城市增长的负面效益及其化解

    摘 要：城市增长是城市发展过程中普遍存在的现象，但在很多国家的很多城市中，城市增长被城市蔓延所取代，其原因就在于城市增长过程中呈现出诸多负面效应。为此，城市和城市中的居民付出了沉重的经济成本、生态成本和社会成本，城市政府也面临着巨大的管理压力。为化解城市增长产生的负面效应，美国城市政府出台了一系列的政策，为我国的城市增长管理提供了宝贵经验。

    关 键 词：城市增长；负面效应；城市增长管理

    中图分类号：F290 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）03-0032-05

    收稿日期：2013-12-20

    作者简介：关静（1982—），女，辽宁朝阳人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）公共管理教研部讲师，博士，研究方向为公共政策与城市管理。

    2013年12月12日，中央城镇化工作会议在北京召开，会议提出了我国城镇化建设的六项重点工作，即推进农业转移人口市民化、提高城镇建设用地利用效率、建立多元可持续的资金保障机制、优化城镇化布局和形态、提高城镇建设水平以及加强对城镇化的管理。在这一重要时期，我们必须关注并研究城市化建设过程中可能出现的问题，即城市增长问题。以美国为代表的西方国家在城市化发展后期普遍出现了城市蔓延现象，但城市蔓延并不是理想的城市增长状态，而是城市增长负面效应的集中体现。于是，多种对城市蔓延、城市增长及城市增长管理的研究应运而生。同时，这些国家的政府开展的一系列政策实践也为我国的城市增长管理提供了宝贵的经验。

    一、对城市增长的基本认识

    认识城市增长，应该先明确城市增长不等于城市蔓延。城市蔓延是指城市开发以无规则、无控制的形式向周边地区进行扩张，具有低密度、分散、高度依赖机动车以及其他一些环境和社会影响等特征。[1]因此，城市蔓延只是城市增长的一种形式，并且多数研究认为城市蔓延是一种负面的城市增长，它所产生的“后患”远远大于城市蔓延所带来的社会整体收益。这一界定为城市增长划上了警戒线，即理性增长才是城市增长所追求的真谛。尹奇等人认为：“理性增长是一种良好规划的增长。它是综合考虑经济、环境、社区诸因素的城市增长。”[2]并且提出了理性增长的十大原则：土地混合利用；采用紧凑的建筑设计；提供多种住房选择；建设可走动的邻里；营建有吸引力和富有特色的社区；保护农田、开放空间、自然景观以及生态脆弱区；强调城市中心的作用，提倡建成区再开发；提供多种交通选择；进行有预见性、公正、有效的城市发展决策；鼓励相关部门及公众的协作。[3]

    虽然理性增长是城市增长的理想目标和良性发展方向，但城市发展的现实总是会出现各种各样不尽如人意的问题。于是越来越多的目光落在了对“城市增长控制”的研究上。

    那么，究竟该如何界定城市增长？本文认为，城市增长是城市要素在数量上的增加和质量上的提升。[4]因此，可以把城市增长分为量的增长和质的增长。量的增长指人口规模、用地规模等可以量化的城市要素在数量上的增加；而质的增长指类似于生产方式、人力资本水平等难以量化但又可以通过一定的指标加以衡量的城市要素在整体素质上的提升。

    从城市发展的实际出发，按照城市增长的效果可以将其分为良性增长和恶性增长。良性的城市增长应该是城市要素之间的协调发展，并且为城市的未来发展打下良好的基础，这种增长才可以看作是城市的良性成长；恶性的城市增长可能是城市要素之间短暂的协调发展，也可能是城市要素在数量上的增加而非质量上的提升，这两种情况都将给城市未来的发展埋下隐患。在一定区域范围内去考察城市增长，认识区域内多个城市的增长方式，又可以分为收敛式增长、发散式增长和平行式增长。

    影响城市增长的因素是多方面的：有宏观的和微观的；有市场经济运行过程中的经济刺激，也有政治生活的政策影响；还有来自国际社会的外来推动。将纷繁复杂的影响因素进行统一的划分和分析，有助于我们把握城市增长的有益因素和不利因素，推动城市增长向良性方向发展。

    一是聚集力，城市所具有的吸纳各种要素向城市汇集的力量即聚集力。产生聚集力的原因是多方面的，如：政府新规划的出台、税收优惠新规的提出、新兴产业的兴起、人力资源市场资源的紧缺，等等。二是扩散力，城市所具有的推动各种要素向城市外围空间扩散分布的力量即扩散力。如城市土地资源紧缺、土地价格差异、工业生产扩充后的重新布局选址、劳动力成本差异，等等。三是协调力，城市所具有的调整各种要素之间关系、使各种要素实现协调发展的力量即协调力。市场经济是最典型的协调力，在完全的市场经济条件下，各种生产要素往往都能够按照市场运行规律进行生产要素的分配，并按照市场需求关系进行产业和生产布局。然而，完备的市场经济条件很难实现，这就需要政府的力量，即所谓的“看得见的手”通过各种政策的出台发挥协调功能。因此，政府的政策引导也是最主要的协调力之一。

    据此，我们可以将影响城市增长的各种因素进行归类，根据其发挥的作用考察其属于上述三种力的哪一种。当然，同一影响因素在不同的城市或者在同一城市的不同发展阶段所发挥的作用可能是不同的甚至是相反的，因此，我们要因地、因时地对各种要素进行分析，进而通过对三种力量的实力对比，在一定程度上预测城市增长可能产生的效果。

    二、城市增长的负面效应

    在以往的城市发展过程中，城市增长所产生的负面效应已经逐一地展现在世人面前，正是这些负面效应的显现，才使人们开始认识并重视城市增长问题；也正是这些负面效应，才推动了政府想尽办法“挽救”城市。无论是在高度城市化的发达国家，还是城市化进程仍在继续的发展中国家，土地的不合理利用、农田面积的大量减少、肆无忌惮的环境污染和资源浪费、不合理的产业结构、生产的不合理布局等都是多年来城市增长给人们留下的痛疾和隐患，也使政府付出了高额的成本。对此，我们可以从经济学的角度出发，将城市增长带来的各种负面效应归结为城市发展所付出的成本代价，包括经济成本、生态成本和社会成本。

    经济成本——基础设施投资分散。不难想象，正处在向外蔓延的郊区化过程中的城市，住房建到哪里，配套的基础设施就要建到哪里，道路、医院、学校等基础设施的投资主要依靠政府的财政支持，因此，必然导致经济成本的增加。

    生态成本——耕地大量减少，物种灭绝，自然景观资源遭到破坏。基本上各国城市发展都出现了类似的问题，即城市化过程伴随着耕地面积的急速减少。作为国之根本的农业用地的大量减少，一方面是源于农业技术的进步促进了农业的高产，但另一方面还是经济利益驱使下的土地利用，将农业用地转化为经济收益更高的工业用地。如果这种势头得不到有效遏制，生态、土地等资源和自然景观资源就会遭到更大的破坏，就会造成不可挽回的重大损失。

    社会成本——居住区两极分化。城市中生产的聚集带来了劳动力的聚集、商业的聚集和基础设施的聚集，更带来了问题的聚集，如卫生安全问题、治安问题、交通问题等。于是，富裕阶层开始选择更好的居住环境，从喧嚣的城市来到远离生产活动的郊区。富人区、穷人区截然分离，出现了空间地理上的阶级分化。

    那么，是不是所有的城市在发展过程中土地向城市外围扩张都是不合理的呢？合理的城市增长过程是否都将伴随着农业用地的征用并转化为工业企业布局或者居民住房用地呢？其实，这涉及到城市化的核心问题，即城市化既是城市的发展过程，更是农村的发展过程，还是农村生活方式向城市生活方式的转变过程。因此，农业用地的征用应该与农业技术进步和农产品高产同步进行，在耕地减少的同时保证居民生活对农产品的需求，同时又伴随着农民生活质量的改善。而在这一转变过程中，如何把握其中的尺度、如何选择转变的途径、如何衡量发展的效果，是政府面临的一系列重要课题。

    目前，我国正处在快速城市化发展进程中，在许多城市都出现了恶性增长和城市蔓延的现象，引发了日益严重的城市问题，如城市建成区盲目扩张、大量农田和自然土地被侵吞、土地的低密度开发及浪费、资源短缺、环境恶化、交通拥挤、老城区改造、基础设施建设及城市公共服务滞后等诸多问题，进而影响到城市居民的生活环境质量以及城市安全问题。首先，随着城市规模的迅速扩大，水资源和土地资源严重短缺。我国作为人口大国，许多资源的人均占有量都远远低于世界平均水平。日常生活必备的水资源和土地资源更是面临分布不均、过度开发等问题。城市开发加大了对土地资源和水资源的需求量，耕地面积的大幅度锐减严重威胁着粮食生产的红色警戒线。其次，空气污染以及水污染等环境问题已迫在眉睫。如今，雾霾经常席卷我国许多城市，城市中的雾、烟、尘已经无法区分，走在城市街道上的人们越来越多地戴上了口罩，由此而引发的多种疾病的发病率也在不断上升。空气和水在人们的生活中无处不在，而当空气质量和水的安全问题都无法得到保障时，城市对于居民而言已不再是家。第三，城市广泛面临房地产泡沫危机。房地产泡沫已经广泛并长期存在于我国的许多城市，尤其是人口密集的超大城市和特大城市，买房甚至成为城市一个家庭几十年的主题。虽然政府先后出台了多项调控房价的政策，但效果并不明显。一边是买不起房的城市居民，一边是昼夜不停的房地产开发。经济利益的驱动不仅让城市失去了大量的土地，也让城市居民失去了更多享受城市生活的机会。

    如上所述，城市增长过程中产生的负面效应是多方面的、复杂的甚至是长期的。显然，我们已经不能再放任城市这样自由地增长下去，政府应该适时地对城市增长进行有效的管理，以化解城市增长所带来的负面效应。

    三、通过城市增长管理化解城市增长的负面效益

    首先，城市增长管理是一种政府行为。这种政府行为不是为了使城市不增长或者慢增长，而是力求实现四个均衡：开发与保护之间的均衡、各种各样的开发形式与基础设施同步提供之间的均衡、公共服务需求与财政能力供给之间的均衡以及进步与公平正义之间的均衡。所以，这种政府行为的最终目的是将城市增长维持在合理适度的范围内，实现城市的持续健康发展。其次，作为政府行为的城市增长管理，管理的对象是各种城市要素和城市活动及其在城市增长过程中的速度、时序、总量等。再次，城市增长管理的工具即各种政策法规和不同的政策可能发挥预测的功能，也可能起到引导的作用。因此，城市增长管理可以划分为指导性管理和指向性管理。其中，指导性是指城市增长管理对城市建设的某一方面或者某些方面的发展方向或运行方式具有一定的指导作用或者规范作用；指向性是指城市增长管理通过对城市现实情况的认识和分析，对城市未来发展进行一定的展望和预测，据此提出方向明确的预防性举措或推动性策略。作为城市增长管理的工具，最典型的政策法规就是城市规划。城市规划是为解决城市发展过程中的各种问题并在一定程度上预防新问题的产生而制定和实施的对城市要素、城市活动具有一定指导性和指向性的公共政策。

    总之，本文将城市增长管理界定为：政府通过对政策法规等工具的运用，对各种城市要素和活动在城市增长过程中的速度、时序及总量进行随时的预测或引导，协调多方矛盾冲突，实现各种利益之间的动态平衡，从而将城市增长维持在合理适度的范围内，实现城市的持续健康发展。

    四、美国城市增长管理带来的启示

    西方国家在城市增长管理领域做出了许多的政策尝试，为我国的城市增长管理实践提供了宝贵经验。最典型的研究是美国农业部森林局发表的“Public Policies for Managing Ur-ban Growth and Protecting Open Space： Policy In-struments and Lessons Learned in the United States”，文中系统介绍了多年来美国在城市增长管理工作中出台的政策和积累的经验教训。如：公共土地征用政策、足够公共设施条例（APFO）、开发影响费，等等。总结美国的城市增长管理政策实践，可以分为以下几个方面：

    首先，政府刚性控制政策。所谓的刚性控制政策，必然以强制性为核心特征，主要发挥控制的功能。例如：城市绿带相关政策——环绕城市一定区域建立绿带，绿带的土地全部由当地政府出资购买（这是由于西方国家的土地私有制），并在绿带外围的乡村开阔空间建设城镇，通过修建城市绿带将新城与中心城进行刚性的隔离。刚性控制政策的另一个典型就是确定城市增长边界，这种做法似乎有违常理。因为很多学者认为城市增长是一个自然发展的过程，不可能人为地划定边界。但是，正是由于自然的增长过程中出现了多种负面效应，而这些负面效应在经济利益的驱动下又是难以避免的。这就迫使政府不得不打破常规，将“看得见的手”伸向城市增长边界。其次，基础设施引导政策。一是政府明确提出“足量公共设施”要求。也就是说，新住宅区域在开发之初，必须同时规划出该区域能够提供足够的道路、学校、医院等基础设施，并将整个区域的生活和配套服务所需的给水、排污、能源供给等基础设施全部纳入项目开发的整体规划中。二是公交导向型开发政策。强调整合公共交通与土地利用的关系，在进行土地开发的同时，对区域内的交通用地进行规划，并且要求增加步行、自行车和公交等出行方式所需用地，为各种公共交通出行方式的换乘提供设施，以达到高效率的交通运行和集约化土地利用的效果。再次，区域差异调节政策。城市中各区域开发的不均衡是一个普遍存在的问题，在城市内部形成区域差距的同时，使不同区域内的居民之间也形成了天然的隔阂（尤其是不同种族之间的隔阂）。因此，西方国家出台了一系列的政策尝试，希望能有效缓解这种区域差异。例如：分区升级和分区降级政策。分区升级是对开发密度的上限向下作调整，以减少某一地区的增长量。分区降级是指规定了开发建设的密度下限，以鼓励一定界线内较高密度的发展，减少人口增长对界线的压力。又如：开发权转移政策。如果某一区域内的土地开发已经达到饱和或近乎饱和的状态，那么必须限制该区域的继续开发和重复建设。通过开发权转移政策，可以将这一区域的土地开发权从所有权中分离出来，将开发权转移到适合开发的土地上去。

    相比之下，政府刚性控制政策带有强制性特点，往往可以在短期内取得显著的效果。但它的应用必须建立在科学预测未来城市用地需求的基础之上，而且还应当注意与其他类型政策工具的综合运用，否则，将有可能引起控制界线以外地区的蔓延或者部分区域开发密度过高等问题。从长远发展来看，基础设施引导、区域差异调节等政策侧重于调节有关主体的既得利益，具有更强的灵活性和可操作性，对城市增长管理的具体实施很有帮助。

    城市空间结构的塑造最终要依靠具体的政策措施来实现。国内外增长管理实践经验显示，建立绿化隔离带、划定城市建设区边界、控制开发许可证等单纯的防御性策略，在区域社会经济增长平稳或缓慢时，能有效地抑制城市蔓延和促进土地开发集约有序；但在区域经济社会快速发展阶段，积极开辟新的城市发展空间、引导城市职能与人口积极转移的策略，可能比单纯的防御性发展控制策略更为有效。因此，应当在正确判断所处发展阶段的基础上，通过“内部挖潜、边缘控制、外部疏导”三种基本途径，借鉴或发展适宜的微观政策措施，以达到调控城市蔓延的目的。此外，微观政策措施的设计和选用应当遵循“多样化”和“相互强化”的原则。有效的增长管理政策应该是多个相互关联的政策所构成的政策体系，能够达到“1+1>2”的政策效果。

    【参考文献】

    [1]蒋芳，刘盛和，袁弘.城市增长管理的政策工具及其效果评价[J].城市规划学刊，2007，（01）：33-38.

    [2][3]尹奇，吴次芳.理性增长——美国城市增长的新理念[J].中国矿业大学学报（社会科学版），2005，（03）：73-76.

    [4]关静.中国超大城市精明增长研究[D].吉林大学，2013，（06）：33.

    （责任编辑：高 静）