西安市农村互助养老模式的路径选择
余晓艳+赵银侠
摘 要： 农村互助养老模式的建立是解决农村老年人养老问题的一个创新，西安市农村互助养老模式处于探索阶段，在管理体制、资金保障、人员配备、服务内容等方面还存在着一些急需解决的问题，还需要从政府决策、保障、文化、养老需求、参与、制度与规范七个方面进行管理与创新。因此，要加强宣传，在全社会倡导尊老敬老的社会氛围，立足农村养老需求和实际，创新农村幸福院的服务功能；成立互助养老指导中心，加强幸福院工作人员的培训与学习，组织专业队伍对幸福院进行等级评估，积极探索提高村干部参与幸福院工作积极性的激励机制以及幸福院安全事故防范机制，逐步建立政府投资为主与多方资金筹措相结合的幸福院运行资金保障机制。
关键词： 西安； 农村； 幸福院； 互助养老； 模式
中图分类号： F840.67 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.03.007
我国是世界上人口老龄化程度比较高的国家之一，据国家统计局发布的《2016年国民经济和社会发展统计公告》显示，2016年末我国60周岁及以上人口数为23086万人，占总人口比重的16.7%，相比城市，农村老年人口多，老龄化速度更快，因此，满足数量众多的老年群体的养老需求是关系到国家经济社会发展和人民福祉的大事情。在农村，为了满足老年人居家养老的需求，近年来，各地开始纷纷探索尝试农村老年人养老的新模式——互助养老①，这一互助养老模式得到了国家民政部的认可和社会各界的好评，互助养老模式既可以使老年人子女放心工作，又丰富了老年人的晚年生活，破解了农村老年人养老难题，2012年开始，国家民政部开始倡导在全国农村逐步推广“肥乡模式”。在西安市农村，留守老人、空巢老人几乎占到农村老年人的70%左右，加之大量农村青年人外出务工，农村家庭结构发生改变，家庭养老功能逐步弱化，传统意义上的家庭养老的质量大打折扣，现有的社会养老保障对农村老年人的作用微乎其微，如何解决农村老年人的养老问题，提高农村老年人的生活质量和精神健康，是西安市政府急需破解的民生问题。在民政部的倡导下，2010年开始，西安市逐步细化政策，出台文件，开始在农村筹建互助养老幸福院，2016年底已建成农村互助养老幸福院600多个，但是，幸福院在建成后逐渐出现无人入住、设施闲置等问题，因此，要分析农村老年人的养老需求，探索适合本土化的互助养老模式。
一、西安市农村互助养老模式建立的必要性分析
西安市目前发展比较成熟的养老方式主要有社区养老和入住养老机构两种。这两种模式比较适合城市居住的老年人，但是在农村地区，大多数老年人受经济条件和传统养老观念的影响都比较青睐居家养老，那么互助养老模式的出现刚好满足了老年人离家不离村的养老服务需求。其次，农村开办的养老机构数量有限，而且费用较高，不被农村老年人所接受，对于收入一般的农民家庭来说，由于经济条件的限制，虽然老人年事已高，已经失去基本的劳动能力，但只能选择居家养老，互助养老模式费用公平，老人之间相互帮助、相互服务、共同参与幸福院组织的各种活动，使得子女能在外能安心打工，还丰富了老年人的精神文化生活。最后，随着城市化进程的不断加快，越来越多的农村人口流入城市，为了生计，农村越来越多的年轻人外出务工，使得传统家庭养老的功能逐步削弱，老人养儿防老的观念也受到了城市化进程的冲击和挑战，而互助养老模式正好弥补了这一缺憾。因此，农村互助养老模式的开展不但满足了农村老年人居家养老的需求，而且分担了政府在农村养老服务方面的负担，是政府合理配置养老服务资源的一种体现。
二、研究的理论依据和视角
社会支持理论的研究始于20世纪60年代后期，以探索生活压力对身心健康的影响为开始，逐渐在心理学、精神病学、社会学等领域有了深入的探索和研究，研究者根据自己的研究目的和研究方向赋予社会支持不同的意义，在国外J.E.Hupcey（1998）把以往对社会支持的定义归纳为5类：1.根据所提供的社会支持的性质，如Cobb（1976）提出社会支持是那些导致某人相信自己被关心，被爱，有自尊，有价值的信息，或者是导致某人相信自己属于一个相互承担責任的社交网络的信息；2. 从接受支持者的角度来看，Procidano and Heller（1983）提出社会支持是个体在多大程度上相信自己对支持、信息和反馈的需要能得到满足；3.社会支持提供者的意图或行为，Shumaker & Brownell（1984）；4.与互惠性相关，即支持的接受者和提供者之间的资源的交换，Antonucci（1985）提出实际上的支持的给予、得到和交换通常被认为是社会支持的基本作用；5.根据社会关系网络，Lin et al（1979）认为社会支持是个体可以通过其他个体，团体和更大的社交团体获得的支持的可能性。[1]在国内，肖水源认为社会支持是以个体为中心的各种社会联系对个体所提供的稳定的物质和（或）精神上的支持，包括客观支持、主观支持及对社会支持的利用度3个维度，社会支持从性质上可以分为三类：一是客观的、可见的或实际的支持；二是主观的、体验到的或情感上的支持；三是个体对社会支持的利用度，体现在个体对社会支持的主动性上。[2]社会支持系统是一个复杂的多维体系，主要包括社会支持的主体即社会支持的施者；指社会支持的受者；社会支持的内容与手段。农村互助养老模式的有效载体是农村幸福院，农村幸福院的服务对象主要是老年人，笔者试图从政府对幸福院发展的支持系统及老年人的需求角度出发，以社会支持系统的三个维度为基本出发点，就现行农村互助养老模式发展的路径进行分析。
三、政策设计与农村互助养老模式
近年来，西安市各级政府部门对农村老年人养老工作比较重视与关心，农村幸福院的开展离不开政府决策，在尊重农村老年人养老意愿的基础上开展农村互助养老，以文件形式规定地方政府筹建农村幸福院的具体标准，是政府积极应对老龄化，关注民生，促进城乡养老事业一体化发展的具体举措，但是互助养老模式在开展过程中出现了设施闲置、专业人员配备不足、村干部管理不力的问题，陕西省民政厅与财政厅联合下发的《关于推进农村幸福院建设的意见》在村级层面执行中也出现了村干部为完成规定的床位数量，缩小了老年人活动的空间的情况，还有在设施配备方面为了完成配置要求，基本设备的质量不能够保证，影响了农村幸福院的良性发展，这表明政府在政策设计的过程中缺乏科学性与有效的调研评估。
农村互助养老模式持续健康发展离不开政府的正确决策，要保证政策设计的有效性，目前在农村互助养老幸福院发展的初期，政府政策设计层要做到以下几点：第一，政策设计要讲究科学性，政策的制定与形成文件要有一个前期调研评估的过程，“肥乡模式”并不是放之四海而皆准的模式，照抄照搬肥乡经验的方法并不可取，通过调研，在了解农村老年人养老基本情况的基础上，进行评估分析，才能形成有效的本土化的决策；第二，政策设计要注重灵活性，在决策形成并实施后，要进一步的调研分析这一决策所带来的影响，权衡利弊，适时地修改或者增加某些不适合本土老年人养老情况的细则，例如农村幸福院建成后为什么无人入住？每天只有棋牌室有少量的老年人，是否考虑减少床位数等是要灵活掌握的问题；第三，政策设计要保证有效性，要真正落到实处，让农村老年人享受到政府提供的各种服务的实惠，就要做好政府政策文件与文件执行方的有效对接，执行方在文件执行前的培训与讲解工作非常有必要，政策的正确解读和培训有利于地方政府工作人员在执行文件细则时能够深刻领悟文件精神，统筹大局，避免出现地方政府和村级干部为了各种量化考核而出现的只重硬件建设忽视软件建设的现象，影响农村互助养老幸福院的健康发展。[3]
四、保障与农村互助养老模式
保障是社会支持系统中看得见的、实际的支持，在农村幸福院建设运营的过程当中，资金保障、人员保障是两个不可或缺的因素，资金保障是农村互助养老模式可持续发展的不竭动力，目前西安市农村幸福院资金筹集方式主要由村集体经济，市、区县两级财政补贴有限，大多数区县幸福院没有配套运营补贴。众所周知农村集体经济普遍比较差，要维持幸福院的日常运营，依靠农村集体经济的支撑有一定难度。利用原有建筑改造的農村幸福院，建筑费用可得到节省，仅靠上级财政支持的少量资金，只能采购基本的设施设备，新建幸福院也就有一定难度。
幸福院的基本定位是“自我服务，互相帮助”，但是照料老人也需要相关的专业知识和技能技巧，低龄老人照顾高龄老人，除了简单的做饭和清洗衣物，也需要学习一些关于养老服务的基本技能和方法，养老服务未来发展的方向是专业化、职业化的。[4]农村幸福院专业服务人员少，专业的培训几乎没有，严重制约着农村养老服务专业化发展，农村互助养老幸福院的这种服务模式急需改进和提高。[5]
目前，西安市大多数互助养老幸福院都是由村干部来管理，村干部的组织和管理能力是幸福院健康运行的一个基本条件，但是在幸福院建设运营中由于资金投入有限、投放速度慢、幸福院工作都是义务劳动等原因，部分村干部对幸福院工作比较懈怠，而仅凭上级部门简单的动员和鼓励只能维持一时的激情，调研中一个区的干部也谈到了幸福院建设的账目很难报销，往往要拖好长时间，因此大多数村干部对于建设幸福院的积极性不够高，影响着幸福院建设任务的落实。
做好农村幸福院资金和人员的保障应该从以下几方面着手：第一，建立政府投资为主与多方资金筹措相结合的幸福院运行资金保障机制。在幸福院发展的前期，应该明确政府主导的投资主体，将运营经费纳入到各级政府的财政预算当中，引起各级政府的重视，继续加大投资力度，保障幸福院各项工作持续开展，避免因为资金缺乏而导致的幸福院停业现象；要不断拓展投资渠道，争取企事业单位和社会捐助，形成财政、民政、和乡镇等多部门、多层次的筹资渠道，鼓励社会力量或民间组织参与到幸福院管理当中，随着市场的不断成熟和农民养老意识的逐步加强，可以转由社会与市场服务自主运营，逐步形成政府主导、村两委会协调监管、专职专业人员管理、村民参与的保障机制。第二，以政府购买服务的方式，成立互助养老指导中心。为了保证幸福院运行的专业性和有效性，建议西安市政府采取购买社会组织服务的方式，把检查评估幸福院工作、培训专业化幸福院管理人员和服务人员的职能委托给互助养老指导中心，由指导中心建立各项规章制度，督促幸福院的各项工作，定期对幸福院的工作情况进行指导、检查和培训，开展工作考核和评估监督工作，及时发现问题和解决问题，保障农村互助养老幸福院健康、有序、正规的发展。第三，探索提高村干部参与幸福院工作积极性的激励机制。建议把农村幸福院管理纳入村干部的政绩考核，细化考核指标，探索一套考核村干部幸福院管理工作绩效的办法，并以此为基础，作为考核和提拔干部的依据，以此来带动基层干部工作的积极性。
五、文化与农村互助养老模式
文化主要是指我们中华民族传统的尊老、爱老、敬老、孝老的传统美德，传承和发扬尊老、敬老的美德，有利于农村互助养老模式的顺利开展。[6]目前在农村家庭存在着轻老重小的情况，绝大多数年轻人外出打工，年迈的父母留在家务农或是照顾孙辈，年轻人忙于生计，很少顾及到父母的感受和需求，农村互助养老幸福院给老人们提供了活动的平台，老人却由于家庭的各种羁绊无法脱开身，压抑了自身的各种服务需求，例如当问及农村老年人幸福院提供收取一定成本费用的送餐服务，大部分老人说不需要，而当谈及这项服务不收费的时候，将近一半的老人又说需要这样的服务；调研中，××区的一位老人说老伴由于风湿病生活不能自理，他照顾老伴十几年，把自己也累了一身的病，快撑不住了，两个儿子都在外打工，指望不上，如果有社会服务机构能帮忙，是一件好事情，但收费不要太高，他和老伴常年都吃药。因此，目前最主要的任务就是释放农村养老服务需求，提供老年人能够买得起的服务内容，从文化层面的支持主要做到以下几点：第一，开展尊老敬老的宣传活动，在村里营造一种孝老敬亲的氛围。如各种宣传资料发放、村委会板报宣传，让尊老爱老的孝道文化深入人心。第二，村委会也可以联合村老协组织开展尊老爱老模范评比活动，表彰村里敬老尊老的年轻人，树立模范榜样。第三，逢年过节，通过讲座的方式，组织村里的年轻人参加讲座学习，让年轻人以参与式活动体验老年人的生活状况以及体能机能的变化，让年轻人了解老年人的生理和心理特点，使其在活动中感同身受，真正地尊重老年人，明白老年人也有享受社会服务的权利，重视老年人对家庭、对社会的意义。
六、养老需求与农村互助养老模式
支持农村老年人发展，首先要考虑农村老年人有哪些基本的养老需求，养老需求是农村互助养老模式服务内容设置的基本依据。西安市农村互助养老幸福院的活动内容设置有两大类，一是老年人棋牌，二是用餐服务，主要为生活自理老人服务，行动不便、失能、半失能老人不是主要服务对象，而能来参与活动的老人数量很少。老人用餐要收取一定的成本费用，贫困老人去因经济困难交不起就餐的成本费，因此也就享受不到政府的补贴。调查发现，年龄段不同，身体条件不同的老年人的养老需求也不尽相同，60-70岁的老人对定期体检有需求，70-79岁的老人对组织关怀有一定的需求，80岁以上的老人有生活照料服务方面的需求，主要包括上门康复、组织关怀、聊天交流等；有少部分老人希望幸福院提供一些健康保健方面的服务项目，例如定期体检、文体健身活动等，有部分老人希望提供一些生活照料方面的服务内容等。在农村，根据老人自身情况来看，一般老年人对健康保健和文体活动的需求比较旺盛，高龄老人和独居老人需要上门家政服务和上级组织的慰问和关怀，失能老人需要照料护理服务，照顾者也需要喘息服务，经济贫困的失能老人需要经济方面的救助。目前幸福院提供的单一的服务内容（打麻将和扑克）和一些限制条件制约着幸福院的健康良性发展。[7]
在了解农村老年人养老需求的基础上设置幸福院的服务内容，满足老人多样化的需求，要做到以下几点：第一，农村幸福院的服务内容设置应体现普惠性与公平性原则，普惠性原则是指在目前农村养老资源不足的情况下，发挥农村幸福院的最大优势，尽量满足大多数有服务需求的老年人，公平性是指每一位农村老年人在幸福院的服务机会是平等的，贫困老年人的餐费问题、距离行政村开办的幸福院较远的希望参加幸福院活动的老年人，以及行动不便的老年人都需要幸福院在服务方式、服务内容方面予以创新，这才能真正体现养老服务的公平性与普惠性。第二，分清主次，做好农村幸福延的基础性工作，确保对特殊群体的服务内容，可以考虑优先开展上述老人需求的服务内容，开辟多途径的服务方式，例如上门服务，愿意接受幸福院照护服务的老人可以预约上门服务等等，逐步满足特殊老年群体的需求，发挥农村幸福院的最大服务效果。第三，立足农村养老需求和实际，创新农村幸福院的服务功能。每个行政村的幸福院应立足本村养老需求和实际情况，对老年人的需求进行评估和调研，在对老年人不同需求分析分类后，建立需求档案，按照老年人需求的重点内容和重点项目重新设置幸福院的服务内容，创新服务方式，建设具有村级特色的农村互助养老幸福院。例如在幸福院固定开展的活动可设置为老年人文体健身活动，与村卫生室合作开展医养结合服务，高龄、失能、独居老人的上门慰问等组织关怀活动，对高龄、独居、空巢老人的沟通交流和心理疏导活动，老年人紧急事故救助服务等。关于订餐、送餐、棋牌活动室、上门服务，幸福院可以根据村里老年人的实际情况自行选择。
七、参与与农村互助养老模式
社会支持系统的第三个维度是个体对社会支持的利用度，主要体现为老年人对外界支持活动的参与程度，幸福院建设的最终目的就是要老年人参与到幸福院的活动当中来，真正让农村老人过上老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安的晚年生活。[8]农村互助养老幸福院的建立对农村老年人来说是新生事物，一些老年人受传统养老观念的影响，认为入住幸福院拉不下面子，让儿女丢人，有的老年人认为幸福院就是吃饭的地方，有的老年人认为去幸福院用餐是村干部决定的人选，部分老人由于家庭经济和个人传统观念的影响，觉得能够在家帮助子女干活就是人生价值的最大体现，完全不考虑自己的养老需求，把这种对政府、社会、家庭的需求深深地埋在心底，不愿向人道出。因此，老人认识水平也是制约农村幸福院老年人参与率高低的一个因素。
要让农村老年人认可并肯定农村幸福院，愿意参与到幸福院的活动中来，不断提高自己晚年生活的质量。[9]第一，要加强宣传，提高全社会对农村幸福院建设重要性的认识。各级政府及村委会干部要深入农民家庭，做好宣传和引导工作，充分介绍农村互助养老幸福院给家庭及老人帶来的益处，分析幸福院运行方式和服务模式，先鼓励一部分愿意入住的老年人积极参加，以此来带动和影响其他老年人，也可以通过在村子召开宣传介绍农村幸福院的座谈会等方式，让老年人家庭对幸福院建设的重要性有一定的认识，进而鼓励家里的老人参与幸福院的活动。第二，鼓励企业、社会组织、志愿者定期在农村幸福院开展一些老年人喜闻乐见的活动，以从老年人的医疗保健、文化精神活动为切入点，以各种老年人节日为依托，发挥老年人的主体作用，调动老年人参与活动的积极性。第三，村两委会牵头，村老年协会组织，在事关农村幸福院建设及运营事项决策的情况下，应建立老年人参与决策机制，充分保障老年人的话语权，让老年人自己的事情自己来定，尊重老年人的权利，让老年人充分感受到自身的价值。
八、制度规范与农村互助养老模式
制度规范最基本的功能是对农村互助养老模式的载体幸福院的各种活动和行为进行规范、制约与协调，以保证幸福院服务目标的有效实现。[10]目前，西安市农村互助养老模式刚刚起步，还处于摸索阶段，在规范标准、安全管理、专业人员配备等方面还存在这样那样的问题，随着西安市政府部门在农村服务体系建设方面的不断努力，西安市农村互助养老模式将会朝着规范化、制度化、专业化的方向发展，具体来讲，制度规范的建立，要从以下几个方面着手：第一，在目前幸福院管理体制机制不顺的情况下，重新调整农村幸福院的管理运营队伍，完善幸福院的组织机制建设，幸福院的管理运营主体应包括村两委会、幸福院专职管理人员、村老年协会、专业的服务队伍四大主体，并且要确立四大主体的服务职责和服务内容，村两委会主要负责幸福院的组织协调工作；幸福院专职管理人员主要负责幸福院的日常运营活动；村老年协会要不断提高服务能力，不断向上级老年协会学习，提高为村老年人维权、矛盾调解的能力，能有效地配合幸福院开展老年人的各种文体娱乐活动；专业服务人员主要负责幸福院日常老年人的照护工作和心理疏导工作。第二，建立农村幸福院定期学习与培训制度，随着农村互助养老幸福院的逐步建立，专业化、职业化是市场对养老服务的基本要求，因此要逐步建立幸福院不同层次人员的定期培训和学习制度，例如在幸福院建设方面定期对村干部进行学习与指导，避免盲目建设幸福院而出现的无人入住的情况，对幸福院的专业服务人员要经常性地进行服务理念提升、照护技巧、服务的基本规范等方面专业化知识的学习，对幸福院管理人员要组织内外结合的参观学习，走出去学习外地的管理经验和方法，例如去山东东平等地学习参观，不断提升为老服务的能力。第三，建立农村幸福院安全事故防范机制，安全事故既包括老年人的疾病意外事故和伤害事故，在以往敬老院发生的老年人打架事件、疾病意外身故事件时有发生，可以考虑由政府出资给入住农村幸福院的老年人办理意外伤害保险，从而降低幸福院的风险承受能力，减小管理人员的担忧。第四，建立农村幸福院运营服务等级评估机制，根据目前西安市600多个幸福院运营的基本情况，依据幸福院的服务内容、运营状况、接受服务的老年人数量、老年人的满意度等基本情况，由专业人员对幸福院的服务进行等级评估，可暂分为三个等级，每个等级的幸福院接受政府的奖励资金也不尽相同，级别低的幸福院只要在不断提高服务内容和管理质量的基础上才能和级别高的幸福院享受同等的政府资金补贴，从而促进幸福院管理质量的提升和服务老人能力的提高。
参考文献：
[1]Sass， J.S.， Mattson， M. When social support is uncomfortable[J]. Management Comm-unication Quarterly. 1999，（4）：511-543.
[2]潘明，胡瑶.社会支持理论视角下城市老年人再婚问题研究[J].教育论坛，2017，（4）：301.
[3]林崔欣.老年群体社会化研究[J].山东大学学报，2006，（4）.
[4]刘亿，吴奇超.经济转型期家庭社会资本与“空巢”老人养老问题研究[J].市场论坛，2006，（10）.
[5]刘媛媛，李丽.农村老年人养老现状与需求分析[J].社会福利，2013，（1）.
[6]赵志强，王风芝.文化社会学视角下的农村互助养老模式[J].农业经济，2013，（10）.
[7]赵志强.时间银行：河北农村互助养老新机制探索[J].合作经济与科技，2012，（19）：99-100.
[8]甄炳亮，张晓峰.破解农村养老难题的生动实践——东平县农村幸福院考察调研报告[J].中国民政，2015，（18）.
[9]周湘莲，刘英.论农村空巢老人精神养老的政府责任[J].湖南师范大学社会科学学报，2014，（4）.
[10]周勇.农村空巢老人精神养老问题研究[J].湖南科技大学学报（社会科学版）， 2014，（4）.
摘 要： 农村互助养老模式的建立是解决农村老年人养老问题的一个创新，西安市农村互助养老模式处于探索阶段，在管理体制、资金保障、人员配备、服务内容等方面还存在着一些急需解决的问题，还需要从政府决策、保障、文化、养老需求、参与、制度与规范七个方面进行管理与创新。因此，要加强宣传，在全社会倡导尊老敬老的社会氛围，立足农村养老需求和实际，创新农村幸福院的服务功能；成立互助养老指导中心，加强幸福院工作人员的培训与学习，组织专业队伍对幸福院进行等级评估，积极探索提高村干部参与幸福院工作积极性的激励机制以及幸福院安全事故防范机制，逐步建立政府投资为主与多方资金筹措相结合的幸福院运行资金保障机制。
关键词： 西安； 农村； 幸福院； 互助养老； 模式
中图分类号： F840.67 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.03.007
我国是世界上人口老龄化程度比较高的国家之一，据国家统计局发布的《2016年国民经济和社会发展统计公告》显示，2016年末我国60周岁及以上人口数为23086万人，占总人口比重的16.7%，相比城市，农村老年人口多，老龄化速度更快，因此，满足数量众多的老年群体的养老需求是关系到国家经济社会发展和人民福祉的大事情。在农村，为了满足老年人居家养老的需求，近年来，各地开始纷纷探索尝试农村老年人养老的新模式——互助养老①，这一互助养老模式得到了国家民政部的认可和社会各界的好评，互助养老模式既可以使老年人子女放心工作，又丰富了老年人的晚年生活，破解了农村老年人养老难题，2012年开始，国家民政部开始倡导在全国农村逐步推广“肥乡模式”。在西安市农村，留守老人、空巢老人几乎占到农村老年人的70%左右，加之大量农村青年人外出务工，农村家庭结构发生改变，家庭养老功能逐步弱化，传统意义上的家庭养老的质量大打折扣，现有的社会养老保障对农村老年人的作用微乎其微，如何解决农村老年人的养老问题，提高农村老年人的生活质量和精神健康，是西安市政府急需破解的民生问题。在民政部的倡导下，2010年开始，西安市逐步细化政策，出台文件，开始在农村筹建互助养老幸福院，2016年底已建成农村互助养老幸福院600多个，但是，幸福院在建成后逐渐出现无人入住、设施闲置等问题，因此，要分析农村老年人的养老需求，探索适合本土化的互助养老模式。
一、西安市农村互助养老模式建立的必要性分析
西安市目前发展比较成熟的养老方式主要有社区养老和入住养老机构两种。这两种模式比较适合城市居住的老年人，但是在农村地区，大多数老年人受经济条件和传统养老观念的影响都比较青睐居家养老，那么互助养老模式的出现刚好满足了老年人离家不离村的养老服务需求。其次，农村开办的养老机构数量有限，而且费用较高，不被农村老年人所接受，对于收入一般的农民家庭来说，由于经济条件的限制，虽然老人年事已高，已经失去基本的劳动能力，但只能选择居家养老，互助养老模式费用公平，老人之间相互帮助、相互服务、共同参与幸福院组织的各种活动，使得子女能在外能安心打工，还丰富了老年人的精神文化生活。最后，随着城市化进程的不断加快，越来越多的农村人口流入城市，为了生计，农村越来越多的年轻人外出务工，使得传统家庭养老的功能逐步削弱，老人养儿防老的观念也受到了城市化进程的冲击和挑战，而互助养老模式正好弥补了这一缺憾。因此，农村互助养老模式的开展不但满足了农村老年人居家养老的需求，而且分担了政府在农村养老服务方面的负担，是政府合理配置养老服务资源的一种体现。
二、研究的理论依据和视角
社会支持理论的研究始于20世纪60年代后期，以探索生活压力对身心健康的影响为开始，逐渐在心理学、精神病学、社会学等领域有了深入的探索和研究，研究者根据自己的研究目的和研究方向赋予社会支持不同的意义，在国外J.E.Hupcey（1998）把以往对社会支持的定义归纳为5类：1.根据所提供的社会支持的性质，如Cobb（1976）提出社会支持是那些导致某人相信自己被关心，被爱，有自尊，有价值的信息，或者是导致某人相信自己属于一个相互承担責任的社交网络的信息；2. 从接受支持者的角度来看，Procidano and Heller（1983）提出社会支持是个体在多大程度上相信自己对支持、信息和反馈的需要能得到满足；3.社会支持提供者的意图或行为，Shumaker & Brownell（1984）；4.与互惠性相关，即支持的接受者和提供者之间的资源的交换，Antonucci（1985）提出实际上的支持的给予、得到和交换通常被认为是社会支持的基本作用；5.根据社会关系网络，Lin et al（1979）认为社会支持是个体可以通过其他个体，团体和更大的社交团体获得的支持的可能性。[1]在国内，肖水源认为社会支持是以个体为中心的各种社会联系对个体所提供的稳定的物质和（或）精神上的支持，包括客观支持、主观支持及对社会支持的利用度3个维度，社会支持从性质上可以分为三类：一是客观的、可见的或实际的支持；二是主观的、体验到的或情感上的支持；三是个体对社会支持的利用度，体现在个体对社会支持的主动性上。[2]社会支持系统是一个复杂的多维体系，主要包括社会支持的主体即社会支持的施者；指社会支持的受者；社会支持的内容与手段。农村互助养老模式的有效载体是农村幸福院，农村幸福院的服务对象主要是老年人，笔者试图从政府对幸福院发展的支持系统及老年人的需求角度出发，以社会支持系统的三个维度为基本出发点，就现行农村互助养老模式发展的路径进行分析。
三、政策设计与农村互助养老模式
近年来，西安市各级政府部门对农村老年人养老工作比较重视与关心，农村幸福院的开展离不开政府决策，在尊重农村老年人养老意愿的基础上开展农村互助养老，以文件形式规定地方政府筹建农村幸福院的具体标准，是政府积极应对老龄化，关注民生，促进城乡养老事业一体化发展的具体举措，但是互助养老模式在开展过程中出现了设施闲置、专业人员配备不足、村干部管理不力的问题，陕西省民政厅与财政厅联合下发的《关于推进农村幸福院建设的意见》在村级层面执行中也出现了村干部为完成规定的床位数量，缩小了老年人活动的空间的情况，还有在设施配备方面为了完成配置要求，基本设备的质量不能够保证，影响了农村幸福院的良性发展，这表明政府在政策设计的过程中缺乏科学性与有效的调研评估。
农村互助养老模式持续健康发展离不开政府的正确决策，要保证政策设计的有效性，目前在农村互助养老幸福院发展的初期，政府政策设计层要做到以下几点：第一，政策设计要讲究科学性，政策的制定与形成文件要有一个前期调研评估的过程，“肥乡模式”并不是放之四海而皆准的模式，照抄照搬肥乡经验的方法并不可取，通过调研，在了解农村老年人养老基本情况的基础上，进行评估分析，才能形成有效的本土化的决策；第二，政策设计要注重灵活性，在决策形成并实施后，要进一步的调研分析这一决策所带来的影响，权衡利弊，适时地修改或者增加某些不适合本土老年人养老情况的细则，例如农村幸福院建成后为什么无人入住？每天只有棋牌室有少量的老年人，是否考虑减少床位数等是要灵活掌握的问题；第三，政策设计要保证有效性，要真正落到实处，让农村老年人享受到政府提供的各种服务的实惠，就要做好政府政策文件与文件执行方的有效对接，执行方在文件执行前的培训与讲解工作非常有必要，政策的正确解读和培训有利于地方政府工作人员在执行文件细则时能够深刻领悟文件精神，统筹大局，避免出现地方政府和村级干部为了各种量化考核而出现的只重硬件建设忽视软件建设的现象，影响农村互助养老幸福院的健康发展。[3]
四、保障与农村互助养老模式
保障是社会支持系统中看得见的、实际的支持，在农村幸福院建设运营的过程当中，资金保障、人员保障是两个不可或缺的因素，资金保障是农村互助养老模式可持续发展的不竭动力，目前西安市农村幸福院资金筹集方式主要由村集体经济，市、区县两级财政补贴有限，大多数区县幸福院没有配套运营补贴。众所周知农村集体经济普遍比较差，要维持幸福院的日常运营，依靠农村集体经济的支撑有一定难度。利用原有建筑改造的農村幸福院，建筑费用可得到节省，仅靠上级财政支持的少量资金，只能采购基本的设施设备，新建幸福院也就有一定难度。
幸福院的基本定位是“自我服务，互相帮助”，但是照料老人也需要相关的专业知识和技能技巧，低龄老人照顾高龄老人，除了简单的做饭和清洗衣物，也需要学习一些关于养老服务的基本技能和方法，养老服务未来发展的方向是专业化、职业化的。[4]农村幸福院专业服务人员少，专业的培训几乎没有，严重制约着农村养老服务专业化发展，农村互助养老幸福院的这种服务模式急需改进和提高。[5]
目前，西安市大多数互助养老幸福院都是由村干部来管理，村干部的组织和管理能力是幸福院健康运行的一个基本条件，但是在幸福院建设运营中由于资金投入有限、投放速度慢、幸福院工作都是义务劳动等原因，部分村干部对幸福院工作比较懈怠，而仅凭上级部门简单的动员和鼓励只能维持一时的激情，调研中一个区的干部也谈到了幸福院建设的账目很难报销，往往要拖好长时间，因此大多数村干部对于建设幸福院的积极性不够高，影响着幸福院建设任务的落实。
做好农村幸福院资金和人员的保障应该从以下几方面着手：第一，建立政府投资为主与多方资金筹措相结合的幸福院运行资金保障机制。在幸福院发展的前期，应该明确政府主导的投资主体，将运营经费纳入到各级政府的财政预算当中，引起各级政府的重视，继续加大投资力度，保障幸福院各项工作持续开展，避免因为资金缺乏而导致的幸福院停业现象；要不断拓展投资渠道，争取企事业单位和社会捐助，形成财政、民政、和乡镇等多部门、多层次的筹资渠道，鼓励社会力量或民间组织参与到幸福院管理当中，随着市场的不断成熟和农民养老意识的逐步加强，可以转由社会与市场服务自主运营，逐步形成政府主导、村两委会协调监管、专职专业人员管理、村民参与的保障机制。第二，以政府购买服务的方式，成立互助养老指导中心。为了保证幸福院运行的专业性和有效性，建议西安市政府采取购买社会组织服务的方式，把检查评估幸福院工作、培训专业化幸福院管理人员和服务人员的职能委托给互助养老指导中心，由指导中心建立各项规章制度，督促幸福院的各项工作，定期对幸福院的工作情况进行指导、检查和培训，开展工作考核和评估监督工作，及时发现问题和解决问题，保障农村互助养老幸福院健康、有序、正规的发展。第三，探索提高村干部参与幸福院工作积极性的激励机制。建议把农村幸福院管理纳入村干部的政绩考核，细化考核指标，探索一套考核村干部幸福院管理工作绩效的办法，并以此为基础，作为考核和提拔干部的依据，以此来带动基层干部工作的积极性。
五、文化与农村互助养老模式
文化主要是指我们中华民族传统的尊老、爱老、敬老、孝老的传统美德，传承和发扬尊老、敬老的美德，有利于农村互助养老模式的顺利开展。[6]目前在农村家庭存在着轻老重小的情况，绝大多数年轻人外出打工，年迈的父母留在家务农或是照顾孙辈，年轻人忙于生计，很少顾及到父母的感受和需求，农村互助养老幸福院给老人们提供了活动的平台，老人却由于家庭的各种羁绊无法脱开身，压抑了自身的各种服务需求，例如当问及农村老年人幸福院提供收取一定成本费用的送餐服务，大部分老人说不需要，而当谈及这项服务不收费的时候，将近一半的老人又说需要这样的服务；调研中，××区的一位老人说老伴由于风湿病生活不能自理，他照顾老伴十几年，把自己也累了一身的病，快撑不住了，两个儿子都在外打工，指望不上，如果有社会服务机构能帮忙，是一件好事情，但收费不要太高，他和老伴常年都吃药。因此，目前最主要的任务就是释放农村养老服务需求，提供老年人能够买得起的服务内容，从文化层面的支持主要做到以下几点：第一，开展尊老敬老的宣传活动，在村里营造一种孝老敬亲的氛围。如各种宣传资料发放、村委会板报宣传，让尊老爱老的孝道文化深入人心。第二，村委会也可以联合村老协组织开展尊老爱老模范评比活动，表彰村里敬老尊老的年轻人，树立模范榜样。第三，逢年过节，通过讲座的方式，组织村里的年轻人参加讲座学习，让年轻人以参与式活动体验老年人的生活状况以及体能机能的变化，让年轻人了解老年人的生理和心理特点，使其在活动中感同身受，真正地尊重老年人，明白老年人也有享受社会服务的权利，重视老年人对家庭、对社会的意义。
六、养老需求与农村互助养老模式
支持农村老年人发展，首先要考虑农村老年人有哪些基本的养老需求，养老需求是农村互助养老模式服务内容设置的基本依据。西安市农村互助养老幸福院的活动内容设置有两大类，一是老年人棋牌，二是用餐服务，主要为生活自理老人服务，行动不便、失能、半失能老人不是主要服务对象，而能来参与活动的老人数量很少。老人用餐要收取一定的成本费用，贫困老人去因经济困难交不起就餐的成本费，因此也就享受不到政府的补贴。调查发现，年龄段不同，身体条件不同的老年人的养老需求也不尽相同，60-70岁的老人对定期体检有需求，70-79岁的老人对组织关怀有一定的需求，80岁以上的老人有生活照料服务方面的需求，主要包括上门康复、组织关怀、聊天交流等；有少部分老人希望幸福院提供一些健康保健方面的服务项目，例如定期体检、文体健身活动等，有部分老人希望提供一些生活照料方面的服务内容等。在农村，根据老人自身情况来看，一般老年人对健康保健和文体活动的需求比较旺盛，高龄老人和独居老人需要上门家政服务和上级组织的慰问和关怀，失能老人需要照料护理服务，照顾者也需要喘息服务，经济贫困的失能老人需要经济方面的救助。目前幸福院提供的单一的服务内容（打麻将和扑克）和一些限制条件制约着幸福院的健康良性发展。[7]
在了解农村老年人养老需求的基础上设置幸福院的服务内容，满足老人多样化的需求，要做到以下几点：第一，农村幸福院的服务内容设置应体现普惠性与公平性原则，普惠性原则是指在目前农村养老资源不足的情况下，发挥农村幸福院的最大优势，尽量满足大多数有服务需求的老年人，公平性是指每一位农村老年人在幸福院的服务机会是平等的，贫困老年人的餐费问题、距离行政村开办的幸福院较远的希望参加幸福院活动的老年人，以及行动不便的老年人都需要幸福院在服务方式、服务内容方面予以创新，这才能真正体现养老服务的公平性与普惠性。第二，分清主次，做好农村幸福延的基础性工作，确保对特殊群体的服务内容，可以考虑优先开展上述老人需求的服务内容，开辟多途径的服务方式，例如上门服务，愿意接受幸福院照护服务的老人可以预约上门服务等等，逐步满足特殊老年群体的需求，发挥农村幸福院的最大服务效果。第三，立足农村养老需求和实际，创新农村幸福院的服务功能。每个行政村的幸福院应立足本村养老需求和实际情况，对老年人的需求进行评估和调研，在对老年人不同需求分析分类后，建立需求档案，按照老年人需求的重点内容和重点项目重新设置幸福院的服务内容，创新服务方式，建设具有村级特色的农村互助养老幸福院。例如在幸福院固定开展的活动可设置为老年人文体健身活动，与村卫生室合作开展医养结合服务，高龄、失能、独居老人的上门慰问等组织关怀活动，对高龄、独居、空巢老人的沟通交流和心理疏导活动，老年人紧急事故救助服务等。关于订餐、送餐、棋牌活动室、上门服务，幸福院可以根据村里老年人的实际情况自行选择。
七、参与与农村互助养老模式
社会支持系统的第三个维度是个体对社会支持的利用度，主要体现为老年人对外界支持活动的参与程度，幸福院建设的最终目的就是要老年人参与到幸福院的活动当中来，真正让农村老人过上老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安的晚年生活。[8]农村互助养老幸福院的建立对农村老年人来说是新生事物，一些老年人受传统养老观念的影响，认为入住幸福院拉不下面子，让儿女丢人，有的老年人认为幸福院就是吃饭的地方，有的老年人认为去幸福院用餐是村干部决定的人选，部分老人由于家庭经济和个人传统观念的影响，觉得能够在家帮助子女干活就是人生价值的最大体现，完全不考虑自己的养老需求，把这种对政府、社会、家庭的需求深深地埋在心底，不愿向人道出。因此，老人认识水平也是制约农村幸福院老年人参与率高低的一个因素。
要让农村老年人认可并肯定农村幸福院，愿意参与到幸福院的活动中来，不断提高自己晚年生活的质量。[9]第一，要加强宣传，提高全社会对农村幸福院建设重要性的认识。各级政府及村委会干部要深入农民家庭，做好宣传和引导工作，充分介绍农村互助养老幸福院给家庭及老人帶来的益处，分析幸福院运行方式和服务模式，先鼓励一部分愿意入住的老年人积极参加，以此来带动和影响其他老年人，也可以通过在村子召开宣传介绍农村幸福院的座谈会等方式，让老年人家庭对幸福院建设的重要性有一定的认识，进而鼓励家里的老人参与幸福院的活动。第二，鼓励企业、社会组织、志愿者定期在农村幸福院开展一些老年人喜闻乐见的活动，以从老年人的医疗保健、文化精神活动为切入点，以各种老年人节日为依托，发挥老年人的主体作用，调动老年人参与活动的积极性。第三，村两委会牵头，村老年协会组织，在事关农村幸福院建设及运营事项决策的情况下，应建立老年人参与决策机制，充分保障老年人的话语权，让老年人自己的事情自己来定，尊重老年人的权利，让老年人充分感受到自身的价值。
八、制度规范与农村互助养老模式
制度规范最基本的功能是对农村互助养老模式的载体幸福院的各种活动和行为进行规范、制约与协调，以保证幸福院服务目标的有效实现。[10]目前，西安市农村互助养老模式刚刚起步，还处于摸索阶段，在规范标准、安全管理、专业人员配备等方面还存在这样那样的问题，随着西安市政府部门在农村服务体系建设方面的不断努力，西安市农村互助养老模式将会朝着规范化、制度化、专业化的方向发展，具体来讲，制度规范的建立，要从以下几个方面着手：第一，在目前幸福院管理体制机制不顺的情况下，重新调整农村幸福院的管理运营队伍，完善幸福院的组织机制建设，幸福院的管理运营主体应包括村两委会、幸福院专职管理人员、村老年协会、专业的服务队伍四大主体，并且要确立四大主体的服务职责和服务内容，村两委会主要负责幸福院的组织协调工作；幸福院专职管理人员主要负责幸福院的日常运营活动；村老年协会要不断提高服务能力，不断向上级老年协会学习，提高为村老年人维权、矛盾调解的能力，能有效地配合幸福院开展老年人的各种文体娱乐活动；专业服务人员主要负责幸福院日常老年人的照护工作和心理疏导工作。第二，建立农村幸福院定期学习与培训制度，随着农村互助养老幸福院的逐步建立，专业化、职业化是市场对养老服务的基本要求，因此要逐步建立幸福院不同层次人员的定期培训和学习制度，例如在幸福院建设方面定期对村干部进行学习与指导，避免盲目建设幸福院而出现的无人入住的情况，对幸福院的专业服务人员要经常性地进行服务理念提升、照护技巧、服务的基本规范等方面专业化知识的学习，对幸福院管理人员要组织内外结合的参观学习，走出去学习外地的管理经验和方法，例如去山东东平等地学习参观，不断提升为老服务的能力。第三，建立农村幸福院安全事故防范机制，安全事故既包括老年人的疾病意外事故和伤害事故，在以往敬老院发生的老年人打架事件、疾病意外身故事件时有发生，可以考虑由政府出资给入住农村幸福院的老年人办理意外伤害保险，从而降低幸福院的风险承受能力，减小管理人员的担忧。第四，建立农村幸福院运营服务等级评估机制，根据目前西安市600多个幸福院运营的基本情况，依据幸福院的服务内容、运营状况、接受服务的老年人数量、老年人的满意度等基本情况，由专业人员对幸福院的服务进行等级评估，可暂分为三个等级，每个等级的幸福院接受政府的奖励资金也不尽相同，级别低的幸福院只要在不断提高服务内容和管理质量的基础上才能和级别高的幸福院享受同等的政府资金补贴，从而促进幸福院管理质量的提升和服务老人能力的提高。
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