从治理到服务的流动商贩管理模式探析

    王冰

    长久以来，人们存在着对流动商贩认识的误区。大多数时候，流动商贩都与价廉质酢、脏乱差、暴力抗法联系起来，是执法部门严打的对象，是城市落后的象征。由此也使得流动商贩们不得不东躲西藏，与执法人员“打游击”，大大增加了管理难度和执法成本，成为城市管理的“三害”之一。然而，在汉堡、纽约等国际化大都市同样有大量流动商贩的存在，在这里，流动商贩是城市文化的一部分，是政府公共服务供给的有益补充，对于展示城市形象，方便居民生活作出了有益的贡献。因此，重新审视过往流动商贩管理方式，校准对流动商贩的定位，探索以柔性执法、自我管理、主动服务为核心的管理模式不仅仅是一种人文关怀，更是政治文明的具体体现。

    一、传统的流动商贩治理模式

    我国一直采取的是“大政府小社会”的社会管理模式，权力高度集中，政府成为社会事务的唯一主导者，职权囊括社会生活方方面面，承担并履行近乎所有的社会职责。这也就导致管理部门在解决流动商贩问题时，秉承维护政府权威，个体服从大局建设的理念，采取以治理、整改为出发点的强制性手段。虽然从最初以《行政处罚法》进行强制性取缔，到近些年来各城市纷纷出台《城市治理条例》进行模糊性治理，治理手段发生了很大的进步，流动商贩的个人权益得到了一定程度的维护，然而大部分举措仍仅是在执法形式上进行改变，避免使用暴力手段，更注重弹性执法、柔性执法，而对流动商贩身份合法性的法理否定仍未得到改变，执法部门秉承的以治为主的管理理念仍未改变，在管理过程中存在的弊端也依然存在。一是治理的低效性与反复性。流动商贩迫于生计，往往与执法人员“打游击”，城管到，商贩逃，城管走，商贩回。执法人员来回奔波，费尽心力却收效甚微，陷入“整顿—回潮—再整顿—再回潮”的怪圈。二是执法部门公众形象的负面性。由于流动商贩多为失业人员和残疾人、老年人等弱势群体，在发生执法人员和商贩冲突时，公众基于同情弱者的心理，不自觉的便会产生对执法人员的排斥和敌视，而部分城管的粗暴执法更是进一步激发了社会公愤，将执法部门推入最不利的处境，使其举步维艰、如履薄冰，执法工作愈发处于孤立和被动。三是政策反馈过程的缺失。一方面，流动商贩群体缺乏参与渠道，利益诉求无法得以充分表达；另一方面，政府治理过分依赖刚性手段，忽视非营利组织、福利机构、群众团体等社会力量，以单中心制实施管理，造成政策反馈渠道单一，反馈信息不完整、存在延迟等，同时又有大量社会资源闲置。

    二、新型城镇化进程中产生的执法困境

    在流动商贩管理工作陷入两难，亟需破局手段的形势下，随着新型城镇化进程的逐步深入，大量失地农民失去了赖以谋生的手段，而加入到流动商贩的大军之中，使得流动商贩的管理出现了新的变化，变得更加复杂和困难。

    第一，主体构成更加复杂，城中村居民成为主力军。在郑州大学高校园区周边，大多数城中村居民依靠房屋租赁、开设商店、小吃店等手段谋生，而随着土地流转、房屋拆迁，他们丧失了基本的经营场所，为了寻找新的收入来源，他们选择加入到流动商贩群体之中，并在区域内形成基数庞大的商贩联合体。同时，原本依托城中村从事商业经营的部分外来人员，不愿放弃长久以来形成的品牌效应和区域认可度，采取流动摊点的方式继续经营。此外，大量小本经营者、夜市商人、职业投机商人也因看好高校周边的区域商机，纷纷云集至此，加之传统商贩共同组成复杂、庞大的流动商贩群体。各个群体截然不同的利益诉求与经营方式，使得粗放型的管理越来越难以适应。

    第二，群体年轻化趋势明显。在对郑州市高新区100位流动商贩的随机走访中，约40%为19岁至29岁之间的青年，30岁至39岁的受访者比例居第二位，约占36%，而60岁以上的摆卖者寥寥无几。可见，随着主体构成的改变，越来越多的年轻人加入到流动商贩群体当中，其中不乏接受过高等教育者。在100位受调查者中，就有5人拥有大专及其以上教育经历，而完成高中教育者的比例业已占到了45%。年轻化的趋势加之一定程度的受教育背景，使得流动商贩群体的政治参与热情与利益表达的迫切需求有了显著的提高，这也为流动商贩群体增加了更多的抗争性，群体性事件的爆发风险进一步增加。

    第三，社会舆论的敏感性。随着信息化、网络化的发展，舆论媒体在社会事务监督中发挥着越来越重要的作用。特别是网络监督，因其开放性、便捷性和匿名性，成为对执法部门进行监督、曝光的主要平台。一时间，真假信息纷至沓来，无从分辨。而由于新闻竞争日趋激烈，为了追求轰动性与刺激性，攫取商业利益，大众媒介的议程设置功能和商业属性决定了媒体会选择迎合受众心理，过度报道执法人员的负面形象，进行最不利于执法部门的媒介审判。根据《城管网络形象分析报告》显示，在与城管相关的新闻报道中，负面新闻占据了44.7%，正面报道和中立报道分别为32.6%、22.7%，并且负面新闻更容易获得转载，其新闻转载量占据总转载量的40.16%，远高于正面新闻26.6%的转载量。这也无形中使人们对执法人员形成了刻板印象，一有商贩与执法人员的冲突出现，立刻传得沸沸扬扬，开始对执法人员的全民声讨，给执法工作增添了许多困难。

    第四，非理性联合体产生。随着流动商贩主体人群的复杂化，商贩与商贩之间的摩擦与矛盾逐渐增多。为了保护自己的利益不被侵害，商贩间开始自发的聚集在一起，形成一个个松散的商贩联合体。其中以各个城中村居民形成的联合体最为庞大。各个商贩联合体并没有明确的领导人，但是无论是商贩之间的矛盾调解还是与执法人员的抗争，联合体都扮演着重要的角色。当发生冲突时，同一个联合体内的成员便自发地聚集起来，同仇敌忾，一致对外。而这种联合体内的团结是盲目的、非理性的，并且由于联合体没有领导人，产生纠纷时无法进行良好的沟通协商，因此解决问题往往是通过非合理途径。对于执法部门而言，这意味着执法过程中的强弱转换，稍有不慎，就会酿成群体性事件。

    三、服务型管理模式的建立

    在传统模式中，由于遵循流动商贩的身份非法性，执法部门采用的是治理、取缔的管理方式。而随着城市化、城镇化进程的加深，流动商贩的非法性越来越受到质疑，大众对于流动商贩的认可度越来越高，流动商贩的群体越来越大，成员构成也越来越复杂。流动商贩不再作为一种特别现象存在，而成为社会中不可忽视的一大群体，而且与以往迫于无奈成为流动商贩不同，在现阶段，多数情况下流动商贩是作为一种职业被选择，即微本经营的商人，甚至成为了年轻人创业的一个重要选择途径。因此，对其采取治理、取缔的管理模式已不再合适，将其纳入合法化管理，推行服务为本的管理模式势在必行。

    实现管理模式的转型，就必须实现政府职能的重新定位，重新界定政府、市场与公民社会间的相互关系，将部分职能回归社会，寻求一种能够调动各种力量和资源以达到“善治”的管理体制，如“六位一体”的共同参与模式。

    “六位一体”的共同参与模式分为内外两核，内核主要为现场互动圈层，外核主要为监管圈层。在内核，执法人员和流动商贩是互动主体，执法人员不再是管理者，而成为服务者，以服务商贩和方便市民为原则，帮助协调解决矛盾冲突，巡视抽检经营许可，避免非法经营、占道经营等情况出现。商贩以联盟、协会等方式进行自我管理，作为管理主体积极表达自己的诉求，同时担负起对执法部门的反向制约作用。市民则存在双重角色，一方面作为行为主体参与到事务管理当中，与执法人员形成良好互动，监督、举报非法经营；另一方面作为管理的对象评估管理效果，通过各种渠道积极提出建议，改善管理效果。在外核，司法部门、社会机构和大众传媒协同合作，共同构成管理的主体，实现对执法部门的监督和制约。大众传媒作为监督的最主要平台，担负着向公众宣传报道，对商贩的行为进行教育引导，促进公众参与，加强内核互动的重要任务。社会机构可以提供全方位的服务，诸如管理外包承接、公共服务产品供给、商贩协会的组建、困难商贩帮扶、技能培训等。司法部门主要负责对执法部门的执法过程进行司法监督，确保执法部门依法行事、文明执法，同时加强对流动商贩群体的司法援助，发挥其保护公民权益，维护公平正义的功能。内核与外核相互作用、相互影响，构成了全方位、多路径的管理模式，调动了最为广泛的社会力量。

    这种良好的共同参与模式的确立将改变传统单中心制的管理模式，充分发动社会力量参与到社会事务管理当中，这也是城市管理现代化的必然要求。政府的一部分职责回归社会，以市场这个最公正的裁判来进行选择，以社会机构承接外包、商贩协会自我管理、市民参与监管监督等多种途径来完成管理工作。同时在管理部门内部进行职责的进一步分化和细化，改变粗放型管理的作风，成立专门的机构进行精细化管理，对流动商贩的可经营区域进行详细的规范，分区域划定可经营的时间段，简化审批流程，针对个人颁发长期有效的流动营业许可号牌等。由此一来，不仅可减少暴力冲突事件发生的可能，而且可大大减轻执法部门的负担，管理也将变得更有效率。然而，要完全实现这种管理模式，需要执法人员、流动商贩、市民、司法机关、社会机构、大众传媒“六位一体”的共同努力，协调合作，政府职能转变是前提， 社会组织的培育、流动摊贩自我管理的实现是基础， 市民的积极有效参与是关键。