江西省集中连片特困地区扶贫开发与新农村建设问题探究

    廖金萍+彭礐+郭联发

    [提 要] “集中连片特殊困难地区”（简称“集中连片特困地区”）这一提法是在中国扶贫开发工作过程中逐渐形成的，集中连片特殊困难地区是新时期中国扶贫工作的关键词。由于自然地理方面的区位条件和公共服务方面的政策扶持等原因，江西省罗霄山片区一直是我国相对集中连片的特殊贫困地区。近年来，本地区的扶贫开发与新农村建设取得了很大成绩，已经形成了比较成熟的扶贫与新农村建设模式，但也仍存在着影响进一步发展的问题，必须进行战略革新，转变发展模式和发展路径。

    [关键词] 集中连片特殊困难地区;扶贫开发;新农村建设

    [作者简介]廖金萍（1984—），女，江西农业大学南昌商学院讲师，研究方向为公共服务与社会治理（江西南昌 330044）;彭 礐，（1964—），男，江西农业大学南昌商学院副教授（江西南昌 330044）;郭联发，（1982—），男，中共江西省委办公厅主任科员（江西南昌 330006）

    [基金项目]江西省社会科学“十二五”规划项目“集中连片特殊困难地区农村公共服务供给问题研究”（12GL17）;江西省高校人文社会科学研究项目（jc1352）。

     一、江西省集中连片特殊困难地区的特征

    《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》强调“集中连片特殊困难地区”是未来一段时间内扶贫工作的主战场，罗霄山区是我国现有11个集中连片特困地区之一。罗霄山区连片特困地区涉及江西、湖南两个省份，江西省罗霄山区包括萍乡市、赣州市、吉安市、抚州市等18个县（市、区）。集中连片特殊困难地区的特点表现为：贫困现状集中连片，贫困成因复杂多样，贫困程度深沉难解。

    （一）人口集中、地域连片、贫困现状集中连片

    集中连片特殊困难地区大都地理位置偏僻，贫困人口集中分布在偏僻山区、丘陵地区、库（湖）区或限制开发区。从地域分布看，全国这些特困区多集中在几大山脉周边、地理区位偏远、地势复杂甚至险要，交通不便。同时，集中连片特困地区也集中了全国大部分的贫困县，新划定的11个片区总共有505个县，其中有382个县是原国家扶贫重点县，所占比重达到了75.6%。以罗霄山区为例，罗霄山区连片特困地区涉及江西、湖南两个省份，主要分布在山区，特别是群山连绵区，每个省份内部又及多个县市区域。按照现行农民人均收入2300元的贫困线标准，江西省罗霄山区贫困人口多达两百多万，贫困发生率达28%以上。

    （二）基础设施落后，公共服务供给严重不足

    基础设施落后表现为道路不通、信息不灵，电力不足、水利老化等问题，教育、卫生、文化、体育等方面设施供给也严重不足，上学难、看病难等问题仍比较普遍。“十二五”规划核定江西省寻乌县新增农村饮水不安全人口9.2万人，全县规划内合计农村饮水不安全人口达20.3万人。水压低，饮水不安全等问题也一直困扰着寻乌县居民。截至目前，寻乌县已建127处集中供水工程，解决饮水不安全人口7.784万人;全县电网已完成涉及7个乡镇16个行政村的网前供电区域改造工程建设任务，1793户山区群众告别了“用电难”，改造户表2万余户，完成了“低电压”治理户数22494户。

    （三）致贫原因复杂多变，特殊困难多

    集中连片特殊困难地区贫困现象较为复杂，是自然、历史、社会和经济等多种因素共同作用的结果。贫困人口呈现常态性、突发性、反复性的特征，尤其是近年来本地区自然灾害频发，许多农户出现了因灾返贫的问题，资源环境型贫困、素质能力型贫困、因灾贫困越来越突出。特殊困难，具有人口困难、财政困难、扶贫困难的综合性，贫困问题不仅在于贫困面积大、贫困人口众多，而且重要的是贫困程度深，解决异常艰巨。罗霄山片区多处于原井冈山革命根据地和中央苏区范围，又是著名的革命老区，长期的战争环境致其各种自然资源消耗严重，劳动力资源牺牲量大，还存在比较明显的贫困状况。

    二、集中连片特殊困难地区扶贫开发与新农村建设存在的问题

    通过这些年的新农村建设，集中连片特殊困难地区扶贫开发与新农村建设取得了较大的成效，过去已经形成了比较成熟的扶贫与新农村建设模式，包括：“造血”扶贫模式、对口帮扶模式、整村推进模式等。在各种条件制约和原因的推动下，扶贫开发与新农村建设方面仍存在一定的不足和问题。

    （一）新村建设规划性不强，表面化、形式化问题突出

    农村存在着“没规划、难规划”的现象，虽然近几年实施了重点村建设、整村推进等各项目，但是项目资金比较欠缺、从省里到乡里都没有财力投入农村建设，致使农村现在“有新房，无新村、路乱开、房乱建”。一些村干部和群众认为新农村建设是政府行为，群众只是配合。存在“等、靠、要”的思想，对本乡镇、本村如何开展社会主义新农村建设，思路不清，办法不多，未发挥积极性、主动性。有部分村干部和群众认为，新农村建设就是新村建设，单纯的理解为建新房子、装修房子、修修马路、种种花草。不理解新农村建设是一项长远的、系统的、复杂的工程。许多地方政府把新农村建设与“政绩”挂钩。新农村建设示范点往往成为领导干部的形象工程、面子工程。这就带来一个问题：大量的财政资金投入到领导干部“挂点”的示范村。而其余绝大多数的非示范村则很难得到资金支持，从而使新农村建设的资金投入严重不均衡，形成新的社会不公，引起群众严重不满。

    （二）扶贫开发与新农村建设之间存在断层，资源整合度低

    扶贫开发与新农村建设之间的断层表现在资金供需之间的断层、项目支持与配套之间的断层、历史欠帐与持续发展之间的断层。集中连片特困地区是新农村建设的难点和工作重点，扶贫开发以项目方式下达地方，如防洪堤建设、农村人饮、教育、卫生、社会保障等项目，这些项目在安排、下达投资计划、检查考评时都硬性要求地方财政资金配套（一般比例在30%-50%左右），给贫困地区带来很大困难，不配套达不到验收要求，配套财力则很有限。扶贫开发是新农村建设的重要内容，对于特困地区而言，历史欠账较多，开展了扶贫工作，却无力进行开发了。此外，连片特困地区由于地域大，涉及面广，要求各部门充分整合资源和资金，集中力量攻坚作战，但是由于目前我国各部门政策各有侧重，各自为战，资源不能形成有效合力，大大影响了财政资金的使用效益，资金投入分散资源整合度低。

    （三）提高农民收入作用不大，未能催生内生性发展机制

    新农村建设中国家投入了大量的资金，农村也直接获得了利益，主要体现在网路建设得到改善，农村基础设施得到修葺，农村环境得到改观，农民的各种保障逐渐建立起来，农民获得了很多的便利。但是，新农村建设并未给农民的收入带来多大的影响，大部分农民的收入水平与新农村建设前并没有太大的变化，虽然粮田直补能发到每家每户，但因为特困区多为山区，田地不多，大部分人均耕地不到一亩，所以粮田直补每家每户只能分到几百元钱，补贴一下生活费，但对农民收入影响并不大，打工的照样还得打工，种田的照样得依靠种田。有的新农村建设项目还要求村集体配套资金，反而增加了民众的经济负担。目前的新农村建设大都依靠政府的力量，民众只是被动地参与，新农村建设并没有催生内生发展机制。

    （四）经济结构不合理，产业化程度低

    由于集中连片特殊困难地区工业发展相对落后，而且经济结构单一，发展规模小，产业化水平低，与周围省份差距非常大。在大部分连片特困地区，以粮为纲仍然是大多数贫困户的主要生产方式。在部分已发展了种植、养殖业的贫困群众也由于后续投入资金不足、市场化程度低、销售渠道较窄、加工业落后，难以形成规模，市场竞争能力普遍较弱，导致贫困户经济结构单一，增收速度缓慢。近几年，虽然农业产业基地不断壮大，也发展了一些农业产业化企业，但由于缺少上规模、竟争力强、辐射带动范围大的产业化龙头企业，扶贫产业的发展仍有待提高。同时，农业产业化还处于起步阶段，市场发育程度低，科技含量低，群众市场观念淡薄，产业化发展举步维艰。非农产业发展缓慢，带动能力弱，短时期内难以形成产业优势和经济优势。

    三、集中连片特殊困难地区扶贫开发与新农村建设的政策建议

    为了更好地实施江西省集中连片特殊困难地区扶贫开发与新农村建设，必须进行战略革新，转变发展模式和发展路径，以及进一步提出了以下政策建议。

    （一）制定中长期规划，促进区域可持续发展

    实施扶贫开发与新农村建设新战略的第一项政策建议就是首先要制定一个有关本地区发展的中长远规划。这是本地区扶贫开发与新农村建设事业未来发展的根本宪章。这就要求本地区的地方政府应该根据中央相关政策，妥善协商，广泛吸纳民智，商讨制定这一中长远规划。譬如制定《江西省集中连片特殊困难地区扶贫开发与新农村建设中长远发展规划》，包括基础设施规划、教育卫生事业规划、人口环境发展规划、产业发展与居民收入规划、城市化规划、资源开发与保护规划等。

    （二）加大基础设施的投入，推动连片式开发

    针对当前集中连片特殊困难地区基础设施方面特别落后的问题，应该首先加大基础设施的投入，促进本地区在道路交通、水利设施、电力通讯等方面的连片式发展。通过铁路、高等级公路、乡镇和村级公路、水利设施网络等基础设施建设的投入，促进本地区的快速发展。结合“村村通”工程，实现行政村外接公路改造和硬化，全面改造提升贫困地区的公路等级和通达程度。进一步加大在电力通讯方面的投入，建设稳定可靠的电力保障体系，完全改变农村普遍存在的供电线路老化、供电系统不稳定、电价昂贵等问题。尤其是一些偏僻的乡村，人口分散、地形复杂，所以必须有针对性地、脚踏实地地改进电力设备、补足通讯网络缺口。

    （三）加强教育卫生事业建设，落实社会保障

    基础教育方面，应该加大投入，力争在一定时期内达到国家规定的标准。投入一定的资金改善幼儿教育、初中教育条件，尽快促成其达标，争取逐步实行高中阶段义务教育，普及高中教育，惠及更多的老区人民。建设合格的职业中专和高等职业学校，提高办学水平，给予更多孩子就学的优惠与帮助。特别要注意大学办学的质量，建立专项激励基金，吸纳、鼓励更多的优秀教师应聘到本地区大学工作，总体提升其教育水准，其发挥更大的社会和经济效用。

    农村医疗卫生方面应该针对目前本地区条件落后、设备不足、人才缺乏等问题，严格遵循国家制定的相关标准，大力实行标准化建设，让每个医院、卫生院和卫生所都能够健全和标准化。要进一步完善农村合作医疗保障制度，增加农村公共卫生支出，建立农村医疗救助制度，防止农户因病返贫和因贫失医。将农村五保户、特困户、残疾人贫困户纳入农村医疗救助范围，给予医疗救助。建立健全社会保障体系，使贫困人口基本生活有保障。

    （四）建设综合信息网络平台，推动农村城市对接

    针对本地区各种产业发展，尤其是农业发展滞后受到信息服务的影响非常严重的问题，应该尽快建立信息服务体制，为各种产业发展提供更大的支持。特别是特困老区最重要的产业农业方面，更需要这种服务。首先，要求政府制定相关政策，建立信息服务组织，合作联盟，建立一个跨越本地区的信息综合服务平台，可以称之为农产品综合服务信息交换平台。所有的农户可以加入这一网络，通过这一网络展销自己的农产品，与城市市场对接。这一平台可以积极对接中央省市的龙头企业，政府可以利用它鼓励建立“公司+协会+农户”、还有“公司+农户”等经营模式。另外，这一信息网络平台还可以加强农户之间的沟通和联系，加强农户之间的合作，促进农合组织更加有效的开展工作。农合组织可以利用这一网络平台召集农户、沟通信息、宣传技术、发布公告等。这一网络平台也可以成为农户学习新技术、新信息的重要途径。

    （五）构建区域人才培养网络，孵化适用技术人才

    针对本地区人才缺乏的问题，除了建立激励措施，大力吸纳外来人才以外，还应该健全人才的内部生长机制。也就是说，必须在本地区建立能够培养适应本地区发展的适应性人才的机构，保证教育、医疗和技术等方面的地方性人才源源不断的供给。以本地师范学院为基础，联络外围高校，建立区域性教育人才培养网络;以本地区医学院为基础，建立区域性医疗卫生人才培养网络;积极建立区域性管理人才及技术人才培养中心;完善劳动力就业培训政策，不断提升劳动力素质。要加大“雨露计划”中长期培训和实用技术培训的比例，资助贫困家庭的“两后生”到中专技校学习技能，与产业发展相衔接。可以与工业园用工企业建立劳动力用工供需合作关系，紧密结合工业园用工需求，以“订单培训”、“校企结合”、“职业技能学历培训”等形式，定向为企业培训、输送适应性强、业务熟练、素质高的可用工人。

    （六）适度减免税收，实施长效财政扶持政策

    中央投资项目如防洪堤建设、农村人饮、教育、卫生、社会保障等都是由中央安排项目，下达投资计划，同时硬性要求地方财政资金配套（一般比例在30%-50%左右），给贫困地区带来很大困难。建议取消中央投资项目地方财政资金配套要求。建议对设在县企业所得税的分成减少比例，甚至全部返还，通过这种方式来建立一种稳定长效的财政扶持制度。制定相关法规，将对特困地区的财政扶持规模制度化、长效化。

    [责任编辑：邵猷芬]