中国经济法发展的历史起点与实践路径

    摘 要：中国经济法的产生与发展与西方国家有着截然不同的历史起点和内在要求，其历史起点在于我国变革计划经济模式基础上开始的市场经济体制建构，其发展的两条主线为，在政府主导型市场经济建构中不断理顺政府与市场的关系，最终建成法治政府和法治化市场经济；在后发式“变法型”市场经济发展过程中，经济体制转型与法律进步相互促进，在社会关系变迁中逐步形成中国特色的经济法理论及法律体系。

    关 键 词：中国经济法；市场竞争秩序；法治政府；法治化市场经济

    中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）01-0101-08

    收稿日期：2013-10-10

    作者简介：秦国荣（1965—），男，江苏姜堰人，南京师范大学法学院教授，博士生导师，研究方向为劳动与社会保障法理论与实务 。

    基金项目：本文系南京师范大学法学院、江苏高校优势学科建设工程资助项目（PAPD）的阶段性成果。

    在中国的法制变革及其现代化发展进程中，经济法的发展有着极为独特的、完全区别于西方国家的时代与社会背景，更有其极为特殊的功能定位和法律价值。中国经济法学在其几十年的研究发展历程中，在梳理概括西方经济法学的历史发展和理论判断上做出了一定的学术贡献。但那种基于西方经济法理论的研究，不仅难以回答中国经济法制发展的现实问题，也使自身的理论研究陷入严重困境。①这其间，虽然相当部分钟情或有志于经济法学基础理论研究的学者始终没有放弃探索，也形成了诸多创新性的理论成果，但总体而言，经济法学基础理论研究的“中国特色”、“中国话语”和“中国逻辑”等依然没有取得重大突破。所以，中国经济法学发展需要的不仅是对自身和现有研究的检讨和反思，更需要追本溯源式的理论追问。

    一、中国经济法发展的历史起点：政策推动与立法先导下的经济体制变革

    经济法毫无疑问是规制现代市场经济运行的法律。西方经济法是在市场经济充分发展基础上逐步形成和发展起来的法律部门，由于西方发达市场经济国家的国情不同，其经济法的法律体系、内容、法律规制对象与目的也各不相同。比如美国经济法是以反垄断为立法目的的“谢尔曼法”为产生标志，逐步扩展到其他经济发展领域；德国经济法二战前后的立法思想不同，战前以“统制经济”为目的，产生了国家统制主义的经济法。日本受其影响，也产生了类似的经济法律。这种立法强调国家对经济发展的公权管制与垄断特权，排斥甚至禁止私人企业自由竞争等。二战后，西德对美国“自由市场经济制度”和苏联“计划经济制度”进行了折衷，提出了“社会市场经济制度”的思想，“即宏观控制下的社会市场经济，以市场竞争和生产资料私人占有为原则，同时赋予国家一种作用，国家必须为竞争秩序确定一个框架和秩序，并不断地保护维持这一秩序，并强调干预、公平、合理和正义。”[1]战后日本虽然确实经历过“从统制经济法到以竞争法为核心的经济法”的转变，但其经济法学界对此并没有形成统一的认识，各经济法学派之间仍然存在分歧。[2]

    上述西方发达国家的经济法理论虽然对我国的经济法制建设确实有着一定的启迪和借鉴意义，但很显然并不完全适合于我国的国情和现实。因为上述国家经济法无论以什么样的价值理念和规制对象表现出来，其市场经济的充分发育和发达，竞争型观念的大众化普及等，都是我国在经济法产生之初所不具备的。尤为重要的是，我国经济法产生的历史起点及其目的功能与上述这些国家之间有着天壤之别。

    经济法是规制现代市场经济竞争秩序的法律，但真正意义上的现代市场经济，在我国目前还处在起始阶段，发展历史还很短暂。作为东方社会的中国，有着与西方国家截然不同的政体发展模式和价值体系，在我国古代漫长的专制农耕社会时期，与政权维系的皇权专制、中央集权要求相适应，①除极少数朝代外，绝大部分朝代的古代统治阶层为了维护其政权的稳定，均实行“重农抑商”的政策。受此影响，古代社会的民众对商业和商人群体形成了“无商不奸”的从业歧视和道德“鄙视”观念，这使得中国古代的商品经济难以发展，更遑论制度层面的市场经济发育了。②这也使得中国古代社会除了周而复始地通过暴力方式进行朝代更替外，在经济与社会发展上陷入了如亚当·斯密所说的东方社会“静止式”发展状态。③

    新中国建立以后，受前苏联的影响，特别是1957年以后，我国经济体制运行模式逐步采取了中央集权的计划经济体制，政府掌控了一切经济资源，垄断了社会生产的各个方面，企业成为政府的附属机构，其生产与经营都要按照国家的指令性计划进行，这种模式严重阻碍了社会生产力的发展。正如《中共中央关于经济体制改革的决定》中所说的那样，我国“在经济体制上形成了一种同社会生产力发展要求不相适应的僵化的模式。这种模式的主要弊端是：政企职责不分，条块分割，国家对企业统得过多过死，忽视商品生产、价值规律和市场的作用，分配中平均主义严重。这就造成了企业缺乏应有的自主权，企业吃国家‘大锅饭、职工吃企业‘大锅饭的局面，严重压抑了企业和广大职工群众的积极性、主动性、创造性。”毫无疑问，在排斥商品和市场，实行计划经济的时期，在国家单一地运用指令性行政强制手段运行经济的情况下，经济法没有产生的可能。

    改革开放以来，在对待商品、市场与市场经济的问题上，我党经历了认识逐步清晰和深化的过程，其间也经历过不少争议和曲折。1982年9月，党的十二大报告指出：“正确贯彻计划经济为主、市场调节为辅的原则，是经济体制改革中的一个根本性的问题。”④但即使在该文件通过的情况下，学界仍然有不少主张建设社会主义商品经济的学者受到了质疑和批判。1984年10月，党的十二届三中会议通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确我国将实行“在公有制基础上的有计划的商品经济”。这个文件虽然明确了建设商品经济的目标，但就计划与市场的关系而言，仍然在理论与实践上难以理清，在经济体制建构上更是无法进行。20世纪80年代末90年代初，随着国际国内形势发生重大变化，国内对于是否建设商品经济的问题争议依然很大，难以形成统一意见。

    1992年10月，党的十四大报告明确指出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。⑤这是我们党第一次明确提出建设社会主义市场经济体制的目标。1993年11月，党的第十四届三中会议通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“以邓小平同志一九九二年年初重要谈话和党的十四大为标志，我国改革开放和现代化建设事业进入了一个新的发展阶段。十四大明确提出的建立社会主义市场经济体制，这是建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，对于我国现代化建设事业具有重大而深远的意义。在本世纪末初步建立起新的经济体制，是全党和全国各族人民在新时期的伟大历史任务。”2002年11月，党的十六大报告提出：“本世纪头20年经济建设和改革的主要任务是，完善社会主义市场经济体制”。2003年10月，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。《决定》认为，虽然“社会主义市场经济体制初步建立”，但真正意义上的“市场经济”还远未形成，如何“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”，如何“建设统一开放竞争有序的现代市场体系”等，还是“完善社会主义市场经济体制的目标和任务”。2007年10月，党的十七大报告指出：“要完善社会主义市场经济体制，推进各方面体制改革创新”。2012年11月，党的十八大报告指出，要“坚持社会主义市场经济的改革方向”，“要加快完善社会主义市场经济体制”。

    通过上述分析至少可以得出以下结论：其一，由于我国的市场经济尚处于起始发展阶段（自1993年至今不过20年的发展历程），这也表明作为规范市场经济运行的经济法，在我国产生与发展的历史还比较短暂。其二，我国经济法产生与发展的起点与西方国家完全不同，西方国家的经济法是市场经济充分发育发展的产物，而我国的经济法是以变革传统计划经济体制，建构中国特色市场经济体制为其历史发展起点的，是伴随着我国经济体制改革和社会发展转型的逐步深化而不断成长的。

    二、中国经济法发展的两条主线：市场竞争秩序建构与法治政府建设

    与西方国家有着截然不同国情以及社会和历史发展背景的中国，其经济法的发展自然有着自身独特的历史任务和内在逻辑。西方国家的经济法是在自由竞争市场经济发展到垄断阶段开始逐步产生的，由于经济性垄断以及限制、排斥市场竞争的行为不仅危害市场运行秩序，而且严重危及西方国家一贯坚持的私有权保障、自由竞争精神和权力制衡的宪政理念等立国基础，因而其经济法的任务在于授权政府以执法手段打击限制、排斥市场竞争的行为，同时寻求市场与政府的契合状态。

    与西方国家经济法产生及其功能完全不同的是，由于我国在古代社会长期处于皇权专制中央集权的社会形态，中央政府牢牢控制着社会的经济命脉和重大工程，对民间从商行为也进行观念鄙视和行政抑制，这使得市场经济始终难以得到真正的发育。对包括中国在内的古代东方社会，马克思主义经典作家有着比较准确的理解和认识。与孟德斯鸠等其他西方学者一样，他们认同包括中国在内的古代东方社会一直实行的是君主独断专行的专制制度。但他们没有像孟德斯鸠那样只是对这种专制政体进行猛烈抨击，而是深入到东方社会的政治、经济结构之中，挖掘出了导致这一制度具有极强生命力的根源。①早在1853年，马克思在与恩格斯的相互通信中就认为，“不存在土地私有制”，应当是“了解东方天国的一把真正的钥匙”，[3]（p256）这是“东方全部政治史和宗教史的基础”。[4]（p260）恩格斯对此进行了独到的思考和分析，他认为“东方各民族”之所以“没有达到土地私有制，甚至没有达到封建的土地所有制”，[5]（p261）除了气候与土壤的原因以外，更主要的还在于，在东方国家，政府控制和掌握着社会生产和经济命脉，其政权的存在主要是对内对外进行掠夺。换言之，东方国家的政府实际上总共只有三个部门：“财政（掠夺本国）、军事（掠夺本国和外国）和公共工程（管理再生产）”。[6]（p262）这些地区的生产发展主要靠中央政府的推动，而民间则普遍缺乏自由竞争精神，即“在那里，自由竞争被看成极丢脸的事”。[7]（p262）所以，政府在东方国家具有极为特殊的作用，社会生产和发展主要取决于政府，比如一旦印度政府“把第三个部门完全抛开不管，结果是印度的农业完全衰落了”。[8]（p263）

    古代东方社会政府对社会生产进行统制，不仅使得社会生产状况取决于政府的行政能力，而且导致全社会民众自由竞争精神的丧失。对于恩格斯的这个见解独到、论述深刻的学术观点，马克思不仅给予了充分的肯定，而且在其《不列颠在印度的统治》一文中给予了大篇幅的借鉴和展开论述。马克思认为，亚洲的一切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工程的职能。如果中央政府忽略公共设施如灌溉或排水设施等的建设，则这种设施立刻就荒废下去。所以，“我们在亚洲各国经常可以看到，农业在某一个政府统治下衰落下去，而在另一个政府的统治下又复兴起来。收成的好坏在那里决定于政府的好坏，正像在欧洲决定于天气的好坏一样”。[9]（p146）

    由于古代东方国家的公共工程均由政府来承担，社会生产和经济命脉控制在政府手中，导致民间社会及其生产的发展只能依靠政府。在民间力量无法介入公共工程或公共事业的情况下，东方国家的民间社会就只能成为相互封闭的、完全独立的组织。这样，在政府成为专制的政府，而民间又处于保守、封闭的情况下，即使东方社会存在着表面上轰轰烈烈的政治运动，但整个社会实际上只能是停滞不前的一潭死水。马克思指出：“亚洲的这一部分的停滞性质（尽管有政治表面上的各种无效果的运动），完全可以用下面两种相互促进的情况来解释：⑴公共工程是中央政府的事情；⑵除了这个政府之外，整个国家（几个较大的城市不算在内）分为许多村社，它们有完全独立的组织，自己成为一个小天地”。[10]（p271）

    正由于包括中国在内的古代东方村社存在着自给自足的经济结构，它所带来的不仅是个人的封闭、自私和对国家与整个社会的漠不关心，而且由此也为专制政体的产生提供了最为“坚实的基础”。马克思以印度为例对此进行了详尽分析。他认为，在印度有这样两种情况：一方面，“印度人民也像所有东方各国的人民一样，把他们的农业和商业所凭借的主要条件即大规模公共工程交给政府去管”；另一方面，他们又“散处于全国各地，因农业和手工业的家庭结合而聚居在各个很小的地点”。由于这两种情况的存在，所以“从很古的时候起，在印度便产生了一种特殊的社会制度，即所谓的村社制度，这种制度使每一个这样的小单位都成为独立的组织，过着闭关自守的生活”。[11]（p146）马克思指出：“我认为，很难想象亚洲的专制制度和停滞状态有比这更坚实的基础”。[12]（p146）

    古代东方社会所存在的封闭村社结构、自给自足的经济模式以及专制停滞的政治体制，给东方国家带来的是极其顽固、冷漠的小农意识，这使得东方社会的个人既没有关注自身和他人权益的市民意识，更没有关注公益和政治权利的公民意识。这种东方小农意识的普遍滋长蔓延，必然形成了那种极其猥琐、自私、残暴、奴颜卑膝等民族“劣根性”。对此，马克思用非常令人痛心的笔调详细描述了印度人民在英国殖民者入侵时，面对本国社会的危难和崩溃所表现出来的那种漠不关心和奴性，并对此进行了极为深刻的分析。马克思认为，东方社会的居民面对本国社会的危亡无动于衷，但对于自己的一点私利却极度看重，再加上村社之间的种姓、宗教等矛盾与对立，这种极端的自私性和分散性，使得东方国家始终摆脱不了西方殖民者的征服和奴役。马克思认为，要消除东方社会的这种停滞状态，就必须彻底铲除东方国家自给自足的自然经济基础，彻底变革东方社会的小农观念和社会生活方式，彻底摧毁旧的社会政治法律制度和生活方式。因为历史与现实反复证明，如果不彻底消灭这种保守封闭的自然经济基础和社会制度，则无论东方社会发生怎样的政治变革、外族入侵、社会动荡，均不可能从根本上改变这种社会的习惯观念和生活态度。[13]（p147-148）所以，尽管“从纯粹的人的感情上来说，亲眼看到这无数勤劳的宗法制的和平的社会组织崩溃、瓦解、被投入苦海，亲眼看到它们的成员既丧失自己的古老形式的文明又丧失祖传的谋生手段，是会感到悲伤的；但是我们不应该忘记，这些田园风味的农村公社不管初看起来怎样的无害于人，却始终是东方专制制度的牢固基础；它们使人的头脑局限在极小的范围内，成为迷信的驯服工具，成为传统规则的奴隶，表现不出任何伟大和任何历史首创精神”。[14]（p148）马克思认为，要彻底铲除小农经济及小农意识，就必须推行市场经济体制和确立资本主义生产方式。因为商品经济的发展，能够使民众产生平等、自由、人权等现代社会意识，能够促进民众的市场竞争意识，消除保守封闭的落后观念，能够通过社会分工所产生的商品交换，促进国际国内的商品生产者之间的交往。这就是说，要彻底消灭或改变造成亚洲社会停滞的这种小农经济和村社制度，只能通过实行资本主义制度才能达到。所以，“历史中的资产阶级时期负有为新世界创造物质基础的使命：一方面要造成以全人类互相依赖为基础的世界交往，以及进行这种交往的工具，另一方面要发展人的生产力，把物质生产变成在科学的帮助下对自然力的统治。资产阶级的工业和商业正为新世界创造这些物质条件，正像地质变革为地球创造了表层一样。只有在伟大的社会革命支配了资产阶级时代的成果，支配了世界市场和现代生产力，并且使这一切都服从于最先进的民族的共同监督的时候，人类的进步才会不再像可怕的异教神像那样，只有用人头做酒杯才能喝下甜美的酒浆”。①

    新中国建立以后，由于我国将前苏联中央集权式的计划经济体制及管制经济模式当作“社会主义制度的优越性”照搬进国内，对整个国民经济实行了无所不至、无所不包的国家统制制度，国家公权力强制性地介入到国民经济的日常活动之中，使得整个国家就是统一的“大工厂”或“托拉斯”企业。在传统的高度集权的计划经济体制下，中央及各级地方政府均成为“经营主体”，整天忙于“经营”或“经济”活动，政府各职能部门成为负责社会生产与经营的机构，为居民的衣食住行而忙碌。企业成为政府的附属机构，所有国有企业均按照一定的行政级别实行行政化管理，政企不分，“官商”和“商官”现象普遍存在。与政府部门企业化或政府办企业的日常活动相对应的是国有企业成为事实上的政府部门，企业办社会，企业对职工无所不包，企业要安排全体职工从出生到死亡的全部福利设施。大型的国有企业成为相对完整、封闭的社会共同体或行政辖区，国有企业的厂长和党委书记事实上就是该厂的“市长”和“市委书记”。而以“抓生产”和“抓经济”为主要任务和职责的政府部门的市长和市委书记事实上却又成了“厂长”或“厂党委书记”，传统计划经济体制下的政府职能与企业职能严重错位，在政府与企业关系问题上表现得十分突出。

    在传统计划经济政企不分的体制条件下，现代意义上的经济法既无产生之可能，也无存在之必要。因为这种体制决定了整个国家就是一个庞大的经济体或“托拉斯企业”，政府机构按照行业分工行使着对企业和行业进行直接管理和指挥的功能，企业成为政府部门的附属物，从设立、运作到“关、停、并、转、迁”等完全取决于政府的行政指令，企业生产什么，生产多少，为谁生产，生产后的产品分配等一切活动均由政府部门统一指挥和调度，这使得国有企业完全成为执行政府行政命令和“指令性计划”的工具，政府行政管理和统一调配手段完全取代了市场机制，在当时从意识形态上根本否定市场功能并且国有企业一统天下的情况下，企业既不需要去考虑和研究市场需求，也不必担心市场竞争，因而整个社会只要有经济行政命令就足够了，现代意义上的对市场竞争秩序进行规范和对政府行使经济管理权进行监督的经济法当然就是无从滥觞的。

    建国以来计划经济的实践反复证明，尽管这种高度集权的经济管理模式在建国初期曾经发挥过一定的作用，比如它能迅速集中全国的人力、物力和财力搞一些大型项目和工程，从而迅速地建构了新中国国民经济的基础性框架。但是，随着社会主义建设规模的逐步铺开，随着经济建设过程出现的问题越来越多，越来越复杂，这种高度集权的计划经济体制所造成的弊端日益凸显。它在政府机关中造成了严重的官僚主义和权力过分集中现象。对此，邓小平同志在对我国“党和国家政治生活中广泛存在”的官僚主义现象进行分析时曾指出：“我们现在存在的官僚主义现象，除了同历史上的官僚主义有共同点以外，还有自己的特点，既不同于旧中国的官僚主义，也不同于资本主义国家中的官僚主义。它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会等都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。我们各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。”[15]（p287-288）

    高度集权的计划经济体制还造成了国有企业失去了活力。国有企业按照政府指令性计划进行生产和产品调配，盈利上缴国家，亏损国家补贴，企业吃国家的“大锅饭”，使得国有企业内无破产之虞，外无竞争之忧，从而既无谋生存求发展之压力，更无改进技术，提高生产效率的动力。在国家对企业实行行政化管理的体制下，企业职工作为“国家干部”同样享受着企业的“大锅饭”，实行平均主义的分配方式，干多干少，干好干坏一个样。这种国家、企业与个人之间的“大锅饭”状况，使得整个国民经济失去了活力和前进动力，经过十年“文革”浩劫，国民经济更是几乎到了崩溃的边缘。

    中国的经济法发展是与中国的经济体制改革相伴而生的。党中央在20世纪70年代中后期取得粉碎“四人帮”的胜利后，面对内外交困的现实形势作出了改革开放的英明决策，领导中国人民走上了对内进行改革和对外进行开放的康庄大道，“这条道路有两条主线，一是经济领域的改革和发展，二是法律领域的建设和改革”。[16]（p1）中国经济法就是沿着这两条主线逐步展开和深入发展的。

    正确认识中国经济法发展的历史背景，对于如何构建中国特色的社会主义市场经济法律体系有着极为重大的意义。从实证角度说，中国特色的经济法制建设尽管其变革的原生动力来自于中国社会内部制度变革的需要，来自于中国社会本身的生产力发展和文明进步的内在要求。但是，就中国建构具有现代法治意义的经济法制度体系而言，由于我们是在彻底否定原有计划经济体制，重新建构现代市场经济体制的基础上进行的，这就决定了中国的经济法制建设无法或不可能从现有的本土法制资源中汲取更多的有益因素，因为无论是古代的自然经济法制，还是改革前的计划经济法制，除了与现代市场经济法治的理念截然相悖而成为现代法治社会的阻碍因素外，不可能为现代市场经济法制提供更多的有益因素和营养。古代社会长期实行的自然经济和建国后长期实行的计划经济，决定了中国的市场经济始终没有能够得到发育与成长，现代市场经济法制建构更无从谈起。这就表明，改革开放后的中国现代市场经济法制的建设并不是完全意义上的“内生型”或“原生态”现代经济法生成过程，而必须在“无中生有”的基础上重新建构现代市场经济体系的同时，以学习、借鉴其他国家尤其是发达市场经济国家的法制建设经验为主，走一条“后发式”法律移植之道，重新建设具有中国特色的社会主义市场经济法律体系。

    三、中国经济法的发展路径：社会变迁过程中中国特色经济法理论与法律体系的逐步探索

    20世纪70年代末开始的以实现中国的经济发展和社会进步为目标的经济体制改革，在中国吹响了革除中央高度集权式“计划经济”发展模式弊端，建设符合中国国情经济体制，实现社会主义制度自我完善的号角。由于中国经济法的产生与发展是在具有特殊而复杂的国情与历史背景下进行的，这使得其产生了诸多体制冲突与矛盾，改革越深化，困难与障碍就越多，这也充分表明建构适合社会主义市场经济建设需要的现代经济法制是一个长期而复杂的渐进过程，需要我们运用创造性思维去进行建设性的理论研究与实践探索。

    毋庸讳言，“后发式”的当代中国经济法制建设，从一开始就面临着极为尴尬的“两难境地”：一方面，中国经济法律制度变迁的内在动力固然来自于社会生产力发展和社会关系变革的需要，但从其变革的基本路径而言，却是在中央政府的统一领导下，自上而下地逐步试点与推行的，因而它在相当长的历史时期内，尤其是在经济改革的初期以及探索社会主义市场经济法制建构的过程中，属于自上而下的“中央主导和政府推动型”的法制变革，这种法制变革模式是在中共中央和中央政府的统一领导下首先提出改革方案，然后由包括中央政府在内的各级政府机构加以组织实施，在具体实践中经过对社会大众的宣传、发动和推行，使全体社会成员能够认识、理解和支持改革开放，并在各种改革方案的具体实施中接受社会的检验和考证，再反过来修改和完善中央和政府的改革方案，从而将党中央提出的改革设想内化为社会民众的自主意志，将社会精英提出的社会改革理想转化为具体的社会制度，并最终形成全社会认同、接受和自觉遵守的经济秩序和法制秩序。另一方面，经济法制建设的主要任务恰恰在于彻底破除计划经济体制下政党和政府对社会经济运行无所不在、无所不包的控制与干预，要用法律的无情手段斩断政党和行政权力与经济运行之间所形成的千丝万缕的联系，以完善严密的经济法制形成保护市场主体合法权益和防范政党与政府权力不当行使的“防火墙”，最终建成将政党干预和政府行政权力的行使严格地限制和约束在法律范围内的有效法律机制。这就表明，经济法既是允许政党和政府主导经济法制变革的“授权法”，又是限制和约束政党和政府行为不当运用的“限权法”。而究竟如何把握与厘定和各级政府与市场的关系，界清政府与企业的关系，就成为中国经济法制变革的主要目标和中心任务之一。换言之，如何在法律上界定和规范政府的市场调控行为、如何界分政府行使经济管理职能的区域范围、如何在授权政府行使干预市场运作权力的同时，有效地防止政府行政权力的寻租和权力滥用，以及如何界定该行政行为的合法合理性等问题，就成为中国经济法制变革最为棘手的难题。

    中国经济法发展之所以在形成路径上必然要选择自上而下的精英推动模式，其深刻的社会根源在于，“受公有制和共产党执政的经济和政治基础条件的制约，以及在长期形成的封建儒家文化和计划经济体制的传统制度惯性力量的作用下，中国市场经济法制建设这一制度变迁，应该以体现强制性制度变迁模式特点的经济法制度建设为近期模式”。[17]换言之，“公有制和政府运用经济和行政权力对经济的强有力干预，是中国社会主义市场经济体制‘中国特色的核心内容，由此产生了建立在公有制基础上的中国共产党及其政府在我国市场经济体制建设中的核心作用，从而以政府为主导的自上而下的强制性制度变迁，是当前中国市场制度变迁的主导模式”。[18]这就是说，尽管普通社会大众对于市场经济法制的创建和发展同样有着不可否认的创造力和智慧，但在中国长期实行“强政府、弱社会”的现实国情条件下，尤其是在中国市民社会尚未形成，社会自治力量还十分薄弱的客观情势下，在中国经济法制变革的初期，还需要或者不得不实行“政府推动型”的法制改良模式。无论是经济法制的模式设计与建构，还是经济法制变迁的实际推动力，在相当长的历史时期内都不得不有赖于执政党和各级政府依靠社会精英进行有意识、有目的和有步骤的理性判断与谋划，不得不首先依靠政府的行政组织力和资源控制力来进行有计划的实施。更为重要的是，在相当长的时期内，市民社会本身的成长与强大，也同样离不开执政党和政府的有意放权和自觉培植；市场经济体制的构建和健康成长，更离不开政府的扶持与创设良好的制度条件。

    中国现实的社会政治、经济和文化条件，以及中国面对经济全球化激烈竞争的客观形势，决定了当代中国的经济法建构及其发展不可能是自民间“自然长成”的事物，而只能是执政党和政府的自主理性选择。中国的市场经济建构不可能是在政府成为“无为政府”或“守夜人”角色的情况下通过自身漫长的历史进程逐步地、缓慢地“生长”，市场经济法制更不可能是在市场经济完全成熟的情况下自动地实现“瓜熟蒂落”。相反，中国的市场经济完全是在执政党和政府有意识地改革计划经济体制的基础而主动地、有意识地自上而下进行的，它不是等待市场经济成熟后去建构经济法制，而是主动借鉴、吸纳世界上其他国家尤其是发达市场经济国家的成功经验和成熟做法，通过法制变革的方式首先设计和移植先进的法律制度，通过经济法律制度的建构引导普通民众形成和确立现代市场竞争意识和观念，并且由此逐步培植、建构竞争型的市场秩序。就是说，中国经济法发展的主要动力固然来自于社会文明进步和生产力发展的需要，但其具体制度的设计和建构则主要依赖于“公有制的经济基础和共产党执政的政治基础”。[19]

    十年“文革”浩劫从反面证明，那种无政府无组织的群众运动，除了给社会生产秩序和生活秩序带来巨大破坏外，不可能取得任何的社会进步和文明发展。从世界范围内“后发式”进行现代经济法制建设的发展中国家的具体实践来看，“一个具有现代化意识的、强大而稳定的政府的存在，对于第三世界国家现代化的顺利进行，对于减少现代化进程中的社会代价与成本，是一个极为重要的条件，可能也是最关键的因素。”[20]而部分非洲国家在进行现代经济法制建设过程中，尽管也曾参照欧美发达国家制定和颁布了比较先进的法律，但由于缺乏强有力的政党和政府领导，使得国家长期陷入内战和内乱之中，不仅其国内的宗教和民族问题难以解决，甚至连国家主权和人民的基本生活都难以保障，其所制定颁布的经济法律也就不可避免地成为一纸空文而根本得不到施行。

    但正如世间万物均有其利弊共存的特性一样，“政府推动型”的“后发式”经济法发展模式，其既有能够充分利用政府控制社会资源和整合社会组织力量的优势迅速实现社会转型目标的有利一面，更有在社会利益结构转轨和社会制度变迁过程中，政府行政力量特别容易与市场不当利益迅速融合和勾结在一起，产生诸多畸形社会关系结构和利益分配格局的一面。比如行政权力寻租现象迅速蔓延，难以遏制；政府行政权力成为各种私人利益甚至非法利益的“保护伞”和“后台”，甚至公然充当某些非法利益和势力的“打手”；政府机构在推行政策过程中常常打着代表和保护“公共利益”的旗号，行自身之“政绩工程”和“面子工程”之实；政府行政机关在以经济法及规章和政策干预经济活动过程中，常常成为干扰正常经济运行，损害市场主体合法权益的主要因素；政府行政机关在对市场经济进行干预的过程中，更有可能使“地方保护主义”、“行政垄断”等披上合法化的外衣等等。

    当前社会经济秩序的混乱和无序、对资源和环境造成毁灭性破坏的乱采滥挖，以及普遍性的市场信用丧失、市场交易过程中的道德沦丧、触目惊心的假冒伪劣等，在相当大的程度上都与政府不当行政行为和政府诚信丧失之间有着直接或间接的联系。这就充分说明，随着中国市场经济逐步向纵深发展，特别是随着竞争性市场经济体制建构与社会结构转型，如何逐步摆脱“政府行政依赖型”的经济法运行模式，创设市民社会自治体系，以及市场经济自我完善和独立运行的机制，特别是如何使政府成为透明、民主、责任和诚信的现代法治政府，就成为中国经济法必须要着力解决的现实课题。

    特别重要的是，随着市场经济体制改革的逐步深入，尤其是随着社会利益格局的不断调整，各种问题均需在社会实践中不断通过探索加以解决。在这一过程中，需要的不仅是耐心和理性，更需要智慧和科学谋划。要充分认识到中国的经济法制发展乃是伴随着社会变迁而不断发展的，是一个漫长的渐进式发展过程，任何企图“毕其功于一役”的想法都是不切实际的。由于我国的市场经济建设还处于比较初级的阶段，如何建立真正意义上的符合我国国情的经济法理论，以及如何建构符合社会主义市场经济发展需要的经济法体系，还有赖于学界和实践部门长期的共同努力与探索。

    【参考文献】

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    （责任编辑：王秀艳）