河南城镇化健康发展路径及对策研究

    任俊英

    城镇化是人类文明进步和经济社会发展的重要历史过程，是近现代以来推动人类社会前进的引擎。经过多年来的改革、建设和发展，河南城镇化水平不断提高，城镇化对全省经济社会发展的带动作用逐步增强。但与全国尤其是与沿海省份相比，河南城镇化水平仍比较低。目前，我国已进入了城镇化加速推进阶段，党中央对新时期加快城镇化发展作出了新的战略部署，对于河南省来说是一次难得的历史契机。如何抓住机遇，采取有效措施，破解发展难题，加快转变城镇化发展方式，走出一条具有中原特色的新型城镇化发展之路，是当前需要认真研究的重大课题。

    一、河南城镇化发展取得的主要成效

    改革开放以来，特别是近年来，河南省把科学推进城镇化作为释放内需潜力和优化经济结构的结合性战略举措，实施中心城市带动战略，突出发展中原城市群，重点建设省辖市和县城，不断提升城镇综合承载力和吸纳就业能力，着力统筹城乡发展，有力地促进了全省城镇化水平的提高，城市经济实力不断壮大。一是城镇化发展迅速，二是现代城镇体系基本形成，三是城镇化载体建设扎实推进，四是城市基础设施建设不断加快，五是城市经济实力快速提升，六是城乡统筹发展取得新进展。

    二、当前河南城镇化发展中存在的主要问题

    （一）城镇化发展水平仍然偏低

    2012年，河南省城镇化率低于全国平均水平（52.6%）10.2个百分点，不仅在中部地区六省排倒数第一，在全国31个省级地区排倒数第五，仅略高于云南、甘肃、贵州和西藏。同时，河南的城镇化滞后于经济发展水平。2012年，河南工业化率为50.7%，城镇化率低于工业化率8.3个百分点。

    （二）城镇化发展的产业支撑不够强

    目前河南省已成为新兴的工业大省，工业增加值多年位居全国第五位，但还远不是工业强省，仍然存在着工业大而不强、资源性产业比重高、高新技术产业比重低、竞争力弱等问题。河南省第三产业更是不大不强也不优。2012年，河南省第三产业占GDP的比重为30.9%，比全国水平44.6%低13.7个百分点，不仅在中部地区六省排末位，在全国也排最末位。

    （三）城镇发展方式仍然粗放

    尽管河南城镇建设与发展日新月异，城镇功能逐步完善，但是在城镇经济发展、规划建设、生态环境、城镇管理、社会发展等方面也暴露出了发展方式粗放的问题。城镇发展主要依靠盲目追求数量而忽视质量，单纯靠规模扩张、外延式发展的传统模式，内涵式发展不足，交通拥堵、资源短缺、环境污染、生态恶化等诸多城市病日益凸显。

    （四）资源环境压力约束增强

    河南省是一个人口众多但人均资源相对贫乏的大省。人均耕地是全国平均水平的2/3，城镇发展用地与耕地保护之间的矛盾十分突出。河南人均水资源仅为全国平均水平的20%，煤是27.9%，石油是73.7%，天然气是72.2%，资源约束逐步增强。生态环境压力进一步加大，城镇化进程加快与环境保护的矛盾越来越突出。

    （五）城乡居民收入绝对差距不断拉大

    尽管近年来河南城乡居民收入相对差距在逐步缩小，但绝对差距呈扩大态势。2012年，河南城乡居民收入差距为12917.68元，比2007年的7625.45元拉大5292.23元，提高了69.4%，严重地影响了消费对经济的拉动作用。

    （六）城镇化发展的体制性障碍仍然存在

    由于长期形成的城乡二元分割的政策体系和管理体制，特别是以户籍为分界的不公平的社会管理制度，导致进城落户融入城市困难。城乡居民之间存在着制度上和政策上的不公平，农民工不能享有与城市居民同等的待遇，半城镇化现象十分突出。

    三、河南新型城镇化发展的路径选择

    当前，河南省加快城镇化要全面落实中央和省委科学推进新型城镇化指导意见，以加快转变城镇化发展方式为主线，紧紧围绕全面提高城镇化质量，坚持以人为本、优化布局、生态文明、传承文化、产城互动、科学有序的基本原则，遵循规律、因势利导，积极稳妥、健康有序地推进城镇化进程，不断提高城乡统筹发展水平，为全面建成小康社会、实现中原崛起、河南振兴、富民强省奠定坚实基础。

    （一）着力优化城市体系和布局

    加快郑州都市区建设，出台适应郑州都市区建设需要的政策措施，有重点地集中摆放科技含量高、带动能力强、促进就业多、发展潜力大的大项目，提高城市首位度，增强郑州市的核心带动能力。着力培育地区性中心城市，发挥比较优势，加快发展，壮大其他各省辖市规模，增强聚集要素和辐射带动地区发展作用，使之成为各区域空间组织的核心。注重建设各具特色的县级市和县城，通过建设各具特色的产业集聚区，积极培育特色产业集群，壮大支柱产业，提高吸引力、竞争力，尽快成为对周围地区有较强带动作用的中等城市。积极发展产业基础好的小城镇，选择那些有非农产业基础、发展前景好的小城镇，高起点规划、高质量建设、高效能管理，使之尽快成为各具特色的小城市。

    （二）强化城镇化发展的产业支撑作用

    按照“引进大企业—完善产业链—打造产业集群—建设产业基地”的思路，推动产业高水平集聚，形成产业集群和基地。着力优化工业结构，围绕重点行业的关键环节，攻克核心技术，提高产业附加值。推动信息化与工业化深度融合，积极运用先进适用技术改造提升传统优势产业，推动产业链条向高附加值环节延伸，形成竞争力强、带动力强、吸纳就业能力强的工业体系。大力发展现代服务业，围绕提升现代物流、信息服务、金融保险、文化旅游等高成长性服务业，大力支持科技研发、工业设计、教育培训、商务服务、健康服务、养老及家庭服务等新兴服务业发展，加快推进城市中心商务功能区和特色商业区建设，促进服务业发展提速、比重提高、水平提升。

    （三）增强城镇综合承载能力

    加强城市基础支撑能力建设，实施城镇基础设施扩容提升工程、城镇义务教育学校扩容改造计划和县级医院服务能力倍增计划，加快新建改造城市道路、雨水管道、垃圾处理厂，不断提升城镇承载能力。加快产业集聚区与城区功能设施的对接协调发展，实现产城融合发展。切实提高城市规划建设管理水平，严格依法规划、建设、管理城镇，着力解决交通拥堵、环境污染、城市内涝等突出问题，努力打造节约型城市、生态宜居城市、智慧城市、人文城市。

    （四）加快农业转移人口市民化进程

    坚持产业为基、就业为本，强化住房、教育牵动，着力促进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。要集中解决好进城农民工的子女就学、住房和社会保障三个问题。力争通过梯度鼓励政策在2～3年内将这些农民工变成市民，真正使其“进得来”“落得住”“转得出”。切实保障进城农民土地承包经营权、农户宅基地用益物权和农民集体经济收益分配权，消除农民进城后顾之忧。

    （五）尽快消除城乡间户籍壁垒

    在新型城镇化的背景下，推进户籍制度改革已经刻不容缓。要明确户籍制度改革的时间表，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，适当控制郑州中心城区人口规模，不断提高户籍人口城镇化水平。全面实施居住证制度，实行以身份证代码为唯一标识的人口登记制度，取消户籍制度所赋予的城乡居民身份差别，尽快剥离户籍制度的福利分配功能，建立以居住证为依据的基本公共服务提供机制。

    【本文系2013年河南省政府决策研究招标课题“河南城镇化健康发展路径及对策研究”（2013B306）的阶段性成果】

    （作者单位：郑州大学公共管理学院）