佛山制造业转型升级中的政府职能研究
吴亚慧
摘要：制造业不仅是佛山经济发展的重要支撑，同时也是佛山实现经济转型升级的关键所在。就佛山制造业转型升级所拥有的优势、劣势和面临的机遇、挑战，进行SWOT分析，并进一步提出了政府需简政放权，向服务型智慧型政府转变，为制造业转型升级提供有效的政策供给和营造良好的市场环境。在政策支持上，优化产业布局、完善配套政策；在科技创新上，政府要从建立创新网络、调动多元活力到增强区域合作构筑转型升级活力支撑；在公共服务上，需改善人才引进和培养机制，并借助互联网打造智能政务服务平台，助力制造业转型升级。
关键词：佛山 制造业 转型升级 政府职能
中图分类号：C934；F293 文献标识码：A
制造业是促进国民经济发展的支柱力量。2015年5月，《中国制造2025》正式出台，体现了中国传统制造业向智能制造、绿色制造转型升级。佛山，是中国最重要的制造业名城之一，于2016年提出抢先谋划第二个“一百年”发展目标，要建设国家制造业创新中心。要实现传统制造业转型升级，重点核心是更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过激发企业的主体力量，实现优胜劣汰。当然，这并不代表政府“英雄无用武之地”，恰恰相反，制造业转型升级需要更好地发挥政府职能。政府也应切实担负起推动制造业转型升级的责任，正确把握自身在传统制造业转型升级中的角色，为佛山制造业转型升级提供有效政策供给和营造良好的市场环境。
1 政府推动制造业转型升级的理论基础
1.1新公共服务理论
在对公共管理理论的批判性发展基础上，新公共服务理论强调公共利益，服务对象是“公民”而非“顾客”[1]。这一理论认为政府作用的发挥应该体现在公共服务的多少与供给质量上。当下，服务型政府已然成为现代化政府变革的大趋势，在助力制造业转型升级过程中要考量整个经济体系的利益，发挥好公共服务的职能，为产业良性发展创造一个良好的公共环境。
1.2竞争优势理论
1990年，美国经济学家迈克尔·波特提出了著名的竞争优势理论[2]。该理论认为行业的竞争优势才是一个国家或地区保持优势的主导因素，也对政府在地区经济中发挥的作用做了详细阐释。在书中波特还提出了科学的“钻石体系”，生产要素、需求条件、相关支持产业、企业的竞争程度是影响一个产业成长的四个要素，四个要素之间彼此关联彼此影响，呈现双向強化的关系。在这个系统里，政府是重要的外部力量，尤其在提高行业、国家影响力方面。一方面，政府制定有关科技、基础设施和人才方面的政策，扮演为经济发展奠定基础的角色；另一方面，政府还可以发挥引导性作用，对“钻石体系”的引导和适当压力，同时协助关键要素的发展。也就是意味政府要有所为有所不为，既要尽力去创造一个具有竞争力的环境推动产业的升级与发展，例如确保强有力的竞争，提供高质量的教育与培训，但在另一些方面（比如贸易壁垒、定价等）应是尽量不干预。
2 佛山制造业转型升级的SWOT分析
2.1优势分析
2.1.1区位优势
从地理区位看，佛山紧邻广州，与之共同构筑“广佛都市圈”，连接港澳，是中国首批“落实CEPA示范城市”之一。佛山地处亚太经济发展活跃的东亚与东南亚交汇处，位于珠江三角洲的核心板块，是粤港澳经济体连接中国大西南以及东盟自由贸易区的唯一陆路通道。从交通区位看，佛山是集公路、铁道、航空、水路运输为一体的综合交通枢纽城市，同时，佛山快速轨道构建广东同城生活圈，随着广佛地铁、广珠城际轨道的相继开通，珠三角即形成“1小时经济圈”。从经济区位看，佛山是“广佛肇经济圈”“珠江-西江经济带”的重要组成部分，2015年成为国家制造业转型升级综合改革试点，在珠江西岸先进装备制造产业带中发挥龙头作用。
2.1.2制造业基础雄厚
2015年，佛山成为国家制造业转型升级综合改革试点，现已形成机械装备、家用电器、陶瓷建材等优势行业，光电、环保、新医药等新兴产业也迅速发展起来，一个现代工业体系已初步建立。2015年，全市实现地区生产总值8003.92亿元，增长8.5%；实现规模以上工业总产值19774.93亿元，增长7.9%；三次产业比重1.7：60.5∶37.8，工业主导地位明显。2014年广东省委、省政府要求佛山在珠江西岸先进装备制造产业带中发挥龙头作用，在此机遇下，佛山立马启动万亿规模的先进装备制造业基地建设，2015年佛山先进装备制造业总产值达5933亿元，占珠江西岸“六市一区”半壁江山。
近年来，佛山以建设国家创新型城市为引领，大力实施创新驱动发展战略和金融科技产业融合发展战略，有力推动了全市传统产业转型升级。目前，佛山已拥有国家高新区、中德工业服务区、广东金融高新区、中国南方智谷、智慧新城等重大平台和产业基地。同时，顺应“互联网+”信息经济浪潮，佛山全面实施“互联网+”行动计划，举办首届中国（广东）国际“互联网+”博览会，未来将积极推动移动互联网、云计算、大数据与制造业的融合发展，建设中国“互联网+智能制造”试点城市。
2.2劣势分析
2.2.1先进制造业产值比重偏低
据广东统计年鉴数据，2015佛山先进制造业增加值为1451.23亿元，占规模以上工业比重为33.3%，高技术制造业增加值为328亿元，占规模以上工业比重为7.5%。无论是先进制造业产业比重还是高技术产业比重佛山均远低于广州（56.5%，12.5%）、深圳（73.4%，63.1%）、珠海（45.2%，28.8%），而且还低于珠三角平均水平（53%，30.1%）。①说明佛山产业结构不平衡，目前主要还是以传统产业为主，而现代制造业发展后劲不强。
2.2.2科教资源相对薄弱
《2016年佛山人才大数据报告》显示，2015年社会从业人数为438.41万人，当中高中及以下学历的占26.7%，大专学历占38.2%，本科学历33.2%，硕士及以上学历占1.9%。在“佛山智造2025”的重点产业与行业中，2016年重点产业的人才紧缺达10.55万人，预计2020年会达到11.72万人。佛山的GDP排在广东省前列，但是目前仅有3所高校，其中唯一一所市属大学即佛山科学技术学院，现有普通全日制在校生14813人，设有机械工程、兽医学、土木工程等3个硕士学位授予点。对于城市而言，拥有优质的高等院校，就有利于提升城市的文化氛围和知识素养，更能依托高校的科研力量为城市经济发展注入源源不断的优质人力资源。但佛山高等教育资源的薄弱，尤其是高层次和高技能人才的短缺，严重制约了佛山制造业的转型和发展。
2.3机遇分析
2.3.1佛山制造业2025规划
2015年6月，《<中国制造2025>佛山行动方案》正式发布。该方案要求，到2020年，制造业基础能力和产品质量水平明显提升，新一代信息技术在制造领域广泛应用，初步建立智能制造创新体系，完成制造业的智能化、数字化改造，并确定了新一代信息技术、智能制造装备、新能源装备等六大重点领域和主攻方向。这将为佛山未来制造业发展创造良好的环境，指引佛山制造业加快产业升级，引领佛山制造业向中高端迈进。
2.3.2粤桂黔高铁经济带
随着南广、贵广高铁建成通车，粤桂黔三省区加快推动建设高铁经济带。根据粤桂两省签署的《粤桂两省区关于建设高铁经济带合作框架协议》，广东省提议共建粤桂黔高铁经济带合作试验区，并指定佛山国家高新区为载体设立粤桂黔高铁经济带合作试验区（广东园区），形成“三地协作、一区引领”的发展格局。随着三省区对接合作的推进，产业合作探索深度的整合，逐渐组建涵盖一二三产业的产业联盟，例如粤桂黔铝型材供应链联盟、粤桂黔陶瓷技术联盟等。佛山传统产业集群优势在于生产加工、技术管理、市场等环节，但原材料丰富集中地则在广西、贵州，因此，立足產业发展的内在需求和三地的共同利益，探索组建粤桂黔合作新模式，能够促进三地产业有序发展。在全国制造业转型阵痛之际，粤桂黔高铁经济带的发展为身陷转型困境的制造业之城佛山带来了一些全新的机会。一方面，以高铁沿线产业园为支点，有效推进产业梯度转移和优化产业链分工布局，能够有效降低生产成本，拓展产业发展空间和市场；另一方面，依托粤桂黔高铁经济带的发展，三地共建粤桂黔先进制造业合作园区，重点在高端机械装备、智能装备、新材料及生产性服务业等领域开展项目合作，合力推进高铁沿线制造业转型升级发展。
2.4挑战分析
2.4.1要素成本提高
从外部因素来看，佛山制造业面临的威胁之一就是要素成本的提高，包括劳动力成本、资源成本等。劳动力价格的不断增长势必会提高企业成本，并且降低制造业的成本优势，从而逐渐失去竞争力。同时，佛山本来就是资源外购型城市，而且佛山大多数行业如纺织、陶瓷、非金属制品均属于资源消耗型，近几年逐渐出现资源缺口并不断增大，另外，能源供应不足、新增工业建设用地有限等等问题也较为严峻。
2.4.2环境压力倒逼
2015年，佛山市万元地区生产总值GDP能耗降低率为5.64%，低于广东省平均水平（全省万元国内生产总值能耗降低5.71%），节能降耗任务依然艰巨。而且，主要污染物减排空间越来越小，减排难度越来越大，因此，佛山制造业发展给环境带来的压力也是巨大的。
2.5 SWOT矩阵交叉分析及战略选择
佛山面临着中国制造2025和粤桂黔高铁经济带的重大机遇，拥有区位优势，再加上自身制造业发展已经具备良好的基础，这些都是制造业转型升级的坚实基础。但是佛山也要面对要素成本、生态环境、科教人才等方面的挑战。总体来看，佛山的制造业转型升级形势是优势和机遇比劣势和挑战略胜一筹。根据SWOT矩阵交叉理论，分别是SO战略（增长型战略）、WO战略（扭转型战略）、ST战略（多元型战略）、WT战略（防御型战略）。SO战略指的是在内部优势与外部机会相互一致且都较好的情况下，利用自身内部优势撬起外部机会，使机会和优势能够充分结合并发挥出来。WO战略指的是内部优势与外部环境相互不适应，就需要在外部机遇的引导下作出内部调整或者追加资源，以促进内部劣势向优势转化，最终适应外部机遇。ST战略指的是内部优势的强度有所降低，外部环境构成威胁或挑战，使得优势得不到良好发挥或发挥效果不佳，就要采取多种经营方式来分散挑战带来的风险。WT战略指的是内部劣势与外部威胁相遇时，要想办法突出劣势中的强势，在规避中寻求新的突破点。[3]因此，佛山市政府可以采取SO+WO战略，一方面，在充分发挥佛山优势资源的基础上，要把握好未来发展的外部机遇，另一方面，重点针对当前佛山面对的人才、产业分布等劣势，进行扭转和改善，从而实现佛山制造业的转型升级。
3 充分发挥政府职能促进佛山制造业的转型升级
通过对佛山制造业转型升级的SWOT分析，并结合新公共服务理论与竞争优势理论，得出相关结论：佛山市政府要发挥好公共服务职能，为制造业转型升级做好规划、引导、保障等职能。只有这样，才能在科学发展观的指导下，充分尊重市场，发挥市场主体作用，顺利推动佛山制造业转型升级。
3.1完善政策体系，发挥规划引导职能
一方面，通过公共政策的引导规划功能，重点发展新一代信息技术、新能源装备、智能制造装备等新兴产业，同时要积极主动参与制定有关行业和技术标准。除此之外，还要合理引导市场中的企业进行同类集聚，按着优化市场协作配套体系，形成特色产业功能区，发挥出产业集中效应。当前佛山推进特色小镇和产业园区的建设，例如以大沥—禅城—北滘为核心圈层，打造一批“科创小镇”，再比如重点发展国家高新技术产业开发区、国家（南海）高端装备产业园等，都有利于加快智能制造产业集聚化、规模化发展，形成高端企业集聚、产业链条健全、服务功能完善的智能制造产业集群。在推进过程中，政府要做好规划引领，下大力气转型传统产业，对传统资源和高端要素进行配置重组，从供给侧和需求侧双向发力，注意特色小镇或专业园区的产业整合、配套分工和价值提升。
另一方面，政府要发挥功能性产业政策的服务功能，为市场中的主体创造一个公平有序的制度环境。在政策工具的使用上，要重视发挥新型政策工具的作用，比如社会组织、信息工具等。通过加强有条件的政策扶持，促进行业协会和中介机构的发展，配套企业社会化服务体系建设的政策群，充分调动社会组织力量完善制造业转型升级的制度化网络构建。创新财政扶持政策，加大财政资金对公共服务平台的支持投入，进一步整合现有公共资源、优化配置，加快建设功能完善的公共服务平台，为企业发展提供专业化、社会化和市场化服务。依托广东金融高新区，加快产业创新与产业金融的改革，推动互联网金融、众筹融资、知识产权质押等金融新产品和服务的创新发展，大力缓解制造业企业的资金难困境。
3.2推动科技创新，加大技术支持力度
佛山以打造“国家制造业创新中心”为核心战略目标，致力于创新体系和创新平台的搭建与完善，还有一批公共创新服务平台如行业技术创新中心、科技企业孵化器等，为佛山市制造业转型升级提供强劲的创新驱动力。一是发挥政府的支持作用，加强对重点产业的研发活动，特别是科技成果转化和产业化的资助扶持。建立技术创新成果产业化的市场机制，激励研究与技术开发的能动性与自主性。此外，还要成立支持科技创新与转化的科技风险补偿基金，可由政府牵头，联合金融、企业和相关科研单位共同完成，目的在于激励科技成果的大胆转化，若失败可按实际投入申请一定补偿基金，以解决企业和科研单位对科技研发和转化的后顾之忧，推动制造业的技术创新成果产业化与市场化。二是引导和鼓励社会科技投入，可鼓励企业对外开放创新资源，市场中中小型创新主体通过技术入股或者智力入股等方式与企业成为创新联合体，依托企业优势承建、运用和完善公共技术服务平台，形成“科研院校-创新服务平台-产业集聚区企业”联盟，将传统制造业转型升级共性技术需求与高等院校、科研院所的科技优势相对接，实现公共技术服务平台的共建共享与资源开放。
3.3优化产业发展环境，提升公共服务水平
为企业发展营造良好的市场环境是政府职能的重要内容，这就要在发挥好市场在资源配置中的决定性作用前提下，逐渐减少政府对市场的直接干预，尤其是以往依靠行政手段过度干预资源配置所带来的要素配置扭曲现象，同时进一步强化政府公共服务供给职能。一是实施人才强市战略，要根据佛山制造业转型升级的需求，有针对性地引入相关优质人力资源，特别是高新技术产业、战略性新兴产业等领域的人才，加快构筑与制造业转型升级相适应的人才队伍。当然，要吸纳人才并留住人才，就看城市的認同感与归属感，因此要加大投入人才配套服务，比如医疗、住房、子女入学、配偶就业等方面。佛山可充分发挥顺德区北部片区的区位、交通、产业等优势，以人才为核心，开展与广州大学城等国内知名高校交流合作，以此探索一种以高新技术研发、创新孵化、人才集聚、科技金融为主导，集研究交流、教育培训、信息服务等延伸功能于一体，融合休闲商业、商务及生活配套等多元素的高端人才社区模式。二是依托云计算、大数据等核心信息技术，整合统筹信息网络规划、建设和管理，提高政府服务效率和公共服务效能。推动“法人一门式”和企业发展集成服务平台的建设，线下引入专业机构提供增值服务，以服务链协同支撑产业链发展；线上打造服务平台，构建企业全生命周期贴身服务，线上线下的有机融合，为企业提供包括法律、财税、地产、政府公共服务等专业的服务资源，构筑转型升级运作过程中企业生命周期的服务产品体系，为企业提供全面、高效、精准的服务。
参考文献：
[1] 珍妮.V.登哈特，罗伯特.B.登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社出版，2010.
[2] 迈克尔·波特.国家竞争优势[M].北京：中信出版社，2012.
[3] 陈丹，姚宏韬.基于SWOT分析的高坎镇发展战略研究[J].沈阳建筑大学学报：社会科学版，2007，9（2）：160- 163.
摘要：制造业不仅是佛山经济发展的重要支撑，同时也是佛山实现经济转型升级的关键所在。就佛山制造业转型升级所拥有的优势、劣势和面临的机遇、挑战，进行SWOT分析，并进一步提出了政府需简政放权，向服务型智慧型政府转变，为制造业转型升级提供有效的政策供给和营造良好的市场环境。在政策支持上，优化产业布局、完善配套政策；在科技创新上，政府要从建立创新网络、调动多元活力到增强区域合作构筑转型升级活力支撑；在公共服务上，需改善人才引进和培养机制，并借助互联网打造智能政务服务平台，助力制造业转型升级。
关键词：佛山 制造业 转型升级 政府职能
中图分类号：C934；F293 文献标识码：A
制造业是促进国民经济发展的支柱力量。2015年5月，《中国制造2025》正式出台，体现了中国传统制造业向智能制造、绿色制造转型升级。佛山，是中国最重要的制造业名城之一，于2016年提出抢先谋划第二个“一百年”发展目标，要建设国家制造业创新中心。要实现传统制造业转型升级，重点核心是更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过激发企业的主体力量，实现优胜劣汰。当然，这并不代表政府“英雄无用武之地”，恰恰相反，制造业转型升级需要更好地发挥政府职能。政府也应切实担负起推动制造业转型升级的责任，正确把握自身在传统制造业转型升级中的角色，为佛山制造业转型升级提供有效政策供给和营造良好的市场环境。
1 政府推动制造业转型升级的理论基础
1.1新公共服务理论
在对公共管理理论的批判性发展基础上，新公共服务理论强调公共利益，服务对象是“公民”而非“顾客”[1]。这一理论认为政府作用的发挥应该体现在公共服务的多少与供给质量上。当下，服务型政府已然成为现代化政府变革的大趋势，在助力制造业转型升级过程中要考量整个经济体系的利益，发挥好公共服务的职能，为产业良性发展创造一个良好的公共环境。
1.2竞争优势理论
1990年，美国经济学家迈克尔·波特提出了著名的竞争优势理论[2]。该理论认为行业的竞争优势才是一个国家或地区保持优势的主导因素，也对政府在地区经济中发挥的作用做了详细阐释。在书中波特还提出了科学的“钻石体系”，生产要素、需求条件、相关支持产业、企业的竞争程度是影响一个产业成长的四个要素，四个要素之间彼此关联彼此影响，呈现双向強化的关系。在这个系统里，政府是重要的外部力量，尤其在提高行业、国家影响力方面。一方面，政府制定有关科技、基础设施和人才方面的政策，扮演为经济发展奠定基础的角色；另一方面，政府还可以发挥引导性作用，对“钻石体系”的引导和适当压力，同时协助关键要素的发展。也就是意味政府要有所为有所不为，既要尽力去创造一个具有竞争力的环境推动产业的升级与发展，例如确保强有力的竞争，提供高质量的教育与培训，但在另一些方面（比如贸易壁垒、定价等）应是尽量不干预。
2 佛山制造业转型升级的SWOT分析
2.1优势分析
2.1.1区位优势
从地理区位看，佛山紧邻广州，与之共同构筑“广佛都市圈”，连接港澳，是中国首批“落实CEPA示范城市”之一。佛山地处亚太经济发展活跃的东亚与东南亚交汇处，位于珠江三角洲的核心板块，是粤港澳经济体连接中国大西南以及东盟自由贸易区的唯一陆路通道。从交通区位看，佛山是集公路、铁道、航空、水路运输为一体的综合交通枢纽城市，同时，佛山快速轨道构建广东同城生活圈，随着广佛地铁、广珠城际轨道的相继开通，珠三角即形成“1小时经济圈”。从经济区位看，佛山是“广佛肇经济圈”“珠江-西江经济带”的重要组成部分，2015年成为国家制造业转型升级综合改革试点，在珠江西岸先进装备制造产业带中发挥龙头作用。
2.1.2制造业基础雄厚
2015年，佛山成为国家制造业转型升级综合改革试点，现已形成机械装备、家用电器、陶瓷建材等优势行业，光电、环保、新医药等新兴产业也迅速发展起来，一个现代工业体系已初步建立。2015年，全市实现地区生产总值8003.92亿元，增长8.5%；实现规模以上工业总产值19774.93亿元，增长7.9%；三次产业比重1.7：60.5∶37.8，工业主导地位明显。2014年广东省委、省政府要求佛山在珠江西岸先进装备制造产业带中发挥龙头作用，在此机遇下，佛山立马启动万亿规模的先进装备制造业基地建设，2015年佛山先进装备制造业总产值达5933亿元，占珠江西岸“六市一区”半壁江山。
近年来，佛山以建设国家创新型城市为引领，大力实施创新驱动发展战略和金融科技产业融合发展战略，有力推动了全市传统产业转型升级。目前，佛山已拥有国家高新区、中德工业服务区、广东金融高新区、中国南方智谷、智慧新城等重大平台和产业基地。同时，顺应“互联网+”信息经济浪潮，佛山全面实施“互联网+”行动计划，举办首届中国（广东）国际“互联网+”博览会，未来将积极推动移动互联网、云计算、大数据与制造业的融合发展，建设中国“互联网+智能制造”试点城市。
2.2劣势分析
2.2.1先进制造业产值比重偏低
据广东统计年鉴数据，2015佛山先进制造业增加值为1451.23亿元，占规模以上工业比重为33.3%，高技术制造业增加值为328亿元，占规模以上工业比重为7.5%。无论是先进制造业产业比重还是高技术产业比重佛山均远低于广州（56.5%，12.5%）、深圳（73.4%，63.1%）、珠海（45.2%，28.8%），而且还低于珠三角平均水平（53%，30.1%）。①说明佛山产业结构不平衡，目前主要还是以传统产业为主，而现代制造业发展后劲不强。
2.2.2科教资源相对薄弱
《2016年佛山人才大数据报告》显示，2015年社会从业人数为438.41万人，当中高中及以下学历的占26.7%，大专学历占38.2%，本科学历33.2%，硕士及以上学历占1.9%。在“佛山智造2025”的重点产业与行业中，2016年重点产业的人才紧缺达10.55万人，预计2020年会达到11.72万人。佛山的GDP排在广东省前列，但是目前仅有3所高校，其中唯一一所市属大学即佛山科学技术学院，现有普通全日制在校生14813人，设有机械工程、兽医学、土木工程等3个硕士学位授予点。对于城市而言，拥有优质的高等院校，就有利于提升城市的文化氛围和知识素养，更能依托高校的科研力量为城市经济发展注入源源不断的优质人力资源。但佛山高等教育资源的薄弱，尤其是高层次和高技能人才的短缺，严重制约了佛山制造业的转型和发展。
2.3机遇分析
2.3.1佛山制造业2025规划
2015年6月，《<中国制造2025>佛山行动方案》正式发布。该方案要求，到2020年，制造业基础能力和产品质量水平明显提升，新一代信息技术在制造领域广泛应用，初步建立智能制造创新体系，完成制造业的智能化、数字化改造，并确定了新一代信息技术、智能制造装备、新能源装备等六大重点领域和主攻方向。这将为佛山未来制造业发展创造良好的环境，指引佛山制造业加快产业升级，引领佛山制造业向中高端迈进。
2.3.2粤桂黔高铁经济带
随着南广、贵广高铁建成通车，粤桂黔三省区加快推动建设高铁经济带。根据粤桂两省签署的《粤桂两省区关于建设高铁经济带合作框架协议》，广东省提议共建粤桂黔高铁经济带合作试验区，并指定佛山国家高新区为载体设立粤桂黔高铁经济带合作试验区（广东园区），形成“三地协作、一区引领”的发展格局。随着三省区对接合作的推进，产业合作探索深度的整合，逐渐组建涵盖一二三产业的产业联盟，例如粤桂黔铝型材供应链联盟、粤桂黔陶瓷技术联盟等。佛山传统产业集群优势在于生产加工、技术管理、市场等环节，但原材料丰富集中地则在广西、贵州，因此，立足產业发展的内在需求和三地的共同利益，探索组建粤桂黔合作新模式，能够促进三地产业有序发展。在全国制造业转型阵痛之际，粤桂黔高铁经济带的发展为身陷转型困境的制造业之城佛山带来了一些全新的机会。一方面，以高铁沿线产业园为支点，有效推进产业梯度转移和优化产业链分工布局，能够有效降低生产成本，拓展产业发展空间和市场；另一方面，依托粤桂黔高铁经济带的发展，三地共建粤桂黔先进制造业合作园区，重点在高端机械装备、智能装备、新材料及生产性服务业等领域开展项目合作，合力推进高铁沿线制造业转型升级发展。
2.4挑战分析
2.4.1要素成本提高
从外部因素来看，佛山制造业面临的威胁之一就是要素成本的提高，包括劳动力成本、资源成本等。劳动力价格的不断增长势必会提高企业成本，并且降低制造业的成本优势，从而逐渐失去竞争力。同时，佛山本来就是资源外购型城市，而且佛山大多数行业如纺织、陶瓷、非金属制品均属于资源消耗型，近几年逐渐出现资源缺口并不断增大，另外，能源供应不足、新增工业建设用地有限等等问题也较为严峻。
2.4.2环境压力倒逼
2015年，佛山市万元地区生产总值GDP能耗降低率为5.64%，低于广东省平均水平（全省万元国内生产总值能耗降低5.71%），节能降耗任务依然艰巨。而且，主要污染物减排空间越来越小，减排难度越来越大，因此，佛山制造业发展给环境带来的压力也是巨大的。
2.5 SWOT矩阵交叉分析及战略选择
佛山面临着中国制造2025和粤桂黔高铁经济带的重大机遇，拥有区位优势，再加上自身制造业发展已经具备良好的基础，这些都是制造业转型升级的坚实基础。但是佛山也要面对要素成本、生态环境、科教人才等方面的挑战。总体来看，佛山的制造业转型升级形势是优势和机遇比劣势和挑战略胜一筹。根据SWOT矩阵交叉理论，分别是SO战略（增长型战略）、WO战略（扭转型战略）、ST战略（多元型战略）、WT战略（防御型战略）。SO战略指的是在内部优势与外部机会相互一致且都较好的情况下，利用自身内部优势撬起外部机会，使机会和优势能够充分结合并发挥出来。WO战略指的是内部优势与外部环境相互不适应，就需要在外部机遇的引导下作出内部调整或者追加资源，以促进内部劣势向优势转化，最终适应外部机遇。ST战略指的是内部优势的强度有所降低，外部环境构成威胁或挑战，使得优势得不到良好发挥或发挥效果不佳，就要采取多种经营方式来分散挑战带来的风险。WT战略指的是内部劣势与外部威胁相遇时，要想办法突出劣势中的强势，在规避中寻求新的突破点。[3]因此，佛山市政府可以采取SO+WO战略，一方面，在充分发挥佛山优势资源的基础上，要把握好未来发展的外部机遇，另一方面，重点针对当前佛山面对的人才、产业分布等劣势，进行扭转和改善，从而实现佛山制造业的转型升级。
3 充分发挥政府职能促进佛山制造业的转型升级
通过对佛山制造业转型升级的SWOT分析，并结合新公共服务理论与竞争优势理论，得出相关结论：佛山市政府要发挥好公共服务职能，为制造业转型升级做好规划、引导、保障等职能。只有这样，才能在科学发展观的指导下，充分尊重市场，发挥市场主体作用，顺利推动佛山制造业转型升级。
3.1完善政策体系，发挥规划引导职能
一方面，通过公共政策的引导规划功能，重点发展新一代信息技术、新能源装备、智能制造装备等新兴产业，同时要积极主动参与制定有关行业和技术标准。除此之外，还要合理引导市场中的企业进行同类集聚，按着优化市场协作配套体系，形成特色产业功能区，发挥出产业集中效应。当前佛山推进特色小镇和产业园区的建设，例如以大沥—禅城—北滘为核心圈层，打造一批“科创小镇”，再比如重点发展国家高新技术产业开发区、国家（南海）高端装备产业园等，都有利于加快智能制造产业集聚化、规模化发展，形成高端企业集聚、产业链条健全、服务功能完善的智能制造产业集群。在推进过程中，政府要做好规划引领，下大力气转型传统产业，对传统资源和高端要素进行配置重组，从供给侧和需求侧双向发力，注意特色小镇或专业园区的产业整合、配套分工和价值提升。
另一方面，政府要发挥功能性产业政策的服务功能，为市场中的主体创造一个公平有序的制度环境。在政策工具的使用上，要重视发挥新型政策工具的作用，比如社会组织、信息工具等。通过加强有条件的政策扶持，促进行业协会和中介机构的发展，配套企业社会化服务体系建设的政策群，充分调动社会组织力量完善制造业转型升级的制度化网络构建。创新财政扶持政策，加大财政资金对公共服务平台的支持投入，进一步整合现有公共资源、优化配置，加快建设功能完善的公共服务平台，为企业发展提供专业化、社会化和市场化服务。依托广东金融高新区，加快产业创新与产业金融的改革，推动互联网金融、众筹融资、知识产权质押等金融新产品和服务的创新发展，大力缓解制造业企业的资金难困境。
3.2推动科技创新，加大技术支持力度
佛山以打造“国家制造业创新中心”为核心战略目标，致力于创新体系和创新平台的搭建与完善，还有一批公共创新服务平台如行业技术创新中心、科技企业孵化器等，为佛山市制造业转型升级提供强劲的创新驱动力。一是发挥政府的支持作用，加强对重点产业的研发活动，特别是科技成果转化和产业化的资助扶持。建立技术创新成果产业化的市场机制，激励研究与技术开发的能动性与自主性。此外，还要成立支持科技创新与转化的科技风险补偿基金，可由政府牵头，联合金融、企业和相关科研单位共同完成，目的在于激励科技成果的大胆转化，若失败可按实际投入申请一定补偿基金，以解决企业和科研单位对科技研发和转化的后顾之忧，推动制造业的技术创新成果产业化与市场化。二是引导和鼓励社会科技投入，可鼓励企业对外开放创新资源，市场中中小型创新主体通过技术入股或者智力入股等方式与企业成为创新联合体，依托企业优势承建、运用和完善公共技术服务平台，形成“科研院校-创新服务平台-产业集聚区企业”联盟，将传统制造业转型升级共性技术需求与高等院校、科研院所的科技优势相对接，实现公共技术服务平台的共建共享与资源开放。
3.3优化产业发展环境，提升公共服务水平
为企业发展营造良好的市场环境是政府职能的重要内容，这就要在发挥好市场在资源配置中的决定性作用前提下，逐渐减少政府对市场的直接干预，尤其是以往依靠行政手段过度干预资源配置所带来的要素配置扭曲现象，同时进一步强化政府公共服务供给职能。一是实施人才强市战略，要根据佛山制造业转型升级的需求，有针对性地引入相关优质人力资源，特别是高新技术产业、战略性新兴产业等领域的人才，加快构筑与制造业转型升级相适应的人才队伍。当然，要吸纳人才并留住人才，就看城市的認同感与归属感，因此要加大投入人才配套服务，比如医疗、住房、子女入学、配偶就业等方面。佛山可充分发挥顺德区北部片区的区位、交通、产业等优势，以人才为核心，开展与广州大学城等国内知名高校交流合作，以此探索一种以高新技术研发、创新孵化、人才集聚、科技金融为主导，集研究交流、教育培训、信息服务等延伸功能于一体，融合休闲商业、商务及生活配套等多元素的高端人才社区模式。二是依托云计算、大数据等核心信息技术，整合统筹信息网络规划、建设和管理，提高政府服务效率和公共服务效能。推动“法人一门式”和企业发展集成服务平台的建设，线下引入专业机构提供增值服务，以服务链协同支撑产业链发展；线上打造服务平台，构建企业全生命周期贴身服务，线上线下的有机融合，为企业提供包括法律、财税、地产、政府公共服务等专业的服务资源，构筑转型升级运作过程中企业生命周期的服务产品体系，为企业提供全面、高效、精准的服务。
参考文献：
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