政府管理视角下的制度变迁

    摘 要：对制度变迁的探索与研究是为了从根本上把握制度变迁的动因及其运行机理，由此对制度的创新与发展给予理论支持，进而为化解社会矛盾，推进经济社会健康发展做指导。本文对制度变迁的原因及其过程展开结构性分析，并通过构建具有现代政府管理思想的制度变迁的立体模型，为我国社会转型期的制度设计提供参考。

    关 键 词：制度变迁；经济发展；社会稳定

    中图分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）03-0010-05

    收稿日期：2013-12-10

    作者简介：王松原（1986—），男，黑龙江佳木斯人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）中外政治制度专业硕士研究生，研究方向为当代中国政治制度。

    制度变迁就是在制度效能低下的前提下按照社会发展的要求，在政府的诱导下完成的规则变革。这一变革的过程集中体现了现实社会诸多利益群体的利益矛盾和诉求。由此不难看出，制度本身是社会发展的根基，如果根基出现问题，社会问题必然会层出不穷。因此，制度变迁要通过公共选择的手段，将民众的诉求进行合理化引导，使制度变得稳定而高效。

    一、制度变迁的内在根源

    在现代社会，促进制度内涵的公平与正义，是政府理应担负的重大历史责任。实证性理论研究成果表明，公平与正义的制度一般表现为，在现实体制框架内社会民众能普遍获得较为满意的收益，因而能够自觉维护相应的规则和秩序，进而促成制度运营成本低、效率高的一种普遍的价值规定。由此说明，制度的公平与正义不仅具有构建合理利益分配格局的功能，而且是推动社会进步与经济发展的重要基础。相反，制度公平与正义的缺失必将导致利益格局畸形，无力推动经济发展。特别是在社会转型国家，它集中表现为独占性利益集团的壮大与寻租事件的频出，进而导致其他利益集团备受打压，社会创新力量孱弱，现行制度难以为继，政府管理混乱，甚至导致社会动荡局面的出现。面对制度的偏颇与失衡，人们为保全和增进自身利益，不得不进行必要的抗争。然而，现代政府为了实现利益均衡和社会稳定，有责任将此种抗争纳入制度框架，促使其成为有序的利益博弈。由以上分析我们可以得出一个基本结论，即制度变迁的根本原因是现行制度对经济推动的无力性与利益分配的不公平，而展开多方博弈则是实现现代制度公平与正义的重要路径。

    在一定制度规范下的利益格局是否合理，可以从产权关系是否恰当、劳资双方是否对等的实际状况中获得解释，其实质便是付出与回报的比率是否被大众认可，创造的价值与消耗资源总量是否被社会普遍接纳。合理的利益分配格局能有效地激励社会中各利益集团创造财富的热情，倘若良好的利益格局因某些社会群体的存在而被改变或扭曲，那么畸形的利益分配法则必将会引起社会矛盾的出现和升级。利益集团是客观上具有共同利益基础，主观上意识到这种共同利益的存在，现实中以联合的方式自觉追求和维护这种共同利益的社会群体。[1]（p241）而独占性利益集团是在此基础上运用垄断的手段和方式谋求对利益最大化占有的社会群体。独占性利益集团通过挤占其他利益集团的发展空间和市场份额，霸占大量的社会资源，将获得的收益悉数占有；甚至把“寻租”得到的制度优惠通过再次租借的方式从中不劳而获，制度变相地成为独占性利益集团谋取利益的工具。于是，各利益集团都争相对政府进行利益输送；挤压和排斥其他利益集团妄图成为独占性利益集团，以求对利益的垄断性占有。然而，这种错误的价值取向也必将会受到社会中公平、正义等价值体系的抵触和制约，人们也会期望通过制度的变革来匡扶被扭曲的社会价值观。

    独占性利益集团的出现和壮大直接导致了社会各领域问题频出，其在整个社会发展当中始终处于“寄生”的状态，使高消耗、低产出成为常态，主观上的这种惰性行为必然会“拖累”整个社会的发展。独占性利益集团利用各种手段、渠道设法垄断资源、垄断信息，压制和打击其他利益集团，更为重要的是其通过利益输送的方式获得了制度的偏袒性支持，利用制度优势压缩其他集团在制度框架内的发展空间，甚至利用制度的惩罚机制击溃企图与之竞争的利益集团。独占性利益集团也会利用制度门槛和准入杠杆，通过制度的刚性要求，把一些竞争力强、社会效益好、对社会发展具有推动作用的利益集团排除在市场竞争之外。由于这些利益集团难以得到制度许可进入市场，因而其产权和收益不仅得不到制度的相应保护，而且也得不到制度层面的支持和帮助，其结果必然是这些利益集团寻求制度框架外的发展，对抗制度约束，进而不断触碰制度禁区，导致社会问题不断凸显。在这种社会大环境下，其他利益集团为扩大自身的发展空间必然会抱有制度变迁的诉求，主动谋求制度变迁的契机，以达到摆脱现有制度束缚，增进自身权益的目的。在这里我们也应看到，制度被破坏得越彻底、越深刻，制度变迁所积蓄的力量便越强大，对制度变迁的要求便越强烈，呼唤政府调整制度链条并实施行之有效的改革的呼声就会更加迫切。所以我们的结论是：在现代经济社会中，组织是依法独立的，利益关系是多元整合的，社会权利是分散制衡的，制度变迁是渐进形成的。

    二、制度变迁的外部因素

    制度的形成和变迁不是主观理性设计的产物，而是不同的利益主体在外部因素和利益的引导之下，通过自由竞争的渐进过程。因此，对制度变迁的分析与研究离不开对其外部诱因的探索，进而有利于我们把握和理清宏观制度架构与微观人性结构要素之间的关系。人是社会存在的基本个体，而制度则是社会运作的规范，从这个意义上讲，人必然作为制度的本原而存在，因此，对制度变迁过程中人的因素开展研究，有助于我们把握制度变迁过程中的诱导性影响。实证性研究成果表明，强势利益集团对利益的追逐始终想要达到一种资源最大化的拓展，尽管在产权与分配规则具备的情况下，它们依然不会改变自己的初衷，因为制度可能存在的漏洞或不严密性在许多层面上都会表现出对强势利益集团倾斜的可能。从理论上讲，制度创新来源于各个经济体对社会的真实贡献，而制度确立的实现形式则表现为多方博弈的结果。在现代社会中，博弈是在经济效益、能源消耗、污染程度和科技含量等多个维度上的衡量与比较，但是，有些利益集团谋求以能源高消耗、环境高污染、科技含量低的方式来获得利益，他们的策略集中表现为向政府部门进行利益输送而得到制度性庇护。这种扭曲的利益增长方式不仅表现出极度的不正义和不公平，甚至有害于社会经济发展的创新能力，破坏基本的利益分配规则，最终导致制度的高成本和低效率运行。

    然而，公共选择理论中的“经济人”范式提供了一个制度变迁微观分析的新视角，在政府管理学的角度下审视，人是利己的；其行为动机也必然受自身自利性所支配，人参与到利益集团中不是为了追求真善美，而是为了追求自身利益的增多。如果个人的行为及支配其行为的动机是纯洁的、利他的，以社会利益为至高无上追求的话，那么社会就不会存在坏的制度，甚至制度本身也失去了存在的必要。正是由于人的自利性和对自身利益最大化追求的特性，往往会导致以下两个结果：一方面决定了制度必须存在的理由，另一方面存在着制度走向负面的可能。公共选择理论认为，政府的行为最终是由组成政府的人去行使行政权力，由于他们同样具有“经济人”的特征，因而他们必将会抱有利用公权力谋求自身利益最大化的心理动机。但是，政府本身并不是以直接谋取利益为根本目的的，并且政府官员本身就是以“公仆”的身份示人，更不能以“公仆”的身份公然谋求自身利益，但在制度缺失的条件下，人的逐利本性很可能激起贪婪欲望，这时制度限制政府行为的作用就显得尤为重要。从这里我们也应得出结论，即制度本身限制政府权力的性质决定了制度的变迁不应该由政府主导，因为“经济人”本身的特征决定了政府主导下的制度调整必将存在可以被政府利用的制度漏洞的存在。由此可以认为，制度变迁从根本上来讲都不是政府主导的，而是由政府在引导利益群体开展博弈过程中参与推动的。只有政府把自己摆在制度的供给者与监督者的位置的时候，制度的运作才会是合理与有序的，否则，政府必将出现权力的越位和错位甚至导致制度偏袒现象。

    学者林毅夫认为，制度变迁路径具有诱致性制度变迁与强制性制度变迁两种类型。诱致性变迁是指制度安排的设计、变更、调整、替代甚至新制度安排的创设，它是由个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和施行的一种制度变迁形式。[2]（p260）而所谓的强制性制度变迁，是指“由政府命令和法律引入和实行”的制度变迁方式。[3]（p260）从中我们不难发现，强制性制度变迁没有经过博弈、试错，是单纯由政府强力主导的变迁形式，并没有从基层的利益出发，从群众的角度去考量制度的演进。这样，在具体操作上必将会受到更多利益群体的抵触、阻挠甚至公然反对。诚然，政府不应直接参与到制度变迁中，但并不是要认定政府对制度变迁置之不理，而是需要建立合理的“顶层设计”机制将“博弈”进行合理化引导。实际上，“顶层设计”的目标不仅是要强化国家政治系统在设计改革过程中的作用，避免在改革议程和过程中出现既得利益集团化现象，而且更需要发挥政府在协调改革的执行和实施方面的作用。那么，实现“顶层设计”的路径在哪里？有专家认为，应借鉴相关国家的经验，考虑建立国家级别的改革委员会。当前，许多委员会或领导小组发挥的功能主要是协调各部门之间的利益关系，没有实质性的制度意义；有些则是有着深厚利益或利益纽带的政府部门，这些相关部门本身就是被改革的对象，让其设计自身的改革之路，从当今政府管理学的角度而言绝无可能。国家级别的改革委员会则不同，其是在制度考量上超越政府各部门之间的利益，在决策实施过程中又起到对各个部门协调和监督的作用，保证决策的贯彻实施。这就是说，决策要从与政府相关的职能部门中进行有效的剥离，使决策与执行分属两个不同的机构进行，使政府部门或机构回归其政策执行工具的角色。总之，“顶层设计”要求决策回归其政治性，而政府部门或机构必须回归到其作为政策执行工具的角色。从这个意义上讲，当改革进入深层次发展阶段的时候，制度的设计和创新必须从两个维度上进行把握：一是要承认博弈结果并吸收社会力量，二是要超越部门利益并实施有效监督。[4]（p214） 只有这样，才能在改革的进程中不断调整深化，促进社会公平正义，把增进人民福祉做为出发点和落脚点，让制度的正效能得到充分发挥。

    三、制度变迁的实现路径

    制度变迁大致分为初创准备期、震荡整合期、稳定确立期。初创准备期也可以理解成社会矛盾不断积累的时期，在这个时期，各利益集团获取利益没有合理的渠道，那么潜在的问题必将被放大、激化，社会群体事件在这个阶段也会层出不穷。在这种状况下，各个利益集团都在通过甄别和选择寻找办法来维护自身利益；而制度变迁因其实现成本低、收益水平高、稳定性好，最终会成为众多利益集团的普遍选择。从阶段特点上来诠释，初创准备期的制度极不合理，绝大多数人难以容忍，少数既得利益者把持社会的大量财富，其为保持既得利益不受损失而通过各种方式和方法来维持现有的制度体系，甚至不择手段通过利益输送的方式求得政府“合法暴力”的庇护，这种行为造成了恶劣的社会影响和效应：其他企图与独占性利益集团分享利益的个人和团体被强力压制，产权与收益严重背离，收益得不到合法保护，社会创新之风饱受压制，新科技、新技术得不到制度支持，人浮于事，投机取巧盛行，踏实肯干遭弃，利益至上的现实社会与传统思想相背离，政府治理出现重大危机。并且，制度本身也难以发挥其维护社会公平、正义的功能，甚至成为维护一小部分人利益的工具。政府对制度的运用也难以达到高效的状态，制度逐步脱离基层民众，一部分利益集团被抛到制度框架之外，成为制度惩戒的对象；一部分利益集团在制度倾向的支持下，独享社会资源和财富。独占性利益集团在攫取社会利益的同时通过各种手段打击和压制其他利益集团的创新行为，其主要采用暂时大幅度地降低自身收益水平，甚至使自身达到负收益水平，以阻断创新集团的预期收益。因独占性利益集团在前期已积累了大量财富，短期的低收益甚至负收益对其发展的影响微小而对创新集团来讲这种不当竞争却足以致命。在社会经济生产效率低下、增长速度缓慢的前提下，利益分配格局因制度效力的减弱而被破坏，按生产要素分配利益。在如此多的问题背后是变革力量的不断积蓄，这种力量由弱到强，逐步增大了社会的不稳定性，导致社会矛盾纷繁而尖锐，因而急需一个合理的渠道去缓解矛盾，这个“缓解阀”便是制度变迁。

    于是，制度变迁进入了第二个阶段，即震荡整合期。由于现行制度的高消耗、低效能，使得社会政体发展缓慢且动力不足，因而制度的收益远远低于预期；政府从独占性利益集团得到的利益日渐稀薄，独占性利益集团在攫取社会财富的同时，也会收紧对政府的利益输送。在这种大环境下，政府更愿意将一些有创新发展意愿和能力的利益集团引入到市场当中，通过对市场占有率的结构性调整和权责性划分，转换经营模式，使其与独占性利益集团共享市场资源，进而增加市场运作活力，刺激和激励新技术与新资源的产生，为经济增速添加动力，进而提高政府自身的收益预期。在这种利益分配格局中，不论独占性利益集团或是创新性利益集团都在极力争取政府的制度性支持，因为两者都需要制度的政策性优势来确立其主导竞争地位，而制度的选择要考虑到社会公平、正义和发展效益，换句话说，制度要选择那些对整个社会稳定和发展提供良性推动力的利益集团。在此阶段，社会财富增益的主导性力量来自创新性集团的贡献，因为创新性利益集团在生产中创造的财富会投入到下一次的生产过程当中，或是扩大生产规模，或是提高生产科技水平，这在无形中也为整个社会生产增加了资本。而独占性利益集团在生产中达到利益最大化的临界点后，其绝无可能把资本投入到短时间内看不到效益产出的科技发展上去，而创新性利益集团也充分认识到只有通过自身的科技创新促进整个社会的综合发展，政府才会给予其制度支持，同时，政府对其收益与产权的保护也是其长期稳定发展的基石。在这个阶段，政府也愿意维护其权益，一是政府要通过创新性集团的发展增加收益，二是政府未付出更多的产权成本或者说付出的成本远低于从前，这样，创新性利益集团在法律上即获得了“合法性”依据。由此可以认为，现代政府对利益关系的整合过程，就是引导不同利益群体在利益竞争中通过讨价还价，以至实现妥协和均衡的过程，而利益分配格局制度也就是在这个过程中产生的。在这个过程中，创新集团通过创新手段和政府支持，实力逐步上升，开始掌握博弈的主动权；独占性利益集团在整个制度框架内不再处在绝对优势的核心地位，创新性利益集团与独占性利益集团的实力在这个过程中也有了发生逆转的可能。由此看来，该阶段的显著特点就是原有的市场结构和形式在震荡中分离并重新整合，新的产权架构逐步建立，具体表现为个人努力与产权收益相辅相成，个人收益与总体社会收益趋于一致。但是，创新的收益还未达到全社会分享的程度，而创新性利益集团的实力逐步强大，其更希望建立一项有利于其获得更大收益并能使绝大部分社会成员享受到创新成果的制度形式。因而震荡整合期就开始面临一个新制度变迁的演进趋势。

    制度变迁的第三个阶段即稳定确立期。一个制度向另一个制度转轨的完成，并不是以某一方利益或政府干预为中心，更不是政府的主观设计或者称“事前愿景设计”，好的制度一定是在有效率的公共选择框架内通过多方博弈而形成的。制度作为一项公共产品，其使用的范围是全体社会成员，因而其发挥的效能也将直接体现绝大多数社会成员的意志，否则这个制度必然是低效能的。因为只有通过博弈产生的制度才能得到绝大多数人的认同和遵守，否则，其效能、长期性和稳定性都无法得到全社会的认可和维护，长此以往，新的制度收益也无保证可言。制度的变迁过程也可以看做是制度的完善和调节的过程，制度是一杆标尺，尺度过严，制度内部的能动空间会缩小，必然影响整个社会的发展进程；尺度过松，制度就起不到管理和惩戒的作用。所以，政府需要在各个利益集团不间断的博弈当中抽象出基本规律，不断地调节和完善制度，使制度始终与社会发展相适应。在制度创新中，创新进程能否继续实施，制度是否能被最终确立，往往还要依靠其他利益集团的支持，其他利益集团不仅仅关注社会效益的增加，其更为关注的是自身利益能否得到极大满足。因此，创新性利益集团为取得其他利益集团对创新的支持必然会将其一部分利益作为交换，让制度安排既考虑到社会效益的增进，又考虑到其他利益集团的利益均衡，使得不同的利益群体具有表达自身利益的权利，进而推动制度变迁顺利完成。而政府在制度供给上也使制度变迁趋于稳定，新制度得以确立，政府将各个利益集团博弈后认可的结果通过准则、法规等形式进行最终的确认，其在制度变迁的整个过程中将获得更加牢固的执政地位。同时我们还应看到，在制度稳定确立后，下一轮制度变迁的力量积蓄过程也在悄然进行，但新的变迁并不意味着原有过程的简单重复，相反，它是一种更高层次的循环和演进，这种更高层次的演进预示着具有更高效率制度的来临。[5]（p204）

    【参考文献】

    [1]王惠岩.政治学原理[M].高等教育出版社，2005.

    [2][3]林毅夫.诱致性制度变迁与强制性制度变迁.现代制度经济学（下卷）[C]，北京大学出版社，2003.

    [4][5]蒋京议.创设经济制度的政治学分析框架[M].吉林人民出版社，2011.

    （责任编辑：高 静）