政府信息公开环境下的档案工作

    艾琦

    摘要：伴随着《政府信息公开条例》的颁布与实施，档案工作遇到了很多新的问题和矛盾，如何解决这些问题和矛盾，本文进行了探讨。

    关键词：政府信息公开 档案利用 档案鉴定

    伴随着政府信息公开工作的的不断深入，社会加速转型中的档案工作环境正在发生重大转变。档案馆是集中保管党和国家重要档案的基地，作为政府信息主要组成部分的档案依据《档案法》及其相关规定，依然保管在档案馆。因其内容的不公开，无法对社会开放。

    2008年7月某市一位市民，到当地发改委申请信息公开，查阅1996年所住某小区占地拆迁批复，经发改委查阅，该文件依年度被整理归档后进入档案封闭管理期，作为永久保管档案已向当地档案馆移交。于是该市民来到档案馆要求查阅带有该文件的档案。但依据《档案法》，该档案未满30年，不能开放，如果查阅该档案，依据相关解密划控规定，需持有档案移交单位同意其查阅该份未开放档案的证明信，档案馆方可提供利用。为此，该市民又一次返回档案移交单位要求开具查档证明信，但被移交单位以该文件已归档，属不开放档案，应遵从《档案法》规定，不属于政府信息公开范畴为由拒绝。该市民多次往返于档案馆与移交单位之间查阅未果，最终该市民扬言要以信息不公开，政府不作为将档案移交单位及当地档案馆告上法庭。虽然事情最终没有走上法庭，但作为保管档案，查阅政府信息的第三方档案部门在政府信息越来越公开、透明的大环境下，处于“进退两难”的尴尬局面。在政府信息公开环境下，档案工作面临着新的挑战，档案工作如何开展成为摆在档案部门面前的新问题。

    一、政府信息公开与档案工作之间存在的问题与矛盾

    1.政府信息与档案各自依照的立法之间的冲突。记录政府信息的文件一般在法定归档期内转化为档案，因而档案包含经归档处理的政府信息，相互之间存在一定的前后演变关系，文件生命周期理论认为现行文件和档案是同一事物不同生命阶段，从政府信息到政府档案经历了从开放到封闭再到开放的转换，其间既相互矛盾同时也大大降低了其信息资源的功能。此外，所依照的法律规范也存在矛盾与冲突。《条例》明确规定：政府信息公开以公开为原则，以不公开为例外。政府运用行政权力办理的与人民群众利益相关的各类事项，只要不属党和国家机密都要依法向社会公开。可见，《条例》“公开是原则，保密是例外”。但各级各类档案部门所遵照的《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）第十九条明确规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不易开放的向社会开放的期限，可以多于三十年……”。这就造成了政府信息公开与档案开放法律规范之间的冲突，从而导致在效力上相互抵触。《档案法》与《条例》都是国家意志的体现，但按照上位法优先原则，《档案法》优先《条例》，而按照新法优先于旧法的原则，《条例》又优先于《档案法》，两难之中选择上位法优先，这在法理上是正确，但在实践中，任何法律规范都应与社会经济条件相互依存，《档案法》立法于1987年，修改于1996年，显然落后于经济社会发展，日益显现出一些缺陷与不足，《条例》的立法精神与立法目的代表时代方向，修改和完善《档案法》使之与当前经济社会发展相适应，显得迫在眉睫。

    2.传统的档案开放鉴定工作面临挑战。我国档案部门现有的归档立卷方式大部分为案卷级，特别是年代久远的档案，文件级立卷在近几年才开展。在文件的开放鉴定工作中是逐份文件逐条审查，傳统做法是一本案卷中若有一份文件或一份文件中的某一部分不适宜开放，鉴于立卷未做到文件级，就只能对整卷档案做控制开放处理。然而《条例》实施后，一份文件或档案大部分内容可以开放，只有一小部门不适合开放，但将整份文件或全卷档案划为不开放范围，显然与条例精神相违背，上述传统的档案鉴定开放的方式、方法及鉴定原则显然不符合时代的要求。

    3.如何界定档案开放与保密的关系。档案的保密与开放利用是档案双重性的一个重要体现，也是同一个事物的两个方面，既相互矛盾同时也相互联系。政府部门在不同的时间、不同的领域范围形成了许多不同的档案文件，其形成渠道、表现方式、内容、服务对象各不相同，档案的密级层次也各不相同。特别是政府机构形成的档案，有的涉及国家秘密，密级级别有的高，有的低；工商税务、清产核资等档案涉及商业秘密；公证、婚姻、司法、房屋土地等档案涉及个人隐私，上述档案有的对公民都是保密档案，有的却仅限于部分人。面对复杂的档案保密范围以及多层次的政府信息公开需求，如果不能做好档案的保密工作，国家信息安全有可能受到威胁。同时，部分具有较高价值的档案却可能被束之高阁，不能及时有效地得到公开利用。切实构建一个合理和有效的档案管理模式，协调好档案开放与保密工作的关系，对有效开展政府信息公开工作十分重要。

    三、面对政府信息公开的大环境，档案部门如何应对

    政府信息公开工作对于国家发展和社会进步具有特别重要的意义，其工作开展是一项政府服务行为，其成功与否在很大程度上取决于服务状况。这种服务工作涉及面广，难度大，面对各种层次、各种需要的社会公众。为充分体现政府的公共服务职能，树立良好形象，提高效率，政府信息公开工作必须服务到位，使公众满意。档案管理部门既是政府信息的收集保管地，又是为政府服务的部门，档案管理工作是服务于政府和社会公众的，所以，政府信息公开工作离不开档案管理工作，政府信息公开对档案部门而言机遇与挑战并存，如何应对，主要体现在以下几方面。

    1.适应政府信息公开环境，立法部门应顺应潮流，及时修订相关的档案法规。《档案法》自颁布实施以来，对推动我国档案事业法制化进程，保障档案事业全面发展发挥了重要的作用。但随着时代的发展，社会的进步，特别是《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布实施，《档案法》明显落后于经济社会发展的变化，日益表现出一些缺陷。要理顺档案与政府信息、档案管理与政府信息公开的相互关系，做好档案管理与政府信息公开的法律规范制度衔接，实现档案工作与政府信息公开的和谐互动；同时，正确处理好档案开放与保密的关系，有效地维护国家秘密、商业秘密和个人隐私，保护知识产权，维护社会稳定；档案行政机关和各级专业主管机关，应积极配合开展《档案法》等法律规范的修改制定，尽快构建档案工作与政府信息公开互进和谐的档案法律规范体系。

    2.适应政府信息公开大环境，档案工作部门应从源头做到档案文件收集齐全，及时整理归档。政府部门在行使政府职能的活动中形成大量文件，这些文件在运行周期结束后，如果不及时加以收集，或者收集不齐全，就可能导致日后查询不到这部分信息；此外，如果大量文件长期积压在各业务部门，很容易造成丢失，导致日后这部分信息的缺失。因此，档案管理部门应当担负起责任，根据档案管理的有关规定和规范，对政府文件形成部门进行有效业务指导，保证政府文件收集齐全，并及时整理归档。对已列为政府公开信息的文件，为避免整理归档后又被重新打入档案封闭管理期，可以在形成单位直接划归为开放档案，确保文件在转化为档案时的有效接轨。做好上述工作，政府信息公开工作才能切实开展，档案管理工作也会得到进一步提高。

    3.适应政府信息公开环境，档案部门应更新观念，改革传统立卷归档方式，推动文件级归档，加快档案信息化、数字化步伐。2009年夏天，两位市民持档案移交单位介绍信来到该市档案馆要求查阅档案，档案移交单位在介绍信上明确注明，只可提供档案正文，附件不得提供。传统案卷级的立卷方式，往往将文件正文、草稿、附件、公文批转流程等相关内容都装订在一起，这样档案部门在实际接待中操作起来很麻烦。随着政府信息公开工作的不断深入，加快档案开放力度已变得势在必行。对于已移交进档案馆的档案，因历史等原因无法做到文件级归档的，应加快档案数字化步伐，逐步实现文件级检索，这样既方便鉴定审核，又方便利用。对一份档案或一份文件，把不能开放的部分做相应的处理，做到剩下的内容可以提供查阅，最大限度地开放已到期档案，实现档案安全、高效、合理的利用。

    4.政府信息公开工作要求档案工作人员必须更新观念，加强自身学习，全面提高政策水平。在政府信息公开环境下，档案部门工作人员应自觉增强角色意识，树立以人为本的理念，尊重公众的知情权与信息权。在熟悉档案业务的同时，必须加强政策理论学习，提高政策水平，成为掌握政府机构政策信息及相关业务知识的复合型人才。只有这样，才能增强做好政府信息公开工作的责任感，服从国家信息化战略，服从服务型阳光政府建设大局的要求。坚定档案信息资源建设和档案信息服务核心职能不动摇，借助政府信息公开机制，增强服务理念，加强档案信息资源建设，提高服务能力，改善服务环境，开创档案工作新局面。

    参考文献：

    1.匡定发，罗培.论政府信息公开环境工作改革创新[J].档案学研究,2009(2).

    2.唐思慧.电子政务建设中的信息公平保障研究[J].档案学通讯,2008(5).

    作者单位：北京市档案馆