城市公共安全视阈中的流动人口问题应对：从管控到服务

    摘 要：从某种程度上讲，流动人口会给城市社会治安、资源与环境安全、公共卫生安全及经济安全等造成一定的风险。城市政府针对流动人口问题采取的传统管控方式已无法从根本上消除可能产生的安全风险。为此，政府在流动人口管理问题上需要实现由“管控”到“服务”的转变，变运动式治理为常态治理，通过制度建设促进社会融合，以此解决流动人口可能造成的社会风险问题。

    关 键 词：城市公共安全；流动人口；管控；服务

    中图分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）02-0001-04

    收稿日期：2013-10-20

    作者简介：侯雷（1970—），女，吉林省吉林市人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）公共管理教研部教授，研究方向为公共管理、行政伦理。

    基金项目：本文系吉林省社会科学规划研究课题博士资助项目“精明增长视阈下吉林省城市增长共性与个性研究”的阶段性成果，项目编号：2013SB91。

    安全是人类的最基本需求之一，然而，人类在谋求生存与发展的过程中总是面临着各种各样的风险。城市是人类由分散走向聚集的重要生活场所，由于城市相较于乡村地区而言具有极强的聚集性以及城市化进程中各种结构性变革所埋下的潜在隐患，导致城市特别是大城市往往会成为各种危机爆发的中心。在城市化的过程中，一个重要的特征是乡村人口向城市地区的迁移（也涉及城市之间的迁移），从而出现了人口流动现象以及流动人口这一特定的社会群体。从现实来看，流动人口数量的不断激增以及由此带来的各种社会问题已经成为一种严重的“城市病”，并将可能诱发多种城市“并发症”。[1]其中，对城市社会治安等公共安全因素的威胁被视为流动人口所造成的严重负面影响之一，也正是基于这种认识，城市政府多是通过严厉的管控方式对流动人口进行管理防范。然而，笔者认为，传统的管控模式在进一步加剧了流动人口弱势地位的同时，根本无法消除各种危害公共安全的风险因素。有效地解决对策应是为流动人口提供公平的公共服务，提升其社会地位与城市认同感，通过促进社会融合来化解风险隐患。

    一、流动人口与城市公共安全风险

    随着我国社会转型以及城市化进程的加速，以农村剩余劳动力为主体的流动人口不断涌入城市。根据第六次全国人口普查数据显示，2010年我国流动人口总数为2.61亿人，相较2000年增加了1亿人。除了人口规模庞大外，我国城市流动人口还呈现出集中流动性强（如“春运”）、结构复杂（教育结构、年龄结构、职业结构等）、收入与社会地位总体偏低等特征，从而成为城市管理中的一大难题。就流动人口与城市自身的关系来看，存在着一个“两难困境”：一方面，城市的发展需要大量流动人口为其提供廉价劳动力；另一方面，城市自身容纳能力的限度。如各类资源有限，需要对流动人口的数量进行控制。而且流动人口自身带来的各种社会问题也往往会引起原有城市居民的不满。从现实来看，流动人口在为城市经济发展做出重要贡献的同时，在许多方面也会给城市公共安全带来一定的风险。

    （一）流动人口会给城市社会治安带来风险

    当前，我国城市特别是大城市中各类违法、犯罪事件的发生在很大程度上被认为与流动人口的激增密切相关，许多城市流动人口的聚集区也是各类刑事案件的多发区。例如一项针对北京市流动人口调查研究的数据显示，在北京市外来人口聚集的地区（如“浙江村”），90%以上的违法犯罪人员是外来人口。[2]根据北京市公安局的统计，从20世纪90年代至今，该市流动人口犯罪比例呈急剧上升的态势，1990年为22.5%，1997年为53.9%，2002年为58.7%，2006年则已超过了60%。[3]之所以出现这一现象，除了流动人口当中就有一些犯罪外逃分子外，就整体而言，流动人口在一个城市中属于特殊弱势群体。他们的收入状况、教育状况、居住状况、社会福利享有状况等与原城市居民相比存在很大的差距。更为重要的是，他们往往会受到各种社会歧视与社会排斥，存在较为严重的被剥夺感。此外，近些年来，在外来人口权益意识觉醒的情况下，一些城市多次发生的流动人口为了维护自身权益而导致的群体性事件，也在一定程度上影响到了城市社会秩序的和谐与稳定。

    （二）流动人口会给城市资源与环境安全造成风险

    一个城市的人口容纳能力是有限的，它主要取决于该城市的基础设施承载能力、生活资料的供给能力、生活垃圾的处理能力以及各种生态环境的承受能力等。由于上述因素的制约，一个城市在其城市规划中总是会对其人口可容纳量进行限制，并通过各种手段对既有人口量进行调节。然而，随着我国城市化进程的加快以及人口调控的乏力，一些大城市涌入的过量流动人口，会给该城市的各类资源与环境安全造成很大的风险，比较典型的是城市交通拥堵问题。例如2008年春运期间我国南方遭受了一场50年不遇的暴雪袭击，包括返乡学生、农民工在内的大批流动人口滞留当地火车站、飞机场，焦虑以至愤怒的人群对当地的社会秩序造成了很大的隐患。

    （三）流动人口会给城市的公共卫生安全造成风险

    城市流动人口聚集区总体呈现出脏、乱、差的状况，生活垃圾缺乏有效的集中处理，为各种传染性疾病的产生与传播提供了便利条件。同时，流动人口集聚区也是黄、赌、毒的集中地带，诸如艾滋病等恶性传染病的发生率要远远高于城市平均水平。例如，一项针对青岛市的统计结果表明，在2011年新增艾滋病病例中，有72%是流动人口。[4]

    （四）流动人口会给城市的经济安全造成风险

    一般而言，流动人口为一个城市的经济发展提供了大量廉价劳动力，在很大程度上促进了城市经济的繁荣。然而，由于这些外来务工人员的就业状况具有不稳定性，也为城市的经济安全造成了一定的负面影响。最典型的例子是我国南方一些城市近些年出现的“民工荒”现象。由于工资待遇的长期低下以及外来务工人员对待遇预期的提高，许多劳动密集型企业长期招不到足够多的熟练技术工人，已经影响了这些企业发展以及该城市经济水平的提高。此外，随着外来务工人员维权意识的不断提升，在我国东南沿海许多城市企业中经常出现各种劳资纠纷问题，这些纠纷在一定程度上也影响了该城市经济发展的稳定，成为一种潜在的公共安全隐患。

    二、我国城市政府应对流动人口安全风险的传统方式及缺陷

    应当说，我国政府对人口流动问题自始至终保持着某种形式上的管理与调控，从未放任其自由发展。改革开放之前我国实行的是“静态的等级人口流动制度”，[5]通过户籍制度确立农村与城市居民的社会身份并限制其自由流动。改革开放后，我国政府对人口流动问题特别是农民进城务工问题的态度经历了一个由严格限制到逐渐放宽的变化过程。例如从1981年国务院发布的《关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》中，即可见当时的严格管控态度。1984年，国务院发布的《关于农民进入集镇落户问题的通知》使农民可以合法地向集镇流动。1994年11月发布的《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》明确了农民在城市拥有流动就业的权利。进入新世纪之后，国务院以及各省开始全面清理农民进城务工各种限制以及各种针对城市外来人口乱收费的政策规定，例如2001年国家计委、财政部发布的《全面清理整顿外出或外来务工人员收费的通知》。2003年，孙志刚事件后，针对流动人口的收容遣送制度被废除。2004年，中共中央在《关于促进农民增加收入若干政策的意见》中将进城就业农民界定为“产业工人的重要组成部分”。

    上述变化过程表明，以农村剩余劳动力为主体的城市流动人口的社会地位在不断提升，政府对该群体的态度也在向积极的方向转变。然而，就当前的实际来看，我国城市政府在流动人口的管理上仍然以刚性的“管控”为基本模式。这种“管控”模式的基本特征包括：第一，城市政府对流动人口的“管控”以户籍制度为核心依托，就业制度、教育制度、社会保障与社会福利制度等为配套的城乡二元社会体制。城乡在管理体制上的差异在一定程度上制约着城市对流动人口的“吸引力”，也为各种歧视流动人口的管理性政策提供了“合法性”。第二，城市政府对流动人口的“管控”主要采取专门管理与综合管理相结合的方式。一般来说，城市政府都会设立专门的流动人口工作小组，依托公安部门或综合治理部门开展工作。同时针对流动人口所涉及问题的广泛性，城市政府也会联合公安、计生、工商、教育、城管以及房管等部门进行综合管理。[6]第三，城市政府对流动人口风险的消除主要采取运动式治理的方式。运动式治理区别于制度性治理之处在于它是行政主导的、突击式的、非持续性的而且经常缺乏法律依据的政府管理方式。许多城市政府经常通过治安专项整顿、“扫黄打非”等方式试图消除流动人口中的各种安全隐患。第四，城市政府对流动人口的“管控”以各种“显性”安全隐患的压制或消除为目的，缺乏对各种安全风险深层次根源的反思。

    传统“管控”模式在我国城市政府对流动人口的管理中扮演着重要的角色并取得了一定的成效，但是由于其上述特征却导致了许多问题的产生。其负面影响是将城市流动人口视为城市公共安全的一种潜在风险或隐患，使得该群体的社会形象“污名化”，所遭受的社会歧视与排斥进一步加剧。事实上，前文所论及的流动人口对城市社会治安、资源与环境安全、公共卫生安全以及经济安全所造成的风险，除了与该群体自身的状况有关外，更重要的还是由于他们在城市受到了不公正的对待。而且，当前社会对流动人口各种“负面”印象的形成在很大程度上还是由于媒体的选择性报道所产生的“聚焦”影响。例如针对流动人口犯罪率远远高于城市一般人口这一情况，有研究指出，这主要是由于统计口径上的差异以及媒体的偏失报道造成的，实际情况则是“特定条件下，城市居民和农村流动人口实施犯罪和越轨行为的可能性，并没有明显的差异”。[7]鉴于这一状况，必须反思当前“管控”模式的各种弊端以及流动人口威胁城市公共安全问题产生的根源，创新流动人口管理模式，以真正实现城市社会公共秩序的和谐、稳定。

    三、从管控到服务：城市政府应对流动人口问题方式的变革

    党的十八大报告明确提出：要“完善和创新流动人口和特殊人群管理服务”。笔者认为，流动人口管理模式创新这一命题恰恰也是有效化解流动人口对城市公共安全所带来风险的必然要求。城市公共安全本质上是一种公共物品，向城市居民提供公共安全服务，营造一个安全有序的社会环境是政府的基本职责。然而，长期以来我国城市政府的一个固有思维是，将流动人口视为安全风险或隐患而加以管控，却忽视了流动人口也是城市中的居民，也是城市财富的创造者，理应公平地享受到城市的各项公共服务，包括公共安全服务。所以，城市政府在对待流动人口问题时，应从“管控”转变为向该群体提供各种公共服务，增强流动人口对该城市的认同感，通过增进城市社会融合来达到消除公共安全隐患的目的。具体而言，“服务”思维下的流动人口问题的应对方式主要涉及下述几个方面的转变。

    （一）从监管控制者到服务供给者：城市政府的职能转变

    从“管控”到“服务”主要涉及城市政府的职能定位问题。“管控”意味着城市政府是高高在上的权威者角色，这种权威主要体现在以公安部门为代表的执法机构对流动人口“越轨”行为的打击以及工商、卫生、城管等其他部门对流动人口及其问题的“运动式”清理。当城市政府转变为服务供给者角色之后，需要走向基层，深入到流动群体内部，听取流动人口的意愿与诉求，也需要将流动人口纳入政府财政支出的受惠对象范围，保证流动人口在为城市发展做出贡献的同时能够享受到应有的服务。从当前来看，我国一些城市已经开始进行这方面的改革，例如河南省郑州市于2010年出台了《郑州市流动人口基本公共服务均等化实施方案》，明确规定“将通过加强人口计划生育服务管理政策与户籍管理、劳动就业、教育、医疗、社会保障、住房等方面政策制度的衔接与协调，完善均等化服务的相关政策，使流动人口在郑州获得与户籍人口同等的公共服务”。此外，如果说“管控”主要依赖于政府部门的话，那么，作为服务供给者的城市政府应积极开展与市场以及社会“第三部门”的合作，提高公共服务供给的效率与质量，这将有助于得到流动人口的认同。

    （二）从被排斥者到服务接受者：流动人口的权利回归

    城市流动人口对公共安全造成的风险在很大程度上源于他们的弱势地位以及所遭受的各种歧视、排斥，同时也体现出该群体应当享有权利的缺失。就城市流动人口而言，也只有全面、公正地享受到经济权利、社会权利以及政治权利之后，他们作为城市公共服务接受者的身份地位才能真正得到巩固。具体而言，在经济权利上，应保证流动人口在就业与获得劳动报酬上享受与城市一般居民同等的机会。当前，应当集中解决进城务工农民的工资拖欠问题以及各种劳资纠纷问题。在社会权利上，应保证流动人口在获得教育、医疗、住房与养老服务上享受与一般城市居民同等的机会。当前，应当集中解决流动人口子女入学难问题、流动人口医疗与养老保险跨地区对接难问题以及流动人口居住环境差的问题。此外，在政治权利上，应当保证流动人口在各种与自身利益相关的政府决策过程中的参与权。例如2010年北京针对城郊流动人口聚集区实施的“封村”管理模式受到了社会诸多批评，原因就在于该项政策只顾及了城市原有居民利益却忽视了流动人口的“声音”。

    （三）从隐患消除到社会融合：流动人口管理的目标定位

    城市政府应对流动人口问题的传统方式是“直线——回应”式的，单纯以压制、消除安全隐患为诉求。然而正如前文所指出的，这种刚性的约束虽然可以在短期内取得较为明显的效果，但是由于它进一步强化了流动人口的弱势地位，降低了该群体对城市的认同感，所以，无法从根本上消除各种社会安全隐患。鉴于此，城市政府流动人口管理的根本目标应定位于积极促进社会融合。一般而言，流动人口的社会融合主要包括三个方面：经济层面、社会层面、心理或文化层面。[8]这三个层面是依次递进的关系，在解决收入问题的基础上，需要为流动人口新的社会交往网络的构建提供条件，增强他们在城市现代生活中的心理与文化适应性，使他们能够过上有尊严的生活，真正享受到城市化建设的各项成果。

    （四）从运动式治理到常态治理：流动人口安全风险的化解模式

    针对既有的城市流动人口安全风险，城市政府应当将运动式治理模式转变为常态治理模式，其基本特征是通过各种制度体系的构建，对流动人口管理提供保障。当前，常态治理所依赖的制度体系构建，一方面，需要对我国既有的城市流动人口管理制度进行变革，例如户籍制度以及与此相关联的城市外来人口就业、教育、社会保障等各种具体制度等。制度变革的基本取向是变城乡分割的二元体制为身份平等的一元体制，消除流动人口面临的各种制度性歧视。另一方面，还需要针对流动人口制定专门性的管理制度。在城市化进程持续进行以及区域间交往日益密切的今天，人口流动已经成为一种常态。鉴于流动人口与“定居”人口特征的不同，单一的管理制度已经不再适用，需要制定专门的诸如流动人口登记制度、信息共享制度、社会保障转移对接制度等为该群体提供更好的服务。

    【参考文献】

    [1]杜萌.2亿流动人口困境不解将诱发城市“并发症”[N].法制日报，2010-12-22.

    [2]沈叶明，徐颖.边缘城市社区治安问题初探——从社会控制到社区公共安全服务[J].江西公安专科学校学报，2006，（02）：19.

    [3]包路芳.城市适应与流动人口犯罪——北京犯罪问题的80年比较研究[J].中国农业大学学报（社会科学版），2007，（04）：105.

    [4]新增艾滋病感染者9成是男性 7成属流动人口[N].青岛早报，2011-11-28.

    [5]徐伟明.城市流动人口管理模式的演变与前瞻——基于国家与社会关系的视角[J].湖南行政学院学报，2009，（04）：11.

    [6]蔡仕彭.权利回归与制度重构——对城市流动人口管理模式创新的思考[J].人民论坛，2012，（12）：146.

    [7]刘能.农村流动人口与城市社会安全：理论命题和政策建议[J].江苏行政学院学报，2005，（01）：64.

    [8]郭秀云.风险社会理论与城市公共安全——基于人口流迁与社会融合视角的分析[J].城市问题，2008，（11）：08.

    （责任编辑：牟春野）