甘肃省精准扶贫与农村低保政策有效衔接研究
郑丽婷
摘? ?要： 精准扶贫与农村低保政策既是我国政府主导实施的两大民生工程，又是农村反贫困的两项基本政策，对保障农村贫困对象的生活起着重要作用。然而，在两项政策有效衔接的实践中存在着各种不利因素，这些不利因素的影响不仅体现在政策衔接的过程中，也体现在政策衔接的结果中。为了解决两项政策有效衔接问题，充分实现两项政策对农村的反贫困效应，需要发挥政策合力，精准瞄准贫困对象，提高资源配置效率，建立完善的评估机制。
关键词： 精准扶贫; 农村低保; 有效衔接
中图分类号： D632.1;F323.89? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.01.005
文章编号： 1673-9973（2019）01-0027-04
一、精准扶贫与农村低保政策概述
（一）精准扶贫的内涵
2013年11月，习近平总书记在湖南湘西进行调研时，首次做出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，第一次提出了“精准扶贫”一词。国务院扶贫开发领导小组办公室在2014年5月出台了《关于印发建立精准扶贫工作机制实施方案的通知》，对我国目前精准扶贫工作的目标及执行机制做了一个详细的阐述。
与之前的粗放扶贫所不同，精准扶贫是指针对不同贫困地区的不同贫困对象，积极运用合理有效的科学程序对贫困对象实施精准识别、精准帮扶、精准管理的治贫方式。“精准扶贫”的内涵可以概括为“六个精准”。其中，“六个精准”是指“扶持对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”。精准扶贫是之前农村粗放扶贫的进一步发展，能真正使一些贫困农户和贫困居民得到帮扶。
（二）农村低保的内涵
英国经济学家帕特里克·明福德最早提出了“最低生活保障”这一概念，主要是指一种“政府维持贫困居民最低生活水平”的制度，即农村最低生活保障制度保障的是貧困对象最基本的生存权。农村低保作为农村社会保障的最后一道安全网，给困难群体提供物质帮助，保障了农村“三无”人员、困难群众以及灾民的最基本的生活。
（三）精准扶贫与农村低保的关系
精准扶贫政策与农村低保政策是我国政府主导实施的两大民生工程。扶贫开发是农村贫困地区的首要民生工程，目的在于提高贫困人口自我发展能力，脱贫致富，强调公民的发展权，是一项经济开发政策，政策对象是所有贫困人口和低收入人口，以贫困家庭、村、县为单位;最低生活保障制度是农村困难群体基本生活的最后一道安全网，目的则在于维持最低生活水平，保障生存权益，强调社会公平和公民的生存权，是一项社会政策，政策对象是指家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的贫困家庭。[3]精准扶贫与农村低保是农村反贫困的两项基本制度，其目标都是为了保障农村困难群体的最基本生活，帮助其摆脱贫困，实现小康。
在农村精准扶贫中农村低保起着兜底作用，不仅是精准扶贫政策实施的前提，而且在精准扶贫对象的认定过程中起着重要的补充作用，运用低保对象的认定系统精准认定扶贫对象，实现扶贫资源的最优配置，促进扶贫效果精准性和合理性。同理农村低保政策的有效实施也需要精准扶贫来促进，一方面精准扶贫的实施效果是对农村低保政策实施目标的重要补充，另一方面精准扶贫的实施理念对农村低保政策的实施原则有着重要的借鉴作用。在治理农村反贫困的过程中，两者相辅相成，相互促进。
二、甘肃省精准扶贫与农村低保政策实现有效衔接的现状
自精准扶贫政策实施以来，甘肃省在农村贫困地区积极开展扶贫工作，并取得了一定的成绩。截至2016年，甘肃已经实现了100多万农村贫困人口脱贫，贫困发生率实现大幅度下降。虽然扶贫成果很可观，但是在两项政策实现有效衔接过程中存在的问题不容忽视。
为了贯彻落实党中央和国务院对我国实现稳定脱贫的决策部署，做好精准扶贫与农村低保政策的有效衔接工作，实现2020年的全面脱贫的目标，2016年国务院通过了《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》。2016年6月，甘肃省人民政府根据国务院扶贫开发办的统一部署，制定并发布了关于在甘肃省农村开展精准扶贫与农村低保政策有效衔接试点工作实施意见，试点工作在定西市漳县、甘南州临潭县开展，试点工作开展了一年不仅取得了一些成就，而且为两项制度有效衔接在甘肃省进行全面实施积累了经验。
2016年11月甘肃省民政厅等7部门联合制定了《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的实施方案》，明确了加强农村低保制度与精准扶贫政策有效衔接的指导思想、重点任务、实施步骤和保障措施，以及政策衔接、对象衔接、标准衔接、管理衔接和机制衔接等5个方面的具体内容和要求。在政策衔接方面，将符合农村低保条件的建档立卡贫困户纳入低保范围，并按照当地的低保标准进行分类施保，发放相应的低保金，将符合扶贫条件的农村低保家庭纳入建档立卡范围，按照不同的致贫原因给予相应的精准帮扶。在对象衔接方面，进一步完善居民家庭经济状况核查机制，精准确定低保对象与精准扶贫对象，将符合条件的农村贫困户纳入相应的救助范围，给予相应的救助与帮扶。在标准衔接方面，对农村低保逐年进行提标，逐渐实现农村低保标准与精准扶贫标准的统一。在机制衔接方面，建立健全信息沟通机制、精准识别机制、“一门受理、协同办理”机制、快速响应机制和社会力量参与机制。
虽然目前甘肃省在农村低保与扶贫工作中取得了很大的进步，但是要实现“十三五”规划的目标，在2020年实现脱贫的任务还是异常艰巨的，因此探索实现甘肃省精准扶贫与农村低保政策有效衔接的任务迫在眉睫。
三、甘肃省精准扶贫与农村低保政策实现有效衔接存在的问题
（一）政策制定方面
1. 相关部门之间利益牵扯，缺乏合作
在甘肃省精准扶贫与农村低保政策实施的过程中，为了精准识别贫困对象和实现扶贫资金的有效利用，需要民政部门、工商局、住建局以及银行等14个相关部门的配合，各部门之间积极配合，不仅能提高工作效率，而且能精准识别贫困对象，实现扶贫资源最优配置。但是从目前的实施现状来看，由于信息共享牵扯到各部门之间的利益，导致在扶贫政策实施过程中各部门缺乏合作，不予配合，扶贫资源整合困难，难以形成扶贫合力，[4]这从根本上影响了两项制度的实施效果。
2. 农村低保标准与扶贫标准制定差距较大
当前，甘肃省农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，中央财政适当补助为辅。甘肃省作为西北欠发达地区，经济实力弱，贫困人口多，贫困面积大，为了实现农村低保的广覆盖，需要地方财政配套更多的救助资金，导致了地方政府财力紧张，因此部分困难市县通过压低低保标准来扩大低保覆盖面，造成了农村低保标准与扶贫标准差距较大的现象。《甘肃省农村居民最低生活保障办法》自2013年3月26日开始试行，甘肃省农村低保实行分类施保。2017年农村低保提标率为22.6%，一类低保按292元每人每月的保障标准进行救助，二类低保按275元每人每月的保障标准进行救助，三类低保按84元每人每月的保障标准进行救助，四类低保按58元每人每月的保障标准进行救助，一二类低保年领取总额接近于扶贫标准。而三四类农村低保标准比3500元每人每年的扶贫标准低2492-2804元。
3. 政策法规体系不健全，法制化水平低
自精准扶贫与农村低保政策实施以来，由于缺乏较高层次的立法，在政策执行过程中遇到的问题严重影响了政策的实施效果，制约了政策的实施目标与原则。从我国目前的实施现状来看，农村低保工作的实施主要依据国务院 2007 年《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，期间没有出台相关的《社会救助法》，仅仅在2014年2月出台了《社会救助暂行办法》，甘肃省目前也只有《甘肃省农村五保供养办法》、《甘肃省农村居民最低生活保障制度试行办法》，截至目前也没有制定出台专门的扶贫开发法。由于政策法规体系不健全，法治化水平低，使得各部门之间协调困难，在工作开展过程中出现不规范现象，影响了政策实施的公平和效率，不利于农村反贫困工作的发展。[5] [6]
（二）政策实施方面
1. 贫困对象认定存在偏差
农村贫困对象的精准认定对精准扶贫和农村低保政策的有效实施起着关键性作用，但是由于农民的收入主要由种植业、养殖业以及打工收入等构成，收入来源复杂且多样化，同时缺乏统一的核查标准，导致贫困群体的精准识别就显得十分困难。第一，在居民家庭经济状况核查过程中，由于部门间缺乏合作，往往会出现该纳入的对象被挤出，该排除的对象被纳入的情况。第二，在两项政策的实施过程中，不能单向将两项政策划分出来，2016年甘肃省的贫困标准为农民人均纯收入3500元。根据3500元的贫困标准对扶贫户进行摸底调查，在摸底调查过程中出现了“贫困户转为低保户，低保户转为扶贫户”的现象，这种现象的普遍存在导致甘肃省在实施脱贫工作中出现了两者对象的交叉重叠。第三，两项政策在具体实施和运行过程中缺乏有效的监督和跟踪管理，出现了持续吃低保和充当扶贫对象的现象。
2. 项目操作程序和执行方法不规范
在精准扶贫和农村低保政策执行过程中，由于缺乏规范的操作程序和执行方法，既违背了两项政策的执行目标与执行原则，又引发了一系列新的矛盾与冲突。如在农村低保政策的执行过程中，由于操作方法的不规范，不仅引起了村民与村委会之间的矛盾，也引起了村民之间的矛盾，使低保政策实施目标与初衷相背离，因此在农村出现了“人情保”、“关系保”和“拆分户保”，没有实现低保政策的“应保尽保”，而是出现了“保不应保”情况。在精准扶贫政策执行过程中，出现了“不愿脱贫”，“不愿摘帽”的现象。
3. 资金使用效率低
在“十三五”规划期间，为了实现2020年全面脱贫进入小康社会的目标，在规划期间中央以及省市县各部门针对不同贫困地区不同贫困状况有目标、有步骤地加大扶贫资金的投入力度。但是由于甘肅省贫困面积大，贫困人口多，目前的资金投入并不能满足贫困人口的需求。危房改造项目作为甘肃省精准扶贫的重点项目，在危房改造过程中户均资金为8至10万元，但是中央目前在危房改造项目中每户仅补助资金8000元，难以满足贫困户的需求。因此甘肃省进一步加大对精准扶贫脱贫资金的投入和整合力度，在2015年资金补助已达440亿元，甘肃省农村低保指导标准提高22.6%，提高到3500元，农村低保一二类对象月补助水平分别提高2.5%和10.4%，提高到292元和275元，三四类对象月补助水平仍为84元和58元不变。虽然甘肃省每年都会加大对农村低保资金和扶贫资金的投入力度，但是由于各部门之间缺乏沟通与合作，各部门各取所需，按照各自的规划来分配使用扶贫资金，使扶贫资金呈现“碎片化”现象，严重影响了资金的使用效益。[7]
（三）政策评估方面
缺乏规范的第三方评估机制。在精准扶贫和低保政策的实施过程当中，各级政府既是政策的制定者，又是政策的执行者，同时也是政策的评估者。虽然从2015年开始甘肃省逐渐开始引进第三方评估，但在第三方评估过程中，缺乏必要的监督机制，评估者对各地脱贫任务的完成情况在评估过程中“睁一只眼闭一只眼”，因此各市县为了完成上级分配的脱贫任务，运用“非正常”方法帮助贫困户脱贫，出现了“盲目脱贫”、“纸面脱贫”、“数字脱贫”和“文件脱贫”的现象，实质上贫困户依然陷在贫困当中，并没有实现真正脱贫。就农村低保政策实施效果来看，甘肃省目前并没有建立相关的第三方评估机制。
四、甘肃省精准扶贫与农村低保政策实现有效衔接的对策建议
甘肃省精准扶贫和农村低保政策在实现有效衔接的过程虽然面临着各种问题，但是两项政策的有效衔接对甘肃农村反贫困来说有着重大的意义，笔者对甘肃省两项政策的有效衔接提出可行性的对策和建议，以完善两项政策有效衔接过程中遇到的问题。
（一）加强相关部门间的合作，顶层推动实现信息共享
精准扶贫与农村低保对象的准确认定离不开部门间的相互合作与信息共享，加强部门间的合作，提高整体协调性，建立大数据平台，实现信息共享，系统对接，对提高准入对象的精准性和农村反贫困有着重大意义。[8]在实际工作中，可通过大数据平台来核对贫困户的家庭经济基本情况，制定相关的法律法规，克服信息跨部门共享的障碍，让公安户籍、车辆、税务、工商等省级数据平台建成专网对接，金融、保险、证券等部门为国家直管的信息能够为市、县（区）级民政核对部门使用，建议省级民政部门能够为市、县（区）级民政部门投入资金，加大支持力度，建立共享平台，拓宽信息渠道，加快推进市级信息管理部门和市级信息系统数据库建设，提高地方民政部门信息核对的效率与准确性。
（二）实行扶贫标准与低保标准“两线合一”
甘肃省定西市将原来的低保标准与扶贫标准进行了合并，实现了扶贫标准与低保标准的“两线合一”，在实施过程中取得了一定的成绩。因此，可以借鉴定西市的成功经验。首先，制定与当地实际经济水平相符合的贫困标准;其次，对农村一二类低保按照原来的实施标准由民政兜底，不需要帮扶，对三四类低保以及边缘群体可以全部纳入扶贫进行帮扶，通过帮扶脱贫者将其退出低保，退出低保导致返贫者，可以对其进行临时性的社会救助，直至其完全脱贫，实现扶贫标准与低保标准的“两线合一”。
（三）完善政策法规体系，提高法治化水平
在现有的精准扶贫相关文件和农村低保政策实施相关立法的基础上，进一步制定扶贫开发和社会救助方面最高立法。一方面有健全的法规体系做引导，可以提高政策执行效率，规范项目操作程序和执行方法;另一方面可以明确受益者的权利与义务，规范受益者的行为。用法律约束政策执行者和受益者，可以减少“保不应保”和“不愿脱贫”的现象，实现应保尽保和稳定脱贫，推进农村反贫困工作的进程。
（四）完善贫困对象的瞄准机制，精准认定贫困对象
精准扶贫和农村低保对象的准确瞄准对两项政策的有效衔接有着重要意义。可以通过在省级范围内建立大数据平台，实行省、市、县三级铺平，由各县民政局核对部门来核对精准扶贫户和农村低保户的家庭经济状况，在农村低保对象瞄准过程中建立农村低保家庭困难状况评估指标体系，选取家庭成员情况、家庭收入情况、家庭财产情况、家庭大额支出情况、民主评议情况这5个指标，采取百分制计分方式，来瞄准农村低保对象。对精准扶贫对象进行动态管理，完善贫困户建档立卡的详细信息，从根本上解决准入对象的瞄准问题，提高贫困对象瞄准率。
（五）规范项目操作程序和执行方法
规范精准扶贫与农村低保工作的操作程序与执行方法，对两项政策的有效衔接起着至关重要的作用。首先，加大对两项政策的宣传力度，让贫困对象真正了解扶贫政策与低保政策，积极配合政策的执行，提高政策的执行效率。其次，对基层扶贫工作人员与农村低保工作人员进行相应的培训，提高职业素养与工作能力。最后，规范基层工作人员工作行为，如对于为了自己的利益关系而违法办理“人情保”、“关系保”的工作人员，相关部门可以视情况对其进行严重警告，情形严重者可从刑事层面对其处以罚款、行政降级或行政诉讼等惩罚。同时，要加强对于“不愿脱贫”、“不愿摘帽”以及骗保的贫困对象的法律规制，加大对通过虚假信息骗取扶贫资金与低保资金的贫困对象的惩罚力度。对于没有造成恶劣影响的贫困对象，相关部门通过商议可酌情处理;对于影响范围大、后果恶劣、村民普遍反感的骗取扶贫资金与低保资金的贫困者，应该追究其刑事责任。
（六）提高资金使用效率
甘肃省把农村贫困人口稳定脱贫作为“十三五”时期的“一号工程”，建立稳定的扶贫资金的增长机制，[9]让扶贫资金不再“下毛毛雨”，实现扶贫资金精准投入，提高资金使用效率，成为甘肃省各级政府目前扶贫工作的一个新亮点。一方面，加大扶贫资金的整合力度，整合省级各部门之间的扶贫资金，形成扶贫合力，实现扶贫资金由粗放到集约、由“漫灌”到“滴灌”的转变。另一方面，精准认定贫困对象，将有限的扶贫资金运用到最需要的人群，实现扶贫资金的最优配置，避免资源浪费，提高扶贫资金的使用效率。
（七）完善第三方评估机制
第三方评估对扶贫政策的执行效果起着重要的督促作用，应规范第三方评估工作人员的行为，组建专业的评估小组，避免部分评估人员抱着“事不关己，高高挂起”的态度，可以通过“谁入户，谁签字，谁负责”的方式明确评估人员的责任，提高评估责任心。[10]对评估过程中发现的问题应积极地向上级反映，将评估工作落到实处。在农村低保方面，甘肃省虽然没有第三方评估机制，但有相应的低保监督机制，通过社会监督，加大对违规享受低保的惩罚力度，通过审计监督规范农村低保资金的投入和使用流向。
五、结论
农村最低生活保障制度作为农村社会救助的最后一道安全网，不仅是精准扶贫政策实施的前提，更是对精准扶贫实施效果的重要补充，对甘肃省完成稳定脱贫工作有着至关重要的作用。正视甘肃省精准扶贫与农村保政策目前的衔接状况，正确处理衔接过程中面临的问题，进一步完善衔接机制，积极发挥两项政策衔接后对甘肃农村的治贫作用，消除贫困人口，实现稳定脱贫，从整体上提高甘肃省的经济水平，争取在2020年实现全部脱贫，完成“十三五”规划建设小康社会的目标。
参考文献：
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[3]杨成波.农村低保制度与农村扶贫开发政策衔接问题探析[J].农业现代化研究，2012（1）.
[4]杜毅，肖云.农村低保和扶贫对象动态管理研究[J].西部论坛，2015（4）.
[5]吴维玮.重庆市农村扶贫开发与农村最低生活保障制度衔接研究[D].重庆：重庆大学，2011.
[6]邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济， 2014 （6）.
[7]辜胜阻，李睿，杨艺贤.推进“十三五”脱贫攻坚的对策思考[J].财政研究， 2016 （2）.
[8]高翔，李静雅，畢艺苇.精准扶贫理念下农村低保对象的认定研究——以山东省某县为例[J].经济问题，2016（5）.
[9]焦克源，杨乐.扶贫开发与农村低保衔接研究：一个文献述评[J].中国农业大学学报（社会科学版），2016（5）.
[10]向阳生.扶贫开发与农村低保制度的有效衔接及评估与改革[J].贵州社会科学，2013（12） .
[责任编辑、校对：叶慧娟]
摘? ?要： 精准扶贫与农村低保政策既是我国政府主导实施的两大民生工程，又是农村反贫困的两项基本政策，对保障农村贫困对象的生活起着重要作用。然而，在两项政策有效衔接的实践中存在着各种不利因素，这些不利因素的影响不仅体现在政策衔接的过程中，也体现在政策衔接的结果中。为了解决两项政策有效衔接问题，充分实现两项政策对农村的反贫困效应，需要发挥政策合力，精准瞄准贫困对象，提高资源配置效率，建立完善的评估机制。
关键词： 精准扶贫; 农村低保; 有效衔接
中图分类号： D632.1;F323.89? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.01.005
文章编号： 1673-9973（2019）01-0027-04
一、精准扶贫与农村低保政策概述
（一）精准扶贫的内涵
2013年11月，习近平总书记在湖南湘西进行调研时，首次做出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，第一次提出了“精准扶贫”一词。国务院扶贫开发领导小组办公室在2014年5月出台了《关于印发建立精准扶贫工作机制实施方案的通知》，对我国目前精准扶贫工作的目标及执行机制做了一个详细的阐述。
与之前的粗放扶贫所不同，精准扶贫是指针对不同贫困地区的不同贫困对象，积极运用合理有效的科学程序对贫困对象实施精准识别、精准帮扶、精准管理的治贫方式。“精准扶贫”的内涵可以概括为“六个精准”。其中，“六个精准”是指“扶持对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”。精准扶贫是之前农村粗放扶贫的进一步发展，能真正使一些贫困农户和贫困居民得到帮扶。
（二）农村低保的内涵
英国经济学家帕特里克·明福德最早提出了“最低生活保障”这一概念，主要是指一种“政府维持贫困居民最低生活水平”的制度，即农村最低生活保障制度保障的是貧困对象最基本的生存权。农村低保作为农村社会保障的最后一道安全网，给困难群体提供物质帮助，保障了农村“三无”人员、困难群众以及灾民的最基本的生活。
（三）精准扶贫与农村低保的关系
精准扶贫政策与农村低保政策是我国政府主导实施的两大民生工程。扶贫开发是农村贫困地区的首要民生工程，目的在于提高贫困人口自我发展能力，脱贫致富，强调公民的发展权，是一项经济开发政策，政策对象是所有贫困人口和低收入人口，以贫困家庭、村、县为单位;最低生活保障制度是农村困难群体基本生活的最后一道安全网，目的则在于维持最低生活水平，保障生存权益，强调社会公平和公民的生存权，是一项社会政策，政策对象是指家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的贫困家庭。[3]精准扶贫与农村低保是农村反贫困的两项基本制度，其目标都是为了保障农村困难群体的最基本生活，帮助其摆脱贫困，实现小康。
在农村精准扶贫中农村低保起着兜底作用，不仅是精准扶贫政策实施的前提，而且在精准扶贫对象的认定过程中起着重要的补充作用，运用低保对象的认定系统精准认定扶贫对象，实现扶贫资源的最优配置，促进扶贫效果精准性和合理性。同理农村低保政策的有效实施也需要精准扶贫来促进，一方面精准扶贫的实施效果是对农村低保政策实施目标的重要补充，另一方面精准扶贫的实施理念对农村低保政策的实施原则有着重要的借鉴作用。在治理农村反贫困的过程中，两者相辅相成，相互促进。
二、甘肃省精准扶贫与农村低保政策实现有效衔接的现状
自精准扶贫政策实施以来，甘肃省在农村贫困地区积极开展扶贫工作，并取得了一定的成绩。截至2016年，甘肃已经实现了100多万农村贫困人口脱贫，贫困发生率实现大幅度下降。虽然扶贫成果很可观，但是在两项政策实现有效衔接过程中存在的问题不容忽视。
为了贯彻落实党中央和国务院对我国实现稳定脱贫的决策部署，做好精准扶贫与农村低保政策的有效衔接工作，实现2020年的全面脱贫的目标，2016年国务院通过了《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》。2016年6月，甘肃省人民政府根据国务院扶贫开发办的统一部署，制定并发布了关于在甘肃省农村开展精准扶贫与农村低保政策有效衔接试点工作实施意见，试点工作在定西市漳县、甘南州临潭县开展，试点工作开展了一年不仅取得了一些成就，而且为两项制度有效衔接在甘肃省进行全面实施积累了经验。
2016年11月甘肃省民政厅等7部门联合制定了《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的实施方案》，明确了加强农村低保制度与精准扶贫政策有效衔接的指导思想、重点任务、实施步骤和保障措施，以及政策衔接、对象衔接、标准衔接、管理衔接和机制衔接等5个方面的具体内容和要求。在政策衔接方面，将符合农村低保条件的建档立卡贫困户纳入低保范围，并按照当地的低保标准进行分类施保，发放相应的低保金，将符合扶贫条件的农村低保家庭纳入建档立卡范围，按照不同的致贫原因给予相应的精准帮扶。在对象衔接方面，进一步完善居民家庭经济状况核查机制，精准确定低保对象与精准扶贫对象，将符合条件的农村贫困户纳入相应的救助范围，给予相应的救助与帮扶。在标准衔接方面，对农村低保逐年进行提标，逐渐实现农村低保标准与精准扶贫标准的统一。在机制衔接方面，建立健全信息沟通机制、精准识别机制、“一门受理、协同办理”机制、快速响应机制和社会力量参与机制。
虽然目前甘肃省在农村低保与扶贫工作中取得了很大的进步，但是要实现“十三五”规划的目标，在2020年实现脱贫的任务还是异常艰巨的，因此探索实现甘肃省精准扶贫与农村低保政策有效衔接的任务迫在眉睫。
三、甘肃省精准扶贫与农村低保政策实现有效衔接存在的问题
（一）政策制定方面
1. 相关部门之间利益牵扯，缺乏合作
在甘肃省精准扶贫与农村低保政策实施的过程中，为了精准识别贫困对象和实现扶贫资金的有效利用，需要民政部门、工商局、住建局以及银行等14个相关部门的配合，各部门之间积极配合，不仅能提高工作效率，而且能精准识别贫困对象，实现扶贫资源最优配置。但是从目前的实施现状来看，由于信息共享牵扯到各部门之间的利益，导致在扶贫政策实施过程中各部门缺乏合作，不予配合，扶贫资源整合困难，难以形成扶贫合力，[4]这从根本上影响了两项制度的实施效果。
2. 农村低保标准与扶贫标准制定差距较大
当前，甘肃省农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，中央财政适当补助为辅。甘肃省作为西北欠发达地区，经济实力弱，贫困人口多，贫困面积大，为了实现农村低保的广覆盖，需要地方财政配套更多的救助资金，导致了地方政府财力紧张，因此部分困难市县通过压低低保标准来扩大低保覆盖面，造成了农村低保标准与扶贫标准差距较大的现象。《甘肃省农村居民最低生活保障办法》自2013年3月26日开始试行，甘肃省农村低保实行分类施保。2017年农村低保提标率为22.6%，一类低保按292元每人每月的保障标准进行救助，二类低保按275元每人每月的保障标准进行救助，三类低保按84元每人每月的保障标准进行救助，四类低保按58元每人每月的保障标准进行救助，一二类低保年领取总额接近于扶贫标准。而三四类农村低保标准比3500元每人每年的扶贫标准低2492-2804元。
3. 政策法规体系不健全，法制化水平低
自精准扶贫与农村低保政策实施以来，由于缺乏较高层次的立法，在政策执行过程中遇到的问题严重影响了政策的实施效果，制约了政策的实施目标与原则。从我国目前的实施现状来看，农村低保工作的实施主要依据国务院 2007 年《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，期间没有出台相关的《社会救助法》，仅仅在2014年2月出台了《社会救助暂行办法》，甘肃省目前也只有《甘肃省农村五保供养办法》、《甘肃省农村居民最低生活保障制度试行办法》，截至目前也没有制定出台专门的扶贫开发法。由于政策法规体系不健全，法治化水平低，使得各部门之间协调困难，在工作开展过程中出现不规范现象，影响了政策实施的公平和效率，不利于农村反贫困工作的发展。[5] [6]
（二）政策实施方面
1. 贫困对象认定存在偏差
农村贫困对象的精准认定对精准扶贫和农村低保政策的有效实施起着关键性作用，但是由于农民的收入主要由种植业、养殖业以及打工收入等构成，收入来源复杂且多样化，同时缺乏统一的核查标准，导致贫困群体的精准识别就显得十分困难。第一，在居民家庭经济状况核查过程中，由于部门间缺乏合作，往往会出现该纳入的对象被挤出，该排除的对象被纳入的情况。第二，在两项政策的实施过程中，不能单向将两项政策划分出来，2016年甘肃省的贫困标准为农民人均纯收入3500元。根据3500元的贫困标准对扶贫户进行摸底调查，在摸底调查过程中出现了“贫困户转为低保户，低保户转为扶贫户”的现象，这种现象的普遍存在导致甘肃省在实施脱贫工作中出现了两者对象的交叉重叠。第三，两项政策在具体实施和运行过程中缺乏有效的监督和跟踪管理，出现了持续吃低保和充当扶贫对象的现象。
2. 项目操作程序和执行方法不规范
在精准扶贫和农村低保政策执行过程中，由于缺乏规范的操作程序和执行方法，既违背了两项政策的执行目标与执行原则，又引发了一系列新的矛盾与冲突。如在农村低保政策的执行过程中，由于操作方法的不规范，不仅引起了村民与村委会之间的矛盾，也引起了村民之间的矛盾，使低保政策实施目标与初衷相背离，因此在农村出现了“人情保”、“关系保”和“拆分户保”，没有实现低保政策的“应保尽保”，而是出现了“保不应保”情况。在精准扶贫政策执行过程中，出现了“不愿脱贫”，“不愿摘帽”的现象。
3. 资金使用效率低
在“十三五”规划期间，为了实现2020年全面脱贫进入小康社会的目标，在规划期间中央以及省市县各部门针对不同贫困地区不同贫困状况有目标、有步骤地加大扶贫资金的投入力度。但是由于甘肅省贫困面积大，贫困人口多，目前的资金投入并不能满足贫困人口的需求。危房改造项目作为甘肃省精准扶贫的重点项目，在危房改造过程中户均资金为8至10万元，但是中央目前在危房改造项目中每户仅补助资金8000元，难以满足贫困户的需求。因此甘肃省进一步加大对精准扶贫脱贫资金的投入和整合力度，在2015年资金补助已达440亿元，甘肃省农村低保指导标准提高22.6%，提高到3500元，农村低保一二类对象月补助水平分别提高2.5%和10.4%，提高到292元和275元，三四类对象月补助水平仍为84元和58元不变。虽然甘肃省每年都会加大对农村低保资金和扶贫资金的投入力度，但是由于各部门之间缺乏沟通与合作，各部门各取所需，按照各自的规划来分配使用扶贫资金，使扶贫资金呈现“碎片化”现象，严重影响了资金的使用效益。[7]
（三）政策评估方面
缺乏规范的第三方评估机制。在精准扶贫和低保政策的实施过程当中，各级政府既是政策的制定者，又是政策的执行者，同时也是政策的评估者。虽然从2015年开始甘肃省逐渐开始引进第三方评估，但在第三方评估过程中，缺乏必要的监督机制，评估者对各地脱贫任务的完成情况在评估过程中“睁一只眼闭一只眼”，因此各市县为了完成上级分配的脱贫任务，运用“非正常”方法帮助贫困户脱贫，出现了“盲目脱贫”、“纸面脱贫”、“数字脱贫”和“文件脱贫”的现象，实质上贫困户依然陷在贫困当中，并没有实现真正脱贫。就农村低保政策实施效果来看，甘肃省目前并没有建立相关的第三方评估机制。
四、甘肃省精准扶贫与农村低保政策实现有效衔接的对策建议
甘肃省精准扶贫和农村低保政策在实现有效衔接的过程虽然面临着各种问题，但是两项政策的有效衔接对甘肃农村反贫困来说有着重大的意义，笔者对甘肃省两项政策的有效衔接提出可行性的对策和建议，以完善两项政策有效衔接过程中遇到的问题。
（一）加强相关部门间的合作，顶层推动实现信息共享
精准扶贫与农村低保对象的准确认定离不开部门间的相互合作与信息共享，加强部门间的合作，提高整体协调性，建立大数据平台，实现信息共享，系统对接，对提高准入对象的精准性和农村反贫困有着重大意义。[8]在实际工作中，可通过大数据平台来核对贫困户的家庭经济基本情况，制定相关的法律法规，克服信息跨部门共享的障碍，让公安户籍、车辆、税务、工商等省级数据平台建成专网对接，金融、保险、证券等部门为国家直管的信息能够为市、县（区）级民政核对部门使用，建议省级民政部门能够为市、县（区）级民政部门投入资金，加大支持力度，建立共享平台，拓宽信息渠道，加快推进市级信息管理部门和市级信息系统数据库建设，提高地方民政部门信息核对的效率与准确性。
（二）实行扶贫标准与低保标准“两线合一”
甘肃省定西市将原来的低保标准与扶贫标准进行了合并，实现了扶贫标准与低保标准的“两线合一”，在实施过程中取得了一定的成绩。因此，可以借鉴定西市的成功经验。首先，制定与当地实际经济水平相符合的贫困标准;其次，对农村一二类低保按照原来的实施标准由民政兜底，不需要帮扶，对三四类低保以及边缘群体可以全部纳入扶贫进行帮扶，通过帮扶脱贫者将其退出低保，退出低保导致返贫者，可以对其进行临时性的社会救助，直至其完全脱贫，实现扶贫标准与低保标准的“两线合一”。
（三）完善政策法规体系，提高法治化水平
在现有的精准扶贫相关文件和农村低保政策实施相关立法的基础上，进一步制定扶贫开发和社会救助方面最高立法。一方面有健全的法规体系做引导，可以提高政策执行效率，规范项目操作程序和执行方法;另一方面可以明确受益者的权利与义务，规范受益者的行为。用法律约束政策执行者和受益者，可以减少“保不应保”和“不愿脱贫”的现象，实现应保尽保和稳定脱贫，推进农村反贫困工作的进程。
（四）完善贫困对象的瞄准机制，精准认定贫困对象
精准扶贫和农村低保对象的准确瞄准对两项政策的有效衔接有着重要意义。可以通过在省级范围内建立大数据平台，实行省、市、县三级铺平，由各县民政局核对部门来核对精准扶贫户和农村低保户的家庭经济状况，在农村低保对象瞄准过程中建立农村低保家庭困难状况评估指标体系，选取家庭成员情况、家庭收入情况、家庭财产情况、家庭大额支出情况、民主评议情况这5个指标，采取百分制计分方式，来瞄准农村低保对象。对精准扶贫对象进行动态管理，完善贫困户建档立卡的详细信息，从根本上解决准入对象的瞄准问题，提高贫困对象瞄准率。
（五）规范项目操作程序和执行方法
规范精准扶贫与农村低保工作的操作程序与执行方法，对两项政策的有效衔接起着至关重要的作用。首先，加大对两项政策的宣传力度，让贫困对象真正了解扶贫政策与低保政策，积极配合政策的执行，提高政策的执行效率。其次，对基层扶贫工作人员与农村低保工作人员进行相应的培训，提高职业素养与工作能力。最后，规范基层工作人员工作行为，如对于为了自己的利益关系而违法办理“人情保”、“关系保”的工作人员，相关部门可以视情况对其进行严重警告，情形严重者可从刑事层面对其处以罚款、行政降级或行政诉讼等惩罚。同时，要加强对于“不愿脱贫”、“不愿摘帽”以及骗保的贫困对象的法律规制，加大对通过虚假信息骗取扶贫资金与低保资金的贫困对象的惩罚力度。对于没有造成恶劣影响的贫困对象，相关部门通过商议可酌情处理;对于影响范围大、后果恶劣、村民普遍反感的骗取扶贫资金与低保资金的贫困者，应该追究其刑事责任。
（六）提高资金使用效率
甘肃省把农村贫困人口稳定脱贫作为“十三五”时期的“一号工程”，建立稳定的扶贫资金的增长机制，[9]让扶贫资金不再“下毛毛雨”，实现扶贫资金精准投入，提高资金使用效率，成为甘肃省各级政府目前扶贫工作的一个新亮点。一方面，加大扶贫资金的整合力度，整合省级各部门之间的扶贫资金，形成扶贫合力，实现扶贫资金由粗放到集约、由“漫灌”到“滴灌”的转变。另一方面，精准认定贫困对象，将有限的扶贫资金运用到最需要的人群，实现扶贫资金的最优配置，避免资源浪费，提高扶贫资金的使用效率。
（七）完善第三方评估机制
第三方评估对扶贫政策的执行效果起着重要的督促作用，应规范第三方评估工作人员的行为，组建专业的评估小组，避免部分评估人员抱着“事不关己，高高挂起”的态度，可以通过“谁入户，谁签字，谁负责”的方式明确评估人员的责任，提高评估责任心。[10]对评估过程中发现的问题应积极地向上级反映，将评估工作落到实处。在农村低保方面，甘肃省虽然没有第三方评估机制，但有相应的低保监督机制，通过社会监督，加大对违规享受低保的惩罚力度，通过审计监督规范农村低保资金的投入和使用流向。
五、结论
农村最低生活保障制度作为农村社会救助的最后一道安全网，不仅是精准扶贫政策实施的前提，更是对精准扶贫实施效果的重要补充，对甘肃省完成稳定脱贫工作有着至关重要的作用。正视甘肃省精准扶贫与农村保政策目前的衔接状况，正确处理衔接过程中面临的问题，进一步完善衔接机制，积极发挥两项政策衔接后对甘肃农村的治贫作用，消除贫困人口，实现稳定脱贫，从整体上提高甘肃省的经济水平，争取在2020年实现全部脱贫，完成“十三五”规划建设小康社会的目标。
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[责任编辑、校对：叶慧娟]
