可持续发展而必须支付的额外成本。LDCF，顾名思义其所针对的是最不发达国家，这些国家需要向全球环境基金提交“适应气候变化行动计划”，列明本国目前受气候变化影响最大的地区和领域。AF旨在支持发展中国家具体的适应项目和规划，资金来源主要是CDM项目2%交易减排量经卖出后所获得的收入，外加来自发达国家的自愿捐资。[26]GCF是针对发展中国家减缓和应对气候变化的补偿机制。该基金规定：截至2020年，发达国家每年筹集1000亿美元帮助发展中国家加强适应气候变化能力建设；并且由发达国家及发展中国家各推举12位人选共同组成24人委员会对该基金进行管理、组织、分配和监督。[27]
从四大基金的基本介绍中可以看到，有些基金的设置、管理、运营相对成熟，如LDCP需要响应国家提交适应气候变化行动计划作为资金流出的参考依据；GCF专门成立了“最不发达国家集团”和“小岛国集团”等， 并在资金和政策方面优先给予这类国家相关支持，以体现气候变化给部分国家带来的特殊影响，照顾适应气候变化中的高脆弱性国家让其发出自己的声音。[28]除此之外，在COP15上，发达国家集体承诺，2010-2012年期间通过国际机构提供金额近300亿美元的新的额外资金，均衡分配以支持适应与减缓气候变化，相关的适应资金将优先提供给高脆弱性的发展中国家，这其中就包括非洲国家、最不发达国家和小岛屿发展中国家等。这些都体现了在适应气候变化机制设计中秉持的弱者优先原则和程序公平原则。然而在实际操作中，资金不能落实到位、相应国家得不到应有的资金支持等问题仍然大量存在。所以，严格按照上述基金既有规则的要求，使基金的注资切实落实到位，并保证发展中国家在其中的决定权，是落实发达国家资金支助义务的当务之急。
（四）引入适应性排放概念，缓解发展中国家的减排压力
适应性排放是指在气候变化的现实情况下，实施适应对策所产生的高于其基准线的碳排放，而适应性排放的基准线则是指在假定没有气候变化的情景下，正常的工程、生产与消费所产生的碳排放。[29]简言之，适应性排放就是一国为适应气候变化影响而额外增加的碳排放。如全球气候变暖可能带来海平面上升和洪涝等灾害频发，这就要求必须建设相应的基础设施如水利堤坝等工程来适应气候变化带来的负面影响，可工程建设必然导致建筑材料的大量需求，对建筑材料的大量需求又导致大量的二氧化碳排放，这就是所谓的适应性排放。
适应性排放概念的引入，有利于缓解发展中国家在适应领域承担的减排压力。发达国家和发展中国家在适应性排放的需求方面存在较大的差异，发达国家由于其所处的经济社会发展阶段较高，并已经过了大规模工程性适应的基础设施建设阶段。但大多数发展中国家适应气候变化的基础设施并不完善，未来仍需要在采取工程性适应措施方面进行大量的投入，增加大量的适应性排放。因此，应引入适应性排放的概念，强调该类型排放对于发展中国家的必要性和合理性，允许发展中国家在核算减排量时予以适当扣减。这样才能进一步实现各国在适应领域减排责任的公平分配。
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（责任编辑：王秀艳）
Abstract：Mitigation and Adaptation are two main fields of the International Climate Change Law.Campared with Mitigation，the progress of negotiation about Adaptation is limited.The resolution of the debates on jutice is the key to push forward the negotiation about Adaptation，including how to distribute the responsibilities in Adaption，how to raise and distribute the resources.To resovle the debates on justice we must follow the principles of Benificiary to Pay，Causer Proportional Responsibility and the Most Vulnerable First，and give the priority to Adaptation issue in the proposition that Mitigation and Adaptation both are equally important，identify the responsibility of the developed countries，fufill the responsibility of providing financing to the foure funds under UNFCCC，improve the decision power of the developing countries，introduce the concept of Adaptation Emission to relieve the pressure of reducing the carbon emission in the developing countries.
Key words：climate change； adaptation；mitigation；benificiary to pay；adaptation emission
