宋明清时期的“政务公开”

    完颜绍元

    今天我们强调“政务公开”，如果将之理解为及时发布相关信息，使公众都能知晓，从而提升政府运作透明度的话，那么这种制度至少在形式上是古已有之。且看历代的诏令、露布、榜文、告示，诸如“布告遐迩，咸使闻知”“布告天下，以风百姓”之类，比比皆是，都体现了“政务公开”的意思。

    发挥“以民察官”的监督作用

    通常说法都是封建王朝以愚民为治术，故专制统治下的普通群众，如处漆室之暗，不知亦不能与闻国事。但史实证明并非绝对如此，因为拥有历史经验的统治者知道，让民众在一定程度上了解政府想要做什么，正在做什么，准备怎样做，同时也在一定范围内听取并应对民众的反馈与要求，不仅有利于政策推行和政令实施，而且还有助于降低治理成本；“其法善也，人皆知其善而守之，于是不令而行；其法不善也，人皆知其不善而救之，于是挽回亦速”。司马光与王安石互为政敌，却都懂得让民众与闻政事、指点缺失的重要性：王安石推行新政，先通令“榜之诸县，凡民所未便，皆得自陈”；司马光反对新政，也倡言明下诏书，“颁下诸路州军出榜示”，“不以有官无官，凡知朝政缺失及民间疾苦者，并许进实封状，尽情极言”。

    进一步看，一定程度上的政务公开还能发挥“以民察官”的监督作用。明代洪武十九年，朱元璋出令严禁地方政府滥设协管人员，要求各省布政司及府州县诸司衙门，各将本衙门文案书吏和应役皂隶的编制与姓名“明出榜文，告之于民”，榜文上还要写明“除榜上有名外，余有假以衙门名色，称皂隶、称簿书者，诸人擒拿赴京”。凡此皆可归作人事公开一类，肯定有助于去除壅蔽，沟通上下，提升中央对编制与人事活动的管控。

    历来州县官吏贪污钱粮的基本伎俩之一，是将亏空挂在民众欠账上，所谓 “官侵役蚀，多暗藏于民欠之中”，汪辉祖在教人怎样做官的《学治臆说》中也特为指出这一点。捏造民欠的手法大致有两条，一是老百姓已经缴足税赋而账上作未缴，或是未缴足而夸大欠数，所谓“以完作欠，以少作多”；二是逢农时灾荒向民众出借时，“以少报多，捏浑掩饰”。由于具体经管钱粮的书吏通同舞弊，互相弥缝，加上年久积欠等缘故，不易暴露。为此朝廷以审计公开的制度来应对，就是规定新任官必须对移交官进行离任审计，其中“清查民欠尤为第一要着”，具体办法是“先查某年民欠总数，次查某甲民欠细数，然后将花户姓名，欠银细数，大张告示，晓谕通知”，“务使户户无虚，厘厘着实”。 富有经验而不甘心替前任扛木梢的接任者都知道这个办法最灵，到底是官侵还是民欠，一公示就曝光了。

    一张黄榜关连千家万户

    从位居底层的民众这方面看，虽然“处江湖之远则忧其君”的人很少，但是同样具有希望增加国事“透明度”的利益需求。皇帝即位、改元、生子、疾愈（患病康复），乃至嘉禾多穗、凤凰来仪、陵阙塌陷、宫殿失火这些喜福灾患，看似多为与老百姓浑身不搭界的陛下家事（那年头陛下家事就是国家大事），其实大有干系。因为历代相沿的传统，凡通报这些讯息的政府文告，按例多包含有体现“皇恩浩荡”的恩赦条文，所以这类布告通常又被称为“赦书”或“恩诏”“德音”。恩赦的内容可以涉及多个方面，直接关联千家万户切身利益的是减轻或免除由民众负担的徭役赋税：如北宋元符三年四月，刚坐上皇帝宝座才三个月的徽宗，又得了一个大胖儿子赵亶，喜上加喜，“思布惠泽于天下”，遂在向天下通告皇长子出生的诏书中，宣布豁免所有元符二年以前老百姓拖欠政府的债务，同时全部免除元符二年的秋苗钱（国家征收的秋熟谷物赋税）。

    蠲放恩诏大都是面向全国人民的阳光普照，但是一来帝国疆土辽阔，阳光照到的时间会以各种原因而分先后；二来朝廷公告的文辞多以雅驯为工，缺乏细节阐述，各人的理解也有差别。以上述元符三年四月赦书为例：赦书说“元符二年已前系官逋负悉蠲之”，这个时间概念是否包括元符二年当年？一出一入，大有差别，需要给出确切解释。再就是，在接奉“去年秋苗亦行放免”的赦书以前，官府催征上年秋苗的工作并未停止，已经缴官入库的肯定不会退还，尚未缴付的则以正式宣赦为准，所以对群众而言，早一点还是晚一点聆听福音，那个差别就更大了。

    总之，广大民众以利益攸关之故，莫不希望能够在第一时间获得“圣旨”的准确传达。然而由于种种主客观原因，历史上像这一类政务公开在效率上往往是很不给力的。史料记载，从汉魏到隋唐，乃至北宋前期，“布达中外”的基本方式都是先由有关部门召募书手批量抄写复件，经驿递送往各地，然后 “仰所在州县写录敕，榜于州县门并坊市村闾要路”，再往下传至乡村则多靠口头传达。这种历代相沿的传布方式不仅费时费力，严重影响晓谕百姓的速度，而且难以避免抄写和传达中的错误，由此引发歧义，所谓“字多舛误，或致稽违”。直至宋仁宗天圣年间，经参知政事王曾提议，始将印刷技术普遍应用于政务公开：诏书发布，先在有关部门连夜锁门雕版，经校勘“勿使一字有误”后交付印刷，由都进奏院下发马递铺，以日行五百里的速度（常程文书规定步递日行二百里）送达各府州。州署要赶快举行集会宣读，同时 “以黄纸印给县镇寨乡村晓示” ，就是用黄纸印刷供给基层张挂，即小说戏曲、民间传说中所谓的“黄榜”。

    政务信息必须榜示

    诏书诰令之外，各政府部门，特别是直接与民众打交道的地方政府，都负有根据需要即时公开各自所管政务的职责，运作方式也是“所属监司印给，榜要会处”。比较而言，民众最为关心的首先在赋税征收方面，因此也是历代政务公开的重点所在。宋代州县起征两税前，必须先出榜谕将有关规定详细布告于民。曾任县令的李元弼介绍说，光在县署和紧要热闹去处不够，还要将榜文“小作印板，印给耆长，每村三两道”，由此确保传达到每个村庄。征税过程中如有政策调整，也要及时公布，如南宋《建康志》载，度宗咸淳四年四月朝廷出令放免夏税和市例钱，知府马光祖奉文，立即下令“备榜五县，并镂小手榜散贴，俾深山穷谷小民皆户知之”。

    明清制度，各地官府每年向民间征收赋税的数额与税则，都以中央核定的《赋役全书》为准则，这种册籍通常以一府和一州县为单位编制，详细开列本州县地丁原额、逃亡人丁以及抛荒田亩数、实征数、起运数、存留数、开垦地亩和招来人丁数等各种信息。《赋役全书》下发到州县，一部存放衙门作为开征运留的依据，一部存放学宫作为信息公开任士民查阅。然后每年开征之前据此核算出每亩每丁应纳税粮差银的准确数目，“刻一简明小帖，遍贴城市乡村，晓谕百姓”，民众掌握了这些信息，便不易被具体经办催科的吏书、里老等人欺蒙，“但有多编一文钱一厘银者，许花户禀告以凭挐问”，就是如果有多收的，百姓都可以向上举报反映。

    除了赋税，其他如编审均徭、借仓还谷、学田善堂、抚恤赈济等与民众利益切切相关的施政行为，按规定皆须透明化。以明代赈务制度为例，凡官府救济饥民，必须“簿籍分明，计给散粮食，每一处共饥民户口若干，粮食若干，每名口给予粮食若干，逐一明白榜示，使饥民晓然各知数目。如有管散人役克减短少，许饥民实时首告，以凭坐赃，究问如律”。笔者手边有一部《敬简堂学治杂录》，作者戴杰，清代同光年间知山东陵县，这本书为其在任六年期间所写各种公牍文稿的汇编。由公文可知，彼时该县有不少以官方拨款民间捐资形式举办的文教公益事业，如书院、义学、宾兴经费（资助科举专项基金）、积谷（社保粮仓）、普济堂、粥厂等，而所拟管理办法则有“出入账目，立簿存记，年终将收支总数榜示讲堂，总期事归实济，款不虚糜，以杜侵蚀，而免废弛”等，现代讲法就是“晒账”。

    再如汛情、疫情、病虫害等各种自然灾害的预警和应对，也应该是政府信息传播的内容。《水浒传》第二十三回，阳谷县景阳冈上出了只吊睛白额大虫，晚上出来伤人，县政府一面“杖限各乡里正并猎户人等行捕”，一面“冈子路口，多有榜文”，及时告知过往客商人等，前面有“大虫伤人”，提醒大家“可于巳、午、未三个时辰，结伴过冈；其余时分及单身客人，不许过冈”。仅武松约行四五里路程，这个榜文就先后在冈前酒家内、冈下大树上和山神庙门上出现了三次，看来这个阳谷县政府在公共安全信息服务这方面还是蛮努力的。

    “透明化”不敌“打闷包”

    不过以上所述全是从相关规定上着眼，至于能否真正落实，只好另当别论。因为这些规定大多是引导官吏施政行为趋向规范与透明化的，而历来贪官污吏勒索侵蚀，多靠暗箱操作才能得逞，所以体制内自上而下，层层都有隐匿信息、阻碍公开的力量，通常总是越到下面阻力越大。南宋高宗绍兴二十八年八月，知桂阳军程昌时卸任回京，向中央反映州县勾结豪右科配细民，社会税负严重不公平。皇帝抱怨说朝廷为减轻民众负担一再颁诏，科率都有数目限定，要求出榜公布，使民周知，没想到“官吏为奸，恐民间尽知数目，不得而欺隐，所以不肯出榜耳”。这以后又有校书郎王十朋上疏说现在的“监司守令多不得人心”，列举三条，第一条就是“不宣诏条”。然后一针见血，揭示何以“不宣”的原因：因为这些政策和信息都是“有便于民而不便于吏者”，于是全力隐瞒， “故上虽有良法美意，下不得而知者多矣”。如此封锁，遑论落实，结果导致“宽恤之诏屡下，然而实惠未孚民”。

    再比如中国灾害频繁，历代中央政府多以蠲缓灾区钱粮征收的政策减轻灾民负担。但是很多灾区当局不愿意照此实施，一是担心因为蠲免或缓征钱粮而致地方财政收入减少，由此拖累“政绩”，影响升迁；二是因为大小官吏的灰色收入多来自钱粮征收，实施蠲免就是断自己财路。于是上有政策，下有对策，对策就是对中央的蠲缓政策“打闷包”，往往是等到老百姓获知国家有减免文件时，衙门的征税任务已经完成了。

    情知下面对民隐瞒的现象相当普遍，有时上面也会采取一些措施。如南宋高宗曾接受侍御史汪勃建议，将一系列对民“利好”的政策信息刻版印刷，命州县散发，务必“使民通知”，若有违背即予稽劾。明代还有过把限时传达规定附于诏书的事例：“恩赦以登极为准；诏到日，各抚按星速颁行各郡县，务令挂榜通知；仍刊刻成册，里甲人给一本。如官胥猾吏匿隐，虚情支饰，以图侵盗，诏差官同巡按御史访明究问。”但是否当真执行，又能起多少作用，大概不宜作乐观估计。

    除了官吏出于私利而拖延抵制施政透明化之外，历代相沿的保密传统也是束缚政务公开的因素之一。汉魏时期，“漏泄”或“探知秘事”都是严重的职务犯罪，不少高官因此罹祸。唐宋以后情势大为改观，不仅“布告遐迩，咸使闻知”愈益制度化多元化，连民间新闻事业也开始活跃，但是保密防泄仍然是不少人反对提升政治透明程度的借口。对此，有识之士多予批评，明代刑科给事中左懋第认为“人臣事君，原无不可使天下共知之言；而朝廷行事，更无不可使天下共知之事”，所以公务“有必当密者，有不可密者，有可密于事先而不必密于事后者”。晚清御史赵炳麟批评“近年国家行政多尚秘密”，乃使“举国之人耳目愈闭，视听愈惑，以致弊端百出”，弊端之一就是既然外面的人无由得知政务运作过程，“司员奸黠者”遂得趁机权力寻租，教人如何“运动”，如何“通融”，加速吏治腐败。由此可见行政越不透明，官吏越容易以权谋私。政务公开历代都讲，却少见有真正落实的，想来其主要缘故就在于此吧。