健全和完善我国公共危机管理预警机制
彭涛 叶正茂
摘 要：公共危机管理预警机制是整个公共危机管理过程的第一步，决定着危机管理的发展态势。近年来，各类公共危机事件时有发生，为了预防危机，最大限度地降低危机带来的损害，必须构建完善的公共危机管理预警机制。本文从公共危机管理预警机制的内涵入手，分析了我国公共危机管理预警机制存在的问题，并借鉴国外公共危机管理预警机制的先进经验，探讨了如何健全和完善我国公共危机管理预警机制。
关 键 词：公共危机；预警机制；法律体系；责任机制
中图分类号：D630.8 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）04-0001-04
收稿日期：2014-01-27
作者简介：彭涛（1978—），男，四川通江人，成都广播电视大学直属城东学院副院长，助理研究员，硕士，研究方向为行政管理、高等教育；叶正茂（1975—），男，四川威远人，四川大学商学院博士研究生，成都广播电视大学副教授，研究方向为高等教育管理、教育基本理论。
随着信息技术的快速发展，危机管理越来越受到人们的关注。危机预警作为危机管理的首要环节，是化解社会矛盾的基础。科学、有效的危机管理预警机制能使政府对风险进行识别、分析，发现潜在的风险并化解，从而最大限度地减少危机带来的损失。
一、我国公共危机管理预警机制存在的问题
目前，我国公共危机管理预警机制的建设虽取得了一定的成效，但与西方发达国家相比，仍有诸多问题亟待解决。
⒈公共危机预警法律体系不健全。公共危机管理预警机制必须有完善的法律法规做保障，将其纳入法制化轨道，使其有法可依。西方发达国家在长期的发展中建立了一套完善的法律法规，为危机预警工作提供了法律支持。我国为应对各种突发危机，也制订了相关的法律法规，如应对自然灾害的《防震减灾法》、《地质灾害防治管理办法》、《防沙治沙法》等；应对事故灾害的《消防法》、《矿山安全法》、《建筑法》等；应对公共卫生事件的《动物防疫法》、《传染病防治法》等；应对社会安全事件的《集会游行示威法》、《信访条例》等。但从整体上来说，这些法律法规体系建设还存在诸多问题：一是这些法律法规多注重危机发生后的应急，只能是临时性的应急措施；二是这些法律多制定于21世纪初，比较滞后，很难应对新的危机；三是现有的法律法规多散见在不同的法律条文中，对危机预警程序、职责的规定不够明确，对未然危机预警的处罚规定也不够清晰，不利于预警机制的建设；四是法律法规内容抽象，只为应对突发事件提供了原则性指导，而对预警机构的地位、程序等没有做出详细规定，可操作性不强。
⒉公共危机预警机构不统一。目前，我国仍沿袭“单灾种、分行业、分部门”的预警模式，即不同的公共危机归属不同的行业、部门管理。这种预警模式的问题在于：一是缺乏专业的公共危机预警监控机构。2003年非典事件后，我国开始重视危机应急管理，对公共危机管理的组织体系进行了大致规定，涉及到领导机构、指挥机构、应急组织机构、专家组建设等。这样，政府虽然能有效地调动各种社会资源来应对危机，但却很难迅速判断出各类危机事件所属的领域。二是缺乏有效的公共危机预警协调部门。当前我国公共危机预警监测体系的核心成员分布在不同部门，无法从整体上掌握危机发展态势，制定出科学的应急对策。不同的危机归属不同的部门、行业，这种预警机制具有专业、高效的特点，管理部门能迅速调动各种资源应对危机，但由于缺乏统一的协调部门，容易导致各部门之间相互推诿，无法统一配合，尤其是在处理复合型的公共危机时更是如此，不仅会浪费大量的资源，还会影响危机预警的效率。
⒊公共危机预案体系不完善。预案是危机预警机制的关键，是应对危机的具体措施。2006年国务院出台《国家突发公共事件总体应急预案》后，相关部门先后制定了自然灾害救助应急预案、突发公共卫生事件应急预案等。这些预案为政府应对公共危机提供了指导，减少了公共危机带来的损失，维护了社会稳定。但也应看到，由于起步晚，我国危机预案体系建设还存在诸多问题：一是预案可行性不强。不管是国家制定的总体应急预案，还是地方制定的预案，都只对预案做了原则性规定，而对预案结构的权力、资金来源、具体预警步骤等没有做出详细的规定。二是预案滞后。当前，公共危机越来越复杂，而公共危机预案没有根据危机变化适时做出调整，遇到新的危机时，就会措手不及，导致危机扩大。三是预案演练缺失。为了应对各类突发的危机，大部分地方部门都制订了应急预案，但这些预案大都是纸上谈兵。即使是非常完备的预案，也不可能预知危机发生时的所有细节，总会存在这样那样的漏洞。如果不经常进行预案演练，就很难验证应急预案的合理性，以致在处理危机时错过最佳时机。
⒋公共危机预警意识有待提高。当前我国正处在机遇与风险并存的时代，应对危机的最好方法是及时发现危机征兆，消除危机，这就需要有较强的危机意识。我国公共危机预警机制建设起步晚，危机预警意识还比较淡薄。政府虽然是公共危机预警的组织者与实施者，但很多政府工作人员危机意识并不强。另外，民众危机意识不强。目前我国民众对预警信息也不够敏感，不能将相关信息及时传达到相关部门，缺乏必要的预警知识。一些与日常生活中相关的危机预防措施，如安装火灾报警器、煤气泄漏报警器等都没有得到普遍运用，很多民众带有侥幸心理，警惕性不高。
⒌公共危机预警信息系统薄弱。预警机制的关键在于信息的收集、处理，信息的全面收集是做出准确判断的依据，是管理者进行决策的基础，而且公共危机具有不确定性、突发性，对信息的掌握将直接影响危机的处理结果。虽然我国已经建立了危机信息管理系统，但与西方发达国家相比，还存在很大差距。一是我国信息管理采取的是等级制，依靠下级政府来收集危机信息，但这种模式明显存在信息不对称的问题，一些地方政府为了政绩对一些危机采取压制、隐瞒的做法，造成了信息渠道不畅通，不利于管理者迅速的做出决策。二是我国信息管理采取的是部门协作方式，信息的整合主要靠规章制度来实施。而我国地方政府在竞争中都把信息作为重要的武器，这必然会导致部门之间的冲突，结果使预警机制变得有名无实。
二、国外公共危机预警管理机制对我国的启示
公共危机管理预警机制是危机管理的核心，西方发达国家在不断应对危机中制定了较为完备的公共危机预警机制，值得我们借鉴。
⒈法律体系完备。完备的法律体系为公共危机预警机制建设奠定了法制基础，为危机预警提供了制度保障。美国建立了以《国家安全法》、《全国紧急状态法》等为核心的法律体系，制订了完善的危机应急预案，一旦发生突发性事件，应急预案立即可以启动。俄罗斯建立了以《俄罗斯联邦紧急状态法》、《紧急事件和救援服务以及救援者的地位法》等为核心的安全法律体系，为本国公共危机预警机制的建立奠定了坚实的法律基础，大大提高了他们的公共危机预警管理能力，减少了危机带来的危害。
⒉危机预警组织机构健全。西方发达国家一般都有完备的危机组织机构，如美国的联邦紧急事务管理局是危机预警中的重要决策、协调、执行机构，主要负责日常危机预警工作，在中央、地方政府、社会组织间起着非常关键的纽带作用。该组织机构结构完整，层次分明，危机发生时能迅速做出反应，确保危机预警的顺利进行。同时，美国政府还充分利用社会力量来提高危机管理效率。
⒊公共危机预警网络完善。发达国家在公共危机预警方面都配置了先进的信息化设备，加强了预警的科技含量，使政府面对危机时能迅速做出反应，提高了危机预警效率。完善的危机预警网络使信息传递时不易受干扰，提高了管理者对危机信息的判断。美国已形成完善的危机预警网络，拥有强大的智能分析系统，政府能通过应急平台全方位监测整个突发事件，科学分析、评估，为制定预案提供支撑。
⒋重视公共危机宣传教育。发达国家都比较重视民众危机意识的培养，甚至不惜花费巨资对民众进行危机教育与应对技能培训，每年有很多民众自发参与危机演练。如美国联邦紧急事务管理局将可能发生危机的地点进行统计，并印发给各级政府部门及公众，电视也经常播放专门的教育宣传片，给公众介绍一些公共危机自救技能；电台中设有专门的紧急讯号，及时发布危机预警信号，随时播报灾害进展；设有专门网站，公众随时可以获取相关的预警应急知识。这些宣传教育增强了公众的危机意识，提高了公众的危机应对能力，从而有效降低了危机的破坏性。
三、完善我国公共危机管理预警机制的对策
⒈加强危机预警机制信息系统建设。灵敏的信息系统是危机监测的基础，公共危机预警机制的顺利运行离不开高效的危机预警信息系统。第一，要建立高效的预警信息传播渠道。危机预警重在及时、准确，如果没有畅通的信息传递渠道，即使获得了危机信息，也会因为信息传递不畅而延误信息传播，可能还会带来信息失真。因此，我国政府应健全信息搜集机制，减少沟通障碍，扩大信息收集覆盖面，设立专门人员负责信息收集、分析。同时还要实行预警信息发布制度，将危机预警信息及时告知公众，使他们能及时采取有效的措施积极应对危机。第二，要建立完备的预警信息收集网络。信息对危机预警来说是至关重要的，要收集内外环境信息，及时、准确地预测可能发生的危机，采取有效的措施规避危机；建立准确的信息监测系统，充分利用现代技术手段，及时收集相关信息，加强专业预警信息系统建设。第三，要建立科学的预警信息分析系统。通过对监测到的危机信息进行分析和评估，明确主要的危险源，及早进行必要的防范。
⒉重视公共危机预警组织机构建设。第一，要建立统一的公共危机预警监测机构。专业的危机预警监控机构不仅能对现有预警领域进行有效监测，还能不断扩大预警领域，避免安全预警出现空白地带。信息技术的快速发展为危机预警工作提供了新的方式，可以通过建立完备的信息网络做好监控工作。第二，要建立有效的危机管理协调部门。公共危机管理中，危机管理协调部门处在中间地位，它联系着整个危机组织的各个部门。公共危机管理协调部门应是常设机构，使危机管理常态化。我国应尽快建立危机管理综合协调部门，从安全高度制定出长期的应对危机战略，从而增强各部门之间的协同处理能力。
⒊完善公共危机预警保障体系建设。第一，要健全公共危机预警法律法规体系。公共危机预警法律法规体系应包括国家安全和新闻舆论等领域的危机立法，在法律法规体系建设中不能与宪法、地方性法规等发生冲突。2007年我国已出台《中华人民共和国突发事件应对法》，应对此法加以补充和完善，形成公共危机预警法律法规体系。同时细化法律法规，确定危机预警部门的组织机构设置、权力责任、资金来源等，使危机预警机制做到有法可依，有法必依。第二，加大公共危机预警人才培养。危机预警是一项专业性很强的工作，只有经过专门的培训才能胜任这项工作。要建立危机预警机制就要培养高素质人才，除了开设专门的培训班外，还要依托高校科研、教学平台，加大对危机预警人才的培养力度。在人才培养上既要注重专业危机预警人才培养，又要培养复合型的预警人才。
⒋建立公共危机预警多元参与机制。公共危机预警机制建设仅靠政府是不够的，还要有非政府组织及公众的参与。第一，要发挥政府的主导作用。公共危机预警不能通过市场调节实现最优化配置，必须由政府向民众提供服务。面对危机最有作为的是政府，网络完善、结构健全的政府在危机预警方面负有重大责任。因此，应充分发挥政府的主导作用，协调各种非政府组织、公众等，制定相关的预警机制。第二，吸收其他主体的参与。公共危机预警的其他主体包括非政府组织、企业、媒体等。企业拥有雄厚的资金、先进的设备，企业参与危机预警能提供资金、技术、人才等支持，尤其是危机爆发时，企业可以组织人力、物力等进行先期处理，从而减少损失。非政府组织在组织机构、专业技术等方面具有独特的优势，不仅具有较高的预见能力，还拥有信息优势和察觉危机发生征兆的优势。
⒌完善公共危机预警责任机制建设。建立危机预警责任机制时应注重以下问题：第一，明确责任主体。我国公共危机预警责任机制在问责上必须明确划分相关人员的责任。第二，明确问责主体。问责主体处于核心地位，如果没有问责主体，整个责任机制就会流于形式。第三，规范问责程序。明确如何启动问责程序、问责流程等，建立完善的危机预警责任机制。
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[3]李豪.完善突发公共事件预警机制的对策与思路[J].广州社会主义学院学报，2008，（04）.
（责任编辑：刘亚峰）
Abstract：the early warning mechanism of public crisis management is the first step in the whole process of public crisis management，determines the development trend of the crisis management.In recent years，our country continue to occur all kinds of public crisis，the importance of the Chinese government to establish public crisis management mechanism.At this stage，the construction status early-warning mechanism of public crisis management in China is not optimistic，there are still many problems to be improved.This article mainly from the connotation of early-warning mechanism of public crisis management of the early warning mechanism，analyzes the existing problems of China's public crisis management，advanced experience and learn from the early warning mechanism of public crisis management abroad，in-depth study to improve and perfect the early warning mechanism of China's public crisis management measures.
Key words：public crisis；early warning mechanism；problems；measures
