澳门法律体系中的软法规范研究
雷明昊
摘 要： 从软法理论视角研究“政府-社团”二元治理体系下的澳门特区，可以勾勒出澳门“硬法+软法”二元法律体系框架。社团章程等社会法规范都属于软法规范，而澳门广义政府立法文件中含硬法规范和少量软法规范。澳门政府立法中的软法规范为政府与民间的持续互动留有空间，防止政府滥用职权，能实现公共治理中的帕累托改进。澳门软法治理实践体现出一国两制下的澳门二元合作治理特色，有效约束软法创制和适用中的随意性，政府也为民间自治提供了良好的法律基础。应保持民间自治传统，慎重对待政府立法中的软法规范并对其实施效果进行科学考评，软法规范密集的领域若需立法可以考虑纲要法形式，可尝试推广消费者委员会“行业守则”模式。
关键词： 澳门； 法律体系； 公共治理； 软法规范； 软法治理
中图分类号： G633.26 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.02.013
Abstract： The research on the Macao Special Administrative Region under the dual governance system of “government-society” from the perspective of soft law theory can outline the framework of the dual legal system of “hard law + soft law” in Macao. Regulations of social organizations and some other laws of society belong to the soft law， while the legislative documents in the broad sense of Macao government contain hard-law-norms and a small number of soft-law-norms. In Macao government legislation， soft law norms leave space for constant interactions between the government and the public， so as to prevent the government from abusing its power and to achieve Pareto improvement in public governance. The practice of Macao soft law governance embodies the characteristics of Macao dual cooperation governance system of “government-society” under the “one country， two systems” principle， effectively constrains the randomness in the creation and application of soft law. Meanwhile government presents a good legal basis for self-government by civilians. The tradition of self-government by civilians shall be maintained，the soft law norms in government legislation should be treated prudently and the effect of their implementation should be scientifically evaluated. If any legislation is needed in the fields where soft laws norms are intensive， outline method can be considered and the mode of “Industry Code” in promoting Consumer Council can be tried.
Key words： Macao； legal system； public governance； soft law； soft law governance
一、导论
澳门 “政府-社团”二元合作治理体系是澳门公共治理体系之特色。学界提及的澳门公共治理二元性，主要体现在治理主体的二元性。主体的二元性即“政府-民间社团”二元，其中“政府”指的是包括立法会等立法、司法机关在内的广义政府，可分为“中央-澳门”两个层级；民间社团可分为“全澳门或全行业的社团-地区社团或社团的地区分部”两个层级。政府自然是公共治理的主体，然而对于“小政府，大社团”的澳门，社团与政府共同承担澳门公共物品供给[1]，社团与政府并驾齐驱合作治理澳门，民间社团呈现“拟政府化”和“拟政党化”， [2]271，233“政府-社团”二元合作治理体系也是在澳门独特历史发展背景下才形成和沿革[3]。
学界对澳门公共治理二元性的研究目前主要集中在主体二元性领域，但对澳门公共治理规则二元性的研究较少。软法理论为澳门公共治理体系研究提供了新的进路。根据一国两制下澳门治理的实践情况，可从软法视角归纳澳门公共治理规则二元性，即澳门二元法律体系框架——“硬法+软法”。
如果不考虑软法理论，传统观点认为，广义法律最多止步于政府正式领域中法律、行政法规、部门规章等具有约束、导向功用的规范性文件。软法视角将法之领域推向更广阔的天地，硬法（hard law）是指由国家创制的、依靠国家强制力保障实施的法规范体系[4]，软法（soft law）则是指无需依赖国家强制力保障实施， 但能够实施并产生实效的法规范体系。软法硬法的区别体现在创制主体、规范机制等诸多方面。如软法的创制有多元主体，包含国家、政府、社会、民间组织等；软法的實施途径既有政府的引导和鼓励，也有民间自治协商等多种渠道方式。软法硬法的关键区别体现在能否依靠或是否需要国家强制力保障实施。
对于澳门公共治理规则二元性——“硬法+软法”二元法律体系（如图1），这里的硬法主要指政府官方规范性文件中的硬法规范，“政府”指的是包括立法会等立法、司法机关在内的广义政府，广义政府立法包括立法会通过的法律、总督的法令、政府的行政法规等各项政府官方规范性文件。政府制定的法律等官方规范性文件主要是硬法规范，受国家强制力保障。
澳门软法规范主要指澳门活跃的公共组织在文本、制度、实践中已形成丰富的社会法规范，并含政府立法中的少量软法规范。虽然软法规范不通过政府强制力来保证实施，但通过社会强制力、社会约束力和社会激励等作用，可实现公民软法之治。
主体二元性（“政府-民间社团”）和规则二元性（“硬法-软法”）是澳门公共治理的两个重要特点，相辅相成。本文从澳门公共治理二元性中“规则二元性”研究的缺失出发，归纳澳门“硬法-软法”二元法律体系，在笔者对澳门政府立法中的软法规范进行统计分析，结合澳门治理实践，在客观描述现状的基础上分析澳门软法规范之效力和特色，总结澳门软法治理经验，并提出相应建议。
学界关于中国大陆法律中软法规范的研究成果已有不少，与中国大陆同属大陆法系的澳门，软法实践丰富，但从软法理论角度探析澳门政府立法体系中软法现象和软法规范的研究几乎没有。民间社团章程等社会法规范都可明显判断属于软法规范，但对澳门政府立法中软法规范的研究尚处空白，本研究不仅有理论研究价值而且也有现实意义。
二、澳门政府立法中软法规范现状、效力与特色
（一）对澳门政府立法中软法规范的统计
1. 统计范围
主要将1999年回归后的立法情况与1976-1999年进行对比。①广义的政府法律包括政府官方一切规范性文件，统计时彻查了澳门印務局官网上“必备法律汇编”、“法例”（除去“议定书”“更正”“其他”部分）②、 “国际公约”“双边协议”“区域协定”中所有法律③，和在澳门法律资料查询系统上④查到1976年至今仍生效或部分生效的286份法律（LEI）、568份法令（DL）、427份行政法规（REGA）和其他规范性文件，含生效或部分生效的140份决议（RES）、692份行政命令，各类批示以及各司官网上提供的各司所有内部规范性文件，根据《软法亦法》书中对大陆法律体系中规范性文件调查情况选出的关键词，在澳门法律资料查询系统中还对 “准则”“规章”“守则”“通则”“章程”“办法”“条例”“细则”“规定”“规则”“意见”“通知”“规范”这些关键词进行搜索和统计。对于澳门回归前颁布的非法令（DL）的规范性文件（如律令）因为目前生效的数量不多，故不对其进行全面统计，而是部分抽查。①
2. 统计标准
本次统计的根本标准即对软法的定义是不能运用国家强制力保证实施的法规范[5]3。以能否运用国家强制力保证实施作为分水岭，可将法律规范分成硬法与软法，一类是硬法规范，即能够依靠国家强制力保证实施的法规范，属于国家法；另一类是软法规范，即不能运用国家强制力保证实施的法规范（内涵），由部分国家法规范与全部社会法规范共同构成（外延）。
对于法律文本考察有一点必须注意，软法与硬法的划分针对的是法规范而非法律条款[5]300。在统计中列出的法条是指该法条含软法规范，而非指该法条的全部内容都属于软法规范。②
政府立法中软法规范的外延具体可以分为两大类：
（1）在政府立法中，以法律的原则、目的、宗旨等表现出来的具有相当弹性的规范。③（2）鼓励、激励、导向性质的规范，难以准确定性或准确定量并且未规定具体实施方式和惩戒机制。这个分类的部分规范跟原则、目的类型的法规范相似，只不过更为具体。④
3. 统计概况
总体上从法律文本来看，澳门政府立法中硬法规范比例大概占到95%以上，软法规范所占比例在5%以下。当然不同类型的法律软法规范比例差别很大，比如《澳门基本法》145个条文中有7条含软法规范，适用于澳门的12部全国性法律和澳门现行12部法典⑤中软法规范很少，只有诸如《行政程序法典》（176条中有7条含软法规范）还有少许软法规范，决议（RES）、国际公约、双边协议、行政命令、批示等规范性文件软法规范比例较低。但有些规范性文件软法规范比例较高，如9部纲要法中除《政府组织纲要法》和《司法组织纲要法》外剩余7部纲要法中软法规范平均比例为25%，行政法规中比如《文化局的组织和运作》42个条文中有17条含软法规范。篇幅所限具体情况在此不作具体展示。
（二）澳门政府立法中软法规范的效力
澳门的法律体系是过去几百年华洋共处分治，中西传统文化熏陶下慢慢塑造而成的独特法律体系。[6]虽然澳门政府立法中软法规范所占比例不高，但是具有特殊的作用，其特殊作用体现在其特殊的效力上：
1. 确立法治原则和方向
澳门政府立法中的软法規范主要是跟立法基本目的和原则、法治基本方向相关的内容。通过对根本方向和根本原则的确立，在此前提下充分尊重执法者的自由裁量权。
不同立法中的软法规范体现出的目的和原则是有差异的，并且覆盖面和影响程度不同。比如《电信纲要法》涉及公共电信服务方面，《环境纲要法》涉及环境保护方面。虽然具体领域和覆盖范围不同，但是在基本原则和目的上体现出的法治精神是相通的。
2. 在法治框架内展示裁量空间
无论是法律的原则精神还是导向性的软法规范，都是立法机关的自我约束，立法机关本身也要遵守。但是立法者从软性规范还可以推演出更具执行力的细则和法律解释，因为软法规范有一定的弹性。
政府虽然严格受到法律特别是硬法规范的监督和约束，但在软法规范所提供的明晰施政方向和施政理念下，可以充分发挥政府能力和自由裁量权，提高政府施政功效。比如《行政程序法典》中“公正原则及无私原则”“善意原则”“行政当局与私人合作原则”等法律原则，并没有详细规定政府行使裁量权的具体要求，但是在法治原则和框架内给出了政府努力的方向和活动的空间。
3. 公共治理的帕累托改进
许多软法规范并不约束公民基本权利，而是对公民起着积极的促进作用。如《家庭政策纲要法》第五条f款规定：“支持老年人士融入及参与家庭生活，并鼓励数代间团结及互助。”这种显著的激励性软法规范条款并不会损害任何人的效益，但让某个人或某个群体受益。这在社会整体效益存量不变的基础上提高了增量，是促进社会整体效益提升的帕累托改进。
4. 防止政府滥用职权
软法在发挥导向和激励作用的同时，在一定程度上也树立了政府工作的底线，防止职权滥用。如《经济房屋法》第4条“一般原则”规定：“经济房屋的建造与出售尤其应：……（一）遵守平等原则……；（二）在房屋面积上及类型上符合澳门特别行政区居民的实际住房需要；……（五）符合城市发展和城市整治规划；……”政府建造经济房屋时应注意遵守这些一般原则。这里虽未有关于违反相应规范所受的惩处措施，但从原则和方向上对政府作为进行了把控和约束，防止政府滥用相应权力，而且位阶更低的相关法规可加以進一步明确细化规定。
5. 保护信赖利益
软法的导向和激励效用很大程度上是针对社团和公民。如若遵守相应的软法规范，软法规范的激励机制对社团和公民可以产生正面效益，这涉及到政府对信赖利益的保护。如《科学技术纲要法》第九条规定：“澳门特别行政区政府鼓励科学技术研究开发机构、高等教育机构、公共实体、私人实体和科学技术人员，与澳门特别行政区以外的科学技术界建立交流与合作关系。”这些条款都是政府鼓励相关组织或个人的软法规范，如果相关组织或公民遵守这些规范并获得相应的收益，政府必须保护他们的权益。
6. 为政府与民间的持续互动留有空间
软法规范更多情况下是作为引导性鼓励性的法律规范，更侧重导向作用而不是强制的约束和监督，这在客观上就为政府和民间的持续良好互动留下了充分的空间。如《体育局的组织及运作》第七条规定：“体育社团辅助处主要有下列职权：……（五）与体育社团保持密切联系并提供必要的协助，以推动培训活动的发展；（ 六 ）鼓励 、协助体育社团设立负责指导青少年体育锻炼的技术组并提供必要的辅助，以建立澳门特别行政区不同年龄层代表队的培训平台；……”可看出澳门政府对体育社团约束和限制的同时给予澳门体育社团充分的权利且具有明显的导向性，为体育社团与政府的民主互动和沟通提供政府法律上的保护和足够的互动空间。
（三）澳门政府立法中软法规范的特色
1. 软法规范较多的法律文件大多在回归后颁布
出现该情况可能有以下三点原因：
（1）法治基础不同。早年澳门法治体系尚未完善，许多基础性法律规范都未建立，这其中大部分都是硬法领域的内容，在硬法“底线”未确立时必须先完善硬法体系。而回归后的澳门法治已有一个相对全面和牢固的底子，在硬法能规范的领域有了相应的覆盖。
（2） 回归后立法诉求变化。回归前的立法基本受葡萄牙影响，回归后澳门高度自治，立法会根据澳门的实际情况对社会民生方面的立法相对较多。相比于硬法密集的领域比如刑法、商法，社会民生领域出现软法规范的概率更高。
（3） 公共治理新要求。随着人民物质生活水平的提升，个人精神生活需求水平也会提高，对于公共治理水平的要求会更高。社会保障、家庭关系、政府廉洁等等关乎民生、社会、政府长远发展的领域越来越引起关注。这些领域的立法固然是硬法为主，但有部分难以通过硬法来约束，通过软法规范的积极导向来推动是适宜的方式。
2. 纲要法中软法比例最高
在狭义的各类法律中，纲要法出现软法规范比例相对来说是最高的。“纲要法”，顾名思义是规定纲要的法律，许多内容侧重导向性、指导性、纲领性。
3. 行政法规中软法规范比例高于法律（LEI）和法令（DL）
这可能因为法律（LEI）和法令（DL）主要规定基本的强制性的基础法律规范，在法律（LEI）和法令（DL）硬法基础上，行政法规大多针对具体领域的具体问题，软法规范在具体事宜的立法中可能占比更高，对行政法规的统计印证了这个猜测。
4. 软法规范中关于“目的”“宗旨”“原则”“职务内容”的规定居多，且主要针对公共部门和公务人员
这侧面说明民间有自身适用的软法规范，在民间社团和公民活动中可用硬法规范底线来保障公民的基本权利，通过政府立法中的软法规范对社团和公民进行引导和激励，给民间自治和民间软法规范的发挥留下足够的空间。诸如公务员、医务人员、老师等职业工作需要凭借内心操守，有的工作无法准确定义和量化，鉴于实际情况之需要，国家在法律中通过激励、提倡、号召、鼓励等方式希望他们积极作为。
5.少有社会规范或民间习惯转化为政府立法中的软法规范
澳门法律将葡萄牙法律、澳葡政府的法律、中国法律、华南地区，尤其是澳门的风俗习惯以及香港的某些法律如香港商法等结合为一。[7]但某些社会规范或者民间习惯是作为硬法规范入法，不属于政府立法中的软法规范。比较典型的既属于民间规则软法规范又带有广义立法性质的文件，即澳门消费者委员会与各行业/商会订定之“行业守则”（行规）。澳门消费者委员会是在澳门经济财政司下的公务法人机构，它与各行业/商会订定的18个“行业守则”带有混合法的性质，软硬兼备，既具有实实在在的强制力，但又不是典型的国家强制力，更倾向于社会强制力和软法规范。这些“行业守则”既然是由公务法人在相关领域订立的，虽不能算作狭义法律范畴，但带有广义正式立法的性质。对澳门政府官网上“政府组织/公共部门及实体”中列出的24个委员会，以及澳门政府官网上提供的现时设立的44个咨询组织（全都叫“委员会”）全进行调查，目前只有消费者委员会出现这种政府立法中软法规范性的文件。
澳门民法典中已经规定习惯为法律渊源，可以在法律运行和执行过程中据此进行治理，对于社会规则或民间习惯中的软法规范，可继续通过民间自治来运行，其中涉及到硬法规范的内容可以考虑写入法律，而没有必要再专门将社会规则或民间习惯中的软法规范立法，很少出现相关情况是正常的。
6. 与中国大陆对比
有研究显示国内大陆现行法律体系中软法规范所占比例超过21%[5]503，澳门软法规范比例相比来看低于大陆。
出现这种现象的原因是多方面的，可能有以下5个原因：
（1） “移植”葡萄牙。澳门许多基础性法律是从葡萄牙“移植”过来，葡萄牙相应的法律中以硬法规范为主，澳门延用其法律，自然也延续了法律中的硬法规范。
（2） 澳门民间自治传统。长期华洋分治，本地华人在文化、语言上都跟葡国法律有隔阂，华人社会有自己的社会规则和运行模式，民间社会自身就能自主处理诸多社会事务，这种习惯和传统绵延至今。澳门现行制度是澳门社会地区性历史、文化及政治与经济生活长期发展和积淀的结果。[8]
（3） 澳门软法规范主要存在于民间自治中。正因为民间自治传统和二元治理体系，澳门政府在实践中已经逐渐将一些公共权力和公共事务转移给民间组织。政府法律中软法规范比例低，但又能切实看到民间自治中广泛存在软法规范，这恰恰证明软法规范在实践中发挥了重要作用。
（4） 大陆无二元治理体系，且政府功能不同。大陆没有澳门如此发达的民间自治体系和明显的二元治理体系。大陆政府的定位和功能跟澳门也不同，大陆政府是典型的“行政国家”，政府治理范围覆盖全社会，治理深度直达各层级。大陆政府同时实践着硬法之治和软法之治，软法之治在大陆没有澳门那么发达的民间自治渠道来广泛而深入地推动，更多地借由政府来运行。
（5） 立法的“倾向”不同。澳门法律体系深受葡萄牙法律传统影响，更强调“控权”，通过法律控制政府的权力。大陆在实践中具有强大行政权力且非常庞大的行政机关行使着具有实质效力的“行政立法权”，即确立庞杂的行政法规、部门规章等诸多广义性质上的“法律”。我国大陆法律体系和立法趋向一开始就受到前苏联的影响，更强调对社会的有效管理。大陆在立法实践中为了对社会进行更大程度的管控，在硬法规范确立的底线上辅以更多的管制规定，这会不可避免地融入一些软法规范。
三、澳门政府立法实践中的软法治理经验
根据上文的总结与探析，结合澳门实际情况，从软法视角观察澳门政府立法实践，可以发现幾点特色：
（一）一国两制下的澳门二元合作治理特色
回归后一国两制下的澳门发展态势良好稳定，澳门独特而有效的公共治理模式起到了重要作用。一国两制的一个重要意义在于保证澳门高度自治，澳门自治不仅是澳门特区政府自治，澳门民间亦可自治并且也在自治。一国两制下的澳门相比于香港的重要特点是有“政府-社团”二元治理体系和独特的软法治理模式，澳门民间自治传统是经过历史检验的优良基因。一国两制给澳门法治提供了制度性保障，更应继续保持澳门原有法治特色，在此基础上推进澳门法治进步。
（二）有效约束软法创制和适用中的随意性
澳葡政府时期社团“拟政府功能”就已形成，弥补政府缺位的同时，也成为利益代言人。[9]社团创制软法并在实践中适用软法规范。魅力型社团领袖曾是澳葡政府时期软法治理的中坚力量，但社团精英逐渐“祛魅化”并出现法理型倾向。[2]288时至今日澳门社会中的“权威人物”也并不会彻底消失，只是核心灵魂人物逐渐减少，个人自由发挥的作用和空间在受到约束的同时，全社会获得了更大程度的自由和公平。为了更好地保障人民的权益，确立社会治理底线，有效约束软法的创制和适用是有必要的。
（三）硬法入法传统
回归后的澳门没有式微社团的作用，逐步发展出二元治理模式。在法治精神和原则的指导下，政府法律框定了法治的大框架，硬法规范明确树立公共治理的底线，软法规范在法治框架和法治底线的约束下获得自由施展的空间。实践证明尽管没有写入政府法律体系，并没有影响软法规范在社会生活中有效发挥着重要作用。既然无此必要，无需徒增法条。保持硬法入法的传统，无需也不应让过多的软法规范进入政府法律体系。
（四）政府为民间自治提供良好的法律基础
总体上看澳门政府法律既有最低限度上确保社会正常运行的基础性法律，也有给予政府适当自由裁量权和民间足够自治权的充裕空间。澳门社团在公共治理中能积极主动发挥作用，在法律层面上离不开政府提供的法律基础。政府与民间社团在互相需要的共识理性基础上建立起合作共治关系。[10]澳门政府法律虽然是硬法规范占主体，但“法无禁止即可为”，政府没有过多侵占民间自治的空间，尽可能地创造更为宽松的法律环境。如结社自由方面，对澳门居民来说，其结社自由与权利，无论是个人结社的积极自由与消极自由，还是社团本身的自由，都得到了全面、完整、明确的法律保障。[11]
（五）软法治理直面问题，规避政府无谓立法
相比于立法会立法、政府出台政策等广义上的政府立法行为，在公共治理的许多领域中，软法治理能更好地解决问题，是处理公共事务的更佳方式。
软法治理，软法是途径，实现良好和谐的公共治理是目的。澳门回归为原有的民间社团的职能注入了新的元素，即协助特区政府施政。[12]澳门工会联合总会（以下简称“工联”）相关负责人就坦言，澳门回归后工联角色转变，不仅辅助政府而且监督政府，政府的每一个层面上诸如行政会、咨询会都有工联“自己人”。表面上看工联不那么积极地去游行示威或者推动立法，但其实工联跟政府在内部沟通上就可以解决许多问题了。①
如图2，借由澳门二元合作治理模式，澳门软法治理在公共治理中充分发挥积极作用。民间社团在公共领域针对具体的社会问题代表相关利益群体同政府、企业等各相关方进行平衡，这个过程能明晰各方利益诉求和权责范畴，进而实现问题的有效处理。在某些事务上，软法治理成本更低，效率更高，效果更好。确有必要政府出台政策时，民间社团也会参与并辅助做好立法前期工作，立法会中一直有社团代表推动立法工作。并非说政府立法没有效力和效用，而是有时软法治理比政府立法更为直接且有效。在一些情况下政府立法对于解决问题显得更为迂回，最终结果不如软法治理更理想，长远影响不及软法治理更正面，并且政府立法和司法执法的成本也更高。
四、从软法视角对澳门政府立法体系发展的建议
（一）恢弘民间自治，慎重对待立法
澳门公共治理的发展必然是政府-社团的合作越来越密切，澳门无政党，社团不仅是社会服务的提供者和民意的代表者，还是政府施政的监督者。[13]从自身角度还是从社会公益角度来看民间社团都有积极参政议政的倾向。历史悠久的中国法“国家性”情节和“国家法保障”法律传统依旧延续。从公共选择理论的经济人假设出发，民间社团管理者也是追求权利和利益最大化并尽可能规避风险的理性经济人。从其个人和社团来看，把事情和问题推给政府解决，或者借由政府资源来实现自身社团群体治理，有时候比发挥社团自治力量处理事宜更能促进利益最大化。
社团数量不断增加，社团的真正作用却有式微的倾向，这会影响公共治理效果。应恢弘社团自治，谨慎对待立法。对于最狭义上的法律，澳门应该继续保持原有的传统，可以有鼓励、促进性的原则和宗旨，但应以硬法规范为主。其他规范性文件，可结合具体情形灵活应对。
（二）保持软法治理原生弹性，慎重修改或添加政府立法中的软法规范
澳门已有的硬法入法传统应该继续保持，软法规范最终要在现实的公共治理中发挥作用，实践证明政府法律中低比例的软法规范并没有影响实际生活中的软法治理。对于法律中已有的软法规范，如无严重错误或非常之必要，应慎重对待修改。一是成本高，收益低；二是很多时候可直接通过软法治理而无需再进行立法修改。
（三）对政府立法中的软法规范实施效果进行科学考评
早在2004年，澳门特别行政区政府就提出了要在政府相关部门中引入平衡记分卡的制度。[14]然而实际上平衡计分卡在政府公共部门并没有得到实质性的应用。直到2013年的政府施政报告，特区政府才正式提出要建立政府绩效治理制度。澳门较为偏重对人员绩效的评估，相对而言，诸如财政评估、专案评估、政策评估、部门评核等环节，在澳门没有受到政府和社会的广泛关注。[15]需要推动澳门公共行政绩效评估多元化。[16]对软法规范实施进行考评，是提升澳门政府治理水平的办法，也是现今及未来澳门公共治理新诉求之一。
（四）软法规范密集的领域若需立法可以考虑纲要法形式
有的领域特别是社会民生领域是软法规范相对比例较高是软法规范主要发挥作用的领域，比如教育、长者服务等领域，这些领域虽然硬法规范依然非常重要，但很多时候硬法无法规管具体细节，需要依靠软法之治。这些领域若考虑或需要立法，可以纲要法的形式来立法。相关领域中已有先例，如这一两年澳门尝试推动并最终通过的《高等教育制度》，有《非高等教育制度纲要法》的“影子”，相对来说硬法规范居多，但也存在不少软法规范，这也是由高等教育跟非高等教育的区别决定的。另一部《长者权益保障纲要法》拟定过程近几年也广受关注。
（五） 尝试推广消委会“行业守则”模式
澳门消费者委员会的诚信店评级机制和“行业守则”目前取得了不错的效果。这种模式是非常典型的软法治理，不仅在消费者委员会和这些行业可以采用，政府在诸如教育、养老等领域也可尝试探索。
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[责任编辑、校对：杨栓保]
摘 要： 从软法理论视角研究“政府-社团”二元治理体系下的澳门特区，可以勾勒出澳门“硬法+软法”二元法律体系框架。社团章程等社会法规范都属于软法规范，而澳门广义政府立法文件中含硬法规范和少量软法规范。澳门政府立法中的软法规范为政府与民间的持续互动留有空间，防止政府滥用职权，能实现公共治理中的帕累托改进。澳门软法治理实践体现出一国两制下的澳门二元合作治理特色，有效约束软法创制和适用中的随意性，政府也为民间自治提供了良好的法律基础。应保持民间自治传统，慎重对待政府立法中的软法规范并对其实施效果进行科学考评，软法规范密集的领域若需立法可以考虑纲要法形式，可尝试推广消费者委员会“行业守则”模式。
关键词： 澳门； 法律体系； 公共治理； 软法规范； 软法治理
中图分类号： G633.26 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.02.013
Abstract： The research on the Macao Special Administrative Region under the dual governance system of “government-society” from the perspective of soft law theory can outline the framework of the dual legal system of “hard law + soft law” in Macao. Regulations of social organizations and some other laws of society belong to the soft law， while the legislative documents in the broad sense of Macao government contain hard-law-norms and a small number of soft-law-norms. In Macao government legislation， soft law norms leave space for constant interactions between the government and the public， so as to prevent the government from abusing its power and to achieve Pareto improvement in public governance. The practice of Macao soft law governance embodies the characteristics of Macao dual cooperation governance system of “government-society” under the “one country， two systems” principle， effectively constrains the randomness in the creation and application of soft law. Meanwhile government presents a good legal basis for self-government by civilians. The tradition of self-government by civilians shall be maintained，the soft law norms in government legislation should be treated prudently and the effect of their implementation should be scientifically evaluated. If any legislation is needed in the fields where soft laws norms are intensive， outline method can be considered and the mode of “Industry Code” in promoting Consumer Council can be tried.
Key words： Macao； legal system； public governance； soft law； soft law governance
一、导论
澳门 “政府-社团”二元合作治理体系是澳门公共治理体系之特色。学界提及的澳门公共治理二元性，主要体现在治理主体的二元性。主体的二元性即“政府-民间社团”二元，其中“政府”指的是包括立法会等立法、司法机关在内的广义政府，可分为“中央-澳门”两个层级；民间社团可分为“全澳门或全行业的社团-地区社团或社团的地区分部”两个层级。政府自然是公共治理的主体，然而对于“小政府，大社团”的澳门，社团与政府共同承担澳门公共物品供给[1]，社团与政府并驾齐驱合作治理澳门，民间社团呈现“拟政府化”和“拟政党化”， [2]271，233“政府-社团”二元合作治理体系也是在澳门独特历史发展背景下才形成和沿革[3]。
学界对澳门公共治理二元性的研究目前主要集中在主体二元性领域，但对澳门公共治理规则二元性的研究较少。软法理论为澳门公共治理体系研究提供了新的进路。根据一国两制下澳门治理的实践情况，可从软法视角归纳澳门公共治理规则二元性，即澳门二元法律体系框架——“硬法+软法”。
如果不考虑软法理论，传统观点认为，广义法律最多止步于政府正式领域中法律、行政法规、部门规章等具有约束、导向功用的规范性文件。软法视角将法之领域推向更广阔的天地，硬法（hard law）是指由国家创制的、依靠国家强制力保障实施的法规范体系[4]，软法（soft law）则是指无需依赖国家强制力保障实施， 但能够实施并产生实效的法规范体系。软法硬法的区别体现在创制主体、规范机制等诸多方面。如软法的创制有多元主体，包含国家、政府、社会、民间组织等；软法的實施途径既有政府的引导和鼓励，也有民间自治协商等多种渠道方式。软法硬法的关键区别体现在能否依靠或是否需要国家强制力保障实施。
对于澳门公共治理规则二元性——“硬法+软法”二元法律体系（如图1），这里的硬法主要指政府官方规范性文件中的硬法规范，“政府”指的是包括立法会等立法、司法机关在内的广义政府，广义政府立法包括立法会通过的法律、总督的法令、政府的行政法规等各项政府官方规范性文件。政府制定的法律等官方规范性文件主要是硬法规范，受国家强制力保障。
澳门软法规范主要指澳门活跃的公共组织在文本、制度、实践中已形成丰富的社会法规范，并含政府立法中的少量软法规范。虽然软法规范不通过政府强制力来保证实施，但通过社会强制力、社会约束力和社会激励等作用，可实现公民软法之治。
主体二元性（“政府-民间社团”）和规则二元性（“硬法-软法”）是澳门公共治理的两个重要特点，相辅相成。本文从澳门公共治理二元性中“规则二元性”研究的缺失出发，归纳澳门“硬法-软法”二元法律体系，在笔者对澳门政府立法中的软法规范进行统计分析，结合澳门治理实践，在客观描述现状的基础上分析澳门软法规范之效力和特色，总结澳门软法治理经验，并提出相应建议。
学界关于中国大陆法律中软法规范的研究成果已有不少，与中国大陆同属大陆法系的澳门，软法实践丰富，但从软法理论角度探析澳门政府立法体系中软法现象和软法规范的研究几乎没有。民间社团章程等社会法规范都可明显判断属于软法规范，但对澳门政府立法中软法规范的研究尚处空白，本研究不仅有理论研究价值而且也有现实意义。
二、澳门政府立法中软法规范现状、效力与特色
（一）对澳门政府立法中软法规范的统计
1. 统计范围
主要将1999年回归后的立法情况与1976-1999年进行对比。①广义的政府法律包括政府官方一切规范性文件，统计时彻查了澳门印務局官网上“必备法律汇编”、“法例”（除去“议定书”“更正”“其他”部分）②、 “国际公约”“双边协议”“区域协定”中所有法律③，和在澳门法律资料查询系统上④查到1976年至今仍生效或部分生效的286份法律（LEI）、568份法令（DL）、427份行政法规（REGA）和其他规范性文件，含生效或部分生效的140份决议（RES）、692份行政命令，各类批示以及各司官网上提供的各司所有内部规范性文件，根据《软法亦法》书中对大陆法律体系中规范性文件调查情况选出的关键词，在澳门法律资料查询系统中还对 “准则”“规章”“守则”“通则”“章程”“办法”“条例”“细则”“规定”“规则”“意见”“通知”“规范”这些关键词进行搜索和统计。对于澳门回归前颁布的非法令（DL）的规范性文件（如律令）因为目前生效的数量不多，故不对其进行全面统计，而是部分抽查。①
2. 统计标准
本次统计的根本标准即对软法的定义是不能运用国家强制力保证实施的法规范[5]3。以能否运用国家强制力保证实施作为分水岭，可将法律规范分成硬法与软法，一类是硬法规范，即能够依靠国家强制力保证实施的法规范，属于国家法；另一类是软法规范，即不能运用国家强制力保证实施的法规范（内涵），由部分国家法规范与全部社会法规范共同构成（外延）。
对于法律文本考察有一点必须注意，软法与硬法的划分针对的是法规范而非法律条款[5]300。在统计中列出的法条是指该法条含软法规范，而非指该法条的全部内容都属于软法规范。②
政府立法中软法规范的外延具体可以分为两大类：
（1）在政府立法中，以法律的原则、目的、宗旨等表现出来的具有相当弹性的规范。③（2）鼓励、激励、导向性质的规范，难以准确定性或准确定量并且未规定具体实施方式和惩戒机制。这个分类的部分规范跟原则、目的类型的法规范相似，只不过更为具体。④
3. 统计概况
总体上从法律文本来看，澳门政府立法中硬法规范比例大概占到95%以上，软法规范所占比例在5%以下。当然不同类型的法律软法规范比例差别很大，比如《澳门基本法》145个条文中有7条含软法规范，适用于澳门的12部全国性法律和澳门现行12部法典⑤中软法规范很少，只有诸如《行政程序法典》（176条中有7条含软法规范）还有少许软法规范，决议（RES）、国际公约、双边协议、行政命令、批示等规范性文件软法规范比例较低。但有些规范性文件软法规范比例较高，如9部纲要法中除《政府组织纲要法》和《司法组织纲要法》外剩余7部纲要法中软法规范平均比例为25%，行政法规中比如《文化局的组织和运作》42个条文中有17条含软法规范。篇幅所限具体情况在此不作具体展示。
（二）澳门政府立法中软法规范的效力
澳门的法律体系是过去几百年华洋共处分治，中西传统文化熏陶下慢慢塑造而成的独特法律体系。[6]虽然澳门政府立法中软法规范所占比例不高，但是具有特殊的作用，其特殊作用体现在其特殊的效力上：
1. 确立法治原则和方向
澳门政府立法中的软法規范主要是跟立法基本目的和原则、法治基本方向相关的内容。通过对根本方向和根本原则的确立，在此前提下充分尊重执法者的自由裁量权。
不同立法中的软法规范体现出的目的和原则是有差异的，并且覆盖面和影响程度不同。比如《电信纲要法》涉及公共电信服务方面，《环境纲要法》涉及环境保护方面。虽然具体领域和覆盖范围不同，但是在基本原则和目的上体现出的法治精神是相通的。
2. 在法治框架内展示裁量空间
无论是法律的原则精神还是导向性的软法规范，都是立法机关的自我约束，立法机关本身也要遵守。但是立法者从软性规范还可以推演出更具执行力的细则和法律解释，因为软法规范有一定的弹性。
政府虽然严格受到法律特别是硬法规范的监督和约束，但在软法规范所提供的明晰施政方向和施政理念下，可以充分发挥政府能力和自由裁量权，提高政府施政功效。比如《行政程序法典》中“公正原则及无私原则”“善意原则”“行政当局与私人合作原则”等法律原则，并没有详细规定政府行使裁量权的具体要求，但是在法治原则和框架内给出了政府努力的方向和活动的空间。
3. 公共治理的帕累托改进
许多软法规范并不约束公民基本权利，而是对公民起着积极的促进作用。如《家庭政策纲要法》第五条f款规定：“支持老年人士融入及参与家庭生活，并鼓励数代间团结及互助。”这种显著的激励性软法规范条款并不会损害任何人的效益，但让某个人或某个群体受益。这在社会整体效益存量不变的基础上提高了增量，是促进社会整体效益提升的帕累托改进。
4. 防止政府滥用职权
软法在发挥导向和激励作用的同时，在一定程度上也树立了政府工作的底线，防止职权滥用。如《经济房屋法》第4条“一般原则”规定：“经济房屋的建造与出售尤其应：……（一）遵守平等原则……；（二）在房屋面积上及类型上符合澳门特别行政区居民的实际住房需要；……（五）符合城市发展和城市整治规划；……”政府建造经济房屋时应注意遵守这些一般原则。这里虽未有关于违反相应规范所受的惩处措施，但从原则和方向上对政府作为进行了把控和约束，防止政府滥用相应权力，而且位阶更低的相关法规可加以進一步明确细化规定。
5. 保护信赖利益
软法的导向和激励效用很大程度上是针对社团和公民。如若遵守相应的软法规范，软法规范的激励机制对社团和公民可以产生正面效益，这涉及到政府对信赖利益的保护。如《科学技术纲要法》第九条规定：“澳门特别行政区政府鼓励科学技术研究开发机构、高等教育机构、公共实体、私人实体和科学技术人员，与澳门特别行政区以外的科学技术界建立交流与合作关系。”这些条款都是政府鼓励相关组织或个人的软法规范，如果相关组织或公民遵守这些规范并获得相应的收益，政府必须保护他们的权益。
6. 为政府与民间的持续互动留有空间
软法规范更多情况下是作为引导性鼓励性的法律规范，更侧重导向作用而不是强制的约束和监督，这在客观上就为政府和民间的持续良好互动留下了充分的空间。如《体育局的组织及运作》第七条规定：“体育社团辅助处主要有下列职权：……（五）与体育社团保持密切联系并提供必要的协助，以推动培训活动的发展；（ 六 ）鼓励 、协助体育社团设立负责指导青少年体育锻炼的技术组并提供必要的辅助，以建立澳门特别行政区不同年龄层代表队的培训平台；……”可看出澳门政府对体育社团约束和限制的同时给予澳门体育社团充分的权利且具有明显的导向性，为体育社团与政府的民主互动和沟通提供政府法律上的保护和足够的互动空间。
（三）澳门政府立法中软法规范的特色
1. 软法规范较多的法律文件大多在回归后颁布
出现该情况可能有以下三点原因：
（1）法治基础不同。早年澳门法治体系尚未完善，许多基础性法律规范都未建立，这其中大部分都是硬法领域的内容，在硬法“底线”未确立时必须先完善硬法体系。而回归后的澳门法治已有一个相对全面和牢固的底子，在硬法能规范的领域有了相应的覆盖。
（2） 回归后立法诉求变化。回归前的立法基本受葡萄牙影响，回归后澳门高度自治，立法会根据澳门的实际情况对社会民生方面的立法相对较多。相比于硬法密集的领域比如刑法、商法，社会民生领域出现软法规范的概率更高。
（3） 公共治理新要求。随着人民物质生活水平的提升，个人精神生活需求水平也会提高，对于公共治理水平的要求会更高。社会保障、家庭关系、政府廉洁等等关乎民生、社会、政府长远发展的领域越来越引起关注。这些领域的立法固然是硬法为主，但有部分难以通过硬法来约束，通过软法规范的积极导向来推动是适宜的方式。
2. 纲要法中软法比例最高
在狭义的各类法律中，纲要法出现软法规范比例相对来说是最高的。“纲要法”，顾名思义是规定纲要的法律，许多内容侧重导向性、指导性、纲领性。
3. 行政法规中软法规范比例高于法律（LEI）和法令（DL）
这可能因为法律（LEI）和法令（DL）主要规定基本的强制性的基础法律规范，在法律（LEI）和法令（DL）硬法基础上，行政法规大多针对具体领域的具体问题，软法规范在具体事宜的立法中可能占比更高，对行政法规的统计印证了这个猜测。
4. 软法规范中关于“目的”“宗旨”“原则”“职务内容”的规定居多，且主要针对公共部门和公务人员
这侧面说明民间有自身适用的软法规范，在民间社团和公民活动中可用硬法规范底线来保障公民的基本权利，通过政府立法中的软法规范对社团和公民进行引导和激励，给民间自治和民间软法规范的发挥留下足够的空间。诸如公务员、医务人员、老师等职业工作需要凭借内心操守，有的工作无法准确定义和量化，鉴于实际情况之需要，国家在法律中通过激励、提倡、号召、鼓励等方式希望他们积极作为。
5.少有社会规范或民间习惯转化为政府立法中的软法规范
澳门法律将葡萄牙法律、澳葡政府的法律、中国法律、华南地区，尤其是澳门的风俗习惯以及香港的某些法律如香港商法等结合为一。[7]但某些社会规范或者民间习惯是作为硬法规范入法，不属于政府立法中的软法规范。比较典型的既属于民间规则软法规范又带有广义立法性质的文件，即澳门消费者委员会与各行业/商会订定之“行业守则”（行规）。澳门消费者委员会是在澳门经济财政司下的公务法人机构，它与各行业/商会订定的18个“行业守则”带有混合法的性质，软硬兼备，既具有实实在在的强制力，但又不是典型的国家强制力，更倾向于社会强制力和软法规范。这些“行业守则”既然是由公务法人在相关领域订立的，虽不能算作狭义法律范畴，但带有广义正式立法的性质。对澳门政府官网上“政府组织/公共部门及实体”中列出的24个委员会，以及澳门政府官网上提供的现时设立的44个咨询组织（全都叫“委员会”）全进行调查，目前只有消费者委员会出现这种政府立法中软法规范性的文件。
澳门民法典中已经规定习惯为法律渊源，可以在法律运行和执行过程中据此进行治理，对于社会规则或民间习惯中的软法规范，可继续通过民间自治来运行，其中涉及到硬法规范的内容可以考虑写入法律，而没有必要再专门将社会规则或民间习惯中的软法规范立法，很少出现相关情况是正常的。
6. 与中国大陆对比
有研究显示国内大陆现行法律体系中软法规范所占比例超过21%[5]503，澳门软法规范比例相比来看低于大陆。
出现这种现象的原因是多方面的，可能有以下5个原因：
（1） “移植”葡萄牙。澳门许多基础性法律是从葡萄牙“移植”过来，葡萄牙相应的法律中以硬法规范为主，澳门延用其法律，自然也延续了法律中的硬法规范。
（2） 澳门民间自治传统。长期华洋分治，本地华人在文化、语言上都跟葡国法律有隔阂，华人社会有自己的社会规则和运行模式，民间社会自身就能自主处理诸多社会事务，这种习惯和传统绵延至今。澳门现行制度是澳门社会地区性历史、文化及政治与经济生活长期发展和积淀的结果。[8]
（3） 澳门软法规范主要存在于民间自治中。正因为民间自治传统和二元治理体系，澳门政府在实践中已经逐渐将一些公共权力和公共事务转移给民间组织。政府法律中软法规范比例低，但又能切实看到民间自治中广泛存在软法规范，这恰恰证明软法规范在实践中发挥了重要作用。
（4） 大陆无二元治理体系，且政府功能不同。大陆没有澳门如此发达的民间自治体系和明显的二元治理体系。大陆政府的定位和功能跟澳门也不同，大陆政府是典型的“行政国家”，政府治理范围覆盖全社会，治理深度直达各层级。大陆政府同时实践着硬法之治和软法之治，软法之治在大陆没有澳门那么发达的民间自治渠道来广泛而深入地推动，更多地借由政府来运行。
（5） 立法的“倾向”不同。澳门法律体系深受葡萄牙法律传统影响，更强调“控权”，通过法律控制政府的权力。大陆在实践中具有强大行政权力且非常庞大的行政机关行使着具有实质效力的“行政立法权”，即确立庞杂的行政法规、部门规章等诸多广义性质上的“法律”。我国大陆法律体系和立法趋向一开始就受到前苏联的影响，更强调对社会的有效管理。大陆在立法实践中为了对社会进行更大程度的管控，在硬法规范确立的底线上辅以更多的管制规定，这会不可避免地融入一些软法规范。
三、澳门政府立法实践中的软法治理经验
根据上文的总结与探析，结合澳门实际情况，从软法视角观察澳门政府立法实践，可以发现幾点特色：
（一）一国两制下的澳门二元合作治理特色
回归后一国两制下的澳门发展态势良好稳定，澳门独特而有效的公共治理模式起到了重要作用。一国两制的一个重要意义在于保证澳门高度自治，澳门自治不仅是澳门特区政府自治，澳门民间亦可自治并且也在自治。一国两制下的澳门相比于香港的重要特点是有“政府-社团”二元治理体系和独特的软法治理模式，澳门民间自治传统是经过历史检验的优良基因。一国两制给澳门法治提供了制度性保障，更应继续保持澳门原有法治特色，在此基础上推进澳门法治进步。
（二）有效约束软法创制和适用中的随意性
澳葡政府时期社团“拟政府功能”就已形成，弥补政府缺位的同时，也成为利益代言人。[9]社团创制软法并在实践中适用软法规范。魅力型社团领袖曾是澳葡政府时期软法治理的中坚力量，但社团精英逐渐“祛魅化”并出现法理型倾向。[2]288时至今日澳门社会中的“权威人物”也并不会彻底消失，只是核心灵魂人物逐渐减少，个人自由发挥的作用和空间在受到约束的同时，全社会获得了更大程度的自由和公平。为了更好地保障人民的权益，确立社会治理底线，有效约束软法的创制和适用是有必要的。
（三）硬法入法传统
回归后的澳门没有式微社团的作用，逐步发展出二元治理模式。在法治精神和原则的指导下，政府法律框定了法治的大框架，硬法规范明确树立公共治理的底线，软法规范在法治框架和法治底线的约束下获得自由施展的空间。实践证明尽管没有写入政府法律体系，并没有影响软法规范在社会生活中有效发挥着重要作用。既然无此必要，无需徒增法条。保持硬法入法的传统，无需也不应让过多的软法规范进入政府法律体系。
（四）政府为民间自治提供良好的法律基础
总体上看澳门政府法律既有最低限度上确保社会正常运行的基础性法律，也有给予政府适当自由裁量权和民间足够自治权的充裕空间。澳门社团在公共治理中能积极主动发挥作用，在法律层面上离不开政府提供的法律基础。政府与民间社团在互相需要的共识理性基础上建立起合作共治关系。[10]澳门政府法律虽然是硬法规范占主体，但“法无禁止即可为”，政府没有过多侵占民间自治的空间，尽可能地创造更为宽松的法律环境。如结社自由方面，对澳门居民来说，其结社自由与权利，无论是个人结社的积极自由与消极自由，还是社团本身的自由，都得到了全面、完整、明确的法律保障。[11]
（五）软法治理直面问题，规避政府无谓立法
相比于立法会立法、政府出台政策等广义上的政府立法行为，在公共治理的许多领域中，软法治理能更好地解决问题，是处理公共事务的更佳方式。
软法治理，软法是途径，实现良好和谐的公共治理是目的。澳门回归为原有的民间社团的职能注入了新的元素，即协助特区政府施政。[12]澳门工会联合总会（以下简称“工联”）相关负责人就坦言，澳门回归后工联角色转变，不仅辅助政府而且监督政府，政府的每一个层面上诸如行政会、咨询会都有工联“自己人”。表面上看工联不那么积极地去游行示威或者推动立法，但其实工联跟政府在内部沟通上就可以解决许多问题了。①
如图2，借由澳门二元合作治理模式，澳门软法治理在公共治理中充分发挥积极作用。民间社团在公共领域针对具体的社会问题代表相关利益群体同政府、企业等各相关方进行平衡，这个过程能明晰各方利益诉求和权责范畴，进而实现问题的有效处理。在某些事务上，软法治理成本更低，效率更高，效果更好。确有必要政府出台政策时，民间社团也会参与并辅助做好立法前期工作，立法会中一直有社团代表推动立法工作。并非说政府立法没有效力和效用，而是有时软法治理比政府立法更为直接且有效。在一些情况下政府立法对于解决问题显得更为迂回，最终结果不如软法治理更理想，长远影响不及软法治理更正面，并且政府立法和司法执法的成本也更高。
四、从软法视角对澳门政府立法体系发展的建议
（一）恢弘民间自治，慎重对待立法
澳门公共治理的发展必然是政府-社团的合作越来越密切，澳门无政党，社团不仅是社会服务的提供者和民意的代表者，还是政府施政的监督者。[13]从自身角度还是从社会公益角度来看民间社团都有积极参政议政的倾向。历史悠久的中国法“国家性”情节和“国家法保障”法律传统依旧延续。从公共选择理论的经济人假设出发，民间社团管理者也是追求权利和利益最大化并尽可能规避风险的理性经济人。从其个人和社团来看，把事情和问题推给政府解决，或者借由政府资源来实现自身社团群体治理，有时候比发挥社团自治力量处理事宜更能促进利益最大化。
社团数量不断增加，社团的真正作用却有式微的倾向，这会影响公共治理效果。应恢弘社团自治，谨慎对待立法。对于最狭义上的法律，澳门应该继续保持原有的传统，可以有鼓励、促进性的原则和宗旨，但应以硬法规范为主。其他规范性文件，可结合具体情形灵活应对。
（二）保持软法治理原生弹性，慎重修改或添加政府立法中的软法规范
澳门已有的硬法入法传统应该继续保持，软法规范最终要在现实的公共治理中发挥作用，实践证明政府法律中低比例的软法规范并没有影响实际生活中的软法治理。对于法律中已有的软法规范，如无严重错误或非常之必要，应慎重对待修改。一是成本高，收益低；二是很多时候可直接通过软法治理而无需再进行立法修改。
（三）对政府立法中的软法规范实施效果进行科学考评
早在2004年，澳门特别行政区政府就提出了要在政府相关部门中引入平衡记分卡的制度。[14]然而实际上平衡计分卡在政府公共部门并没有得到实质性的应用。直到2013年的政府施政报告，特区政府才正式提出要建立政府绩效治理制度。澳门较为偏重对人员绩效的评估，相对而言，诸如财政评估、专案评估、政策评估、部门评核等环节，在澳门没有受到政府和社会的广泛关注。[15]需要推动澳门公共行政绩效评估多元化。[16]对软法规范实施进行考评，是提升澳门政府治理水平的办法，也是现今及未来澳门公共治理新诉求之一。
（四）软法规范密集的领域若需立法可以考虑纲要法形式
有的领域特别是社会民生领域是软法规范相对比例较高是软法规范主要发挥作用的领域，比如教育、长者服务等领域，这些领域虽然硬法规范依然非常重要，但很多时候硬法无法规管具体细节，需要依靠软法之治。这些领域若考虑或需要立法，可以纲要法的形式来立法。相关领域中已有先例，如这一两年澳门尝试推动并最终通过的《高等教育制度》，有《非高等教育制度纲要法》的“影子”，相对来说硬法规范居多，但也存在不少软法规范，这也是由高等教育跟非高等教育的区别决定的。另一部《长者权益保障纲要法》拟定过程近几年也广受关注。
（五） 尝试推广消委会“行业守则”模式
澳门消费者委员会的诚信店评级机制和“行业守则”目前取得了不错的效果。这种模式是非常典型的软法治理，不仅在消费者委员会和这些行业可以采用，政府在诸如教育、养老等领域也可尝试探索。
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[责任编辑、校对：杨栓保]
