新时期“为官不为”的机理生成与治理策略
杜楠
摘 要： 在全面从严治党的新时期，“为官不为”作为一种隐形的腐败行为，对社会主义现代化建设的危害是不言而喻的。其主要表现在能力不足不能为，动力不足不想为，担当不足不敢为三个方面。“为官不为”主要来自于领导干部的理想信念不坚定、素质能力不足，体制机制不完善、政治心态不健康，需要从思想、能力、体制机制和心理四个方面进行全方位、多角度建设，从而提升领导干部的道德修养、能力素质和办事效率，使“为官不为”逐步转变成“为官必为”，进一步落实全面从严治党的政治任务。
关键词： 新时期； 为官不为； 治理策略
中图分类号： D925.3 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.03.011
“为官不为”不是一个新问题，它不仅存在于中国，也存在于其他国家的政府管理之中。党的十八大以来，以习近平为核心的党中央做出了全面从严治党的重大战略部署，严肃整顿党风党纪，大力惩治党内腐败，坚持“老虎和苍蝇”一起打，取得了管党治党的重大胜利。但也可以看到，全面从严治党的新时期，在领导干部中形成了“多做多错，少做少错，不做不错”的思想，出现了“为官不为”的问题。2016年1月18日，习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上指出：“这个问题极为重要，现在看来也十分紧迫。”[1]习近平还强调：受成长经历、社会环境、政治生态等多方面因素影响，当前干部队伍也存在种种复杂情况，一个突出问题是部分干部思想困惑增多、积极性不高，存在一定程度的“为官不为”。
一、“为官不为”的表现及危害
“为官不为”中的“官”是与其所在的职位和拥有的职权相对应的，处在什么样的官位上就要承担什么样的责任，这里的“为”是指官员在工作中履行职责的各种行为和活动。为官不为的形成与传统官僚体制有关，是古今中外皆有的一种负“官文化”现象。所谓为官不为，是指领导干部作为权力行使主体在权力运行过程中不能准确、及时和有效地履行岗位职责，甚至不履行岗位职责，致使广大人民群众的利益诉求无法得到满足，从而无法适应社会治理的新变化。全面从严治党新时期，为官不为体现出领导干部履行岗位职责的主体性缺位，集中体现为懒政、庸政、怠政和避政。
（一）“为官不为”的表现
为官不为是一种隐形的腐败形式，潜藏着巨大的社会危害性，梳理和总结为官不为的表现形式有助于认清官员中的隐形腐败，为深入落实全面从严治党的政治任务奠定基础。
1. 能力不足“不能为”
当前，全球经济增长乏力，国内经济深度调整，发展中深层矛盾不断显现，改革发展稳定面临诸多难题和挑战。经济发展新常态意味着我国的经济发展条件和环境发生了重大转变，需要全面深化改革，调整经济结构，转变发展方式，面对着复杂的国际国内形势，作为改革先行者的领导干部应具备创新能力，调整惯性思维，掌握工作要领。然而，实际情况是一些领导干部在面对新情况、新问题时不能转变思维方式，变换工作方法，工作没有抓手和招数，改革思路不宽，促发展办法不多，显示出明显的不适性。还有一些官员本身缺乏学习能力，默守成规，不学习研究新事物，掌握新本领，对党和国家颁布的新政策，部署的新任务不学习、不钻研，得过且过，对工作不研究不思考。在新的时代条件下，一些官员不能化被动为主动，等问题找上门来才想着如何解决，缺乏对工作的预见能力，不能很好地把控工作中的可能性。还有一些官员缺乏创新能力，因循守旧，在工作中按部就班，无改革举措、无创新办法，工作质量不高。因此，在领导干部群体中普遍存在着“本领恐慌”和“能力危机”。
2. 动力不足“不想为”
新时期，全党开展整风肃纪、进行反腐倡廉建设，党内风气焕然一新。但随之而来的权力空间缩小、隐性福利减少、监督问责加强使领导干部难以适应，从而产生了消极的情绪，以致该抓的事不抓，该负的责不负，因此，工作中的“不作为”、“打太极”就成了常事。党的十八大以来，中央加大反腐力度，查处了一批大案要案，产生了强大的威慑力，部分官员在工作中产生胆怯心理，做事情想问题总想着明哲保身，不考虑国家发展和人民利益，畏首畏尾，瞻前顾后，不敢干、不敢闯、生怕做错事担责任，产生了“多做多错，少做少错，不做不错”的心态，因而产生了“装样子”、“走过场”的现象。还有一类官员，在职位升迁遭遇瓶颈时，工作上产生了消极的心态，整日疲疲沓沓、无所作為，效率低下，工作上等着上面下指示、等着别人探路子、等着外地出经验，心中完全没有为人民服务的意识，更没有把党和国家的事业当作自己的终身事业，碌碌无为，不思进取。
3. 担当不足“不敢为”
改革开放以来，我国社会主义建设取得举世瞩目的成就，相对容易解决的问题和困难已经被优先解决，剩下的“硬骨头”个个难啃。当前，改革进入攻坚克难期，这一时期社会矛盾高发，领导干部工作愈发艰难，并且具有一定的风险性。在这种形势下，一些领导干部面对工作风险唯恐避之不及，怕失败承担责任，怕挑战无心应对，怕监督压力过大。在全面深化改革的过程中，社会结构深刻变动，利益关系深刻变化，一些领导干部处于社会矛盾高发的最前线，工作中难免会触及他人利益，从而产生了怕得罪人、怕影响自己的政治前途心态。这种心态表现在领导干部的日常工作中，就成为装样子、走过场的工作状态。还有一些领导干部属于工作上的被动型，干事情想问题不是主动出击，对于党和国家重点部署的工作和任务，要等会议纪要、等红头文件，有了纪要和文件，还要等上级领导的具体推进要求才能贯彻落实，拖慢了深化改革的速度和效率。
（二）“为官不为”的危害
1. 损害人民群众利益
目前，我国已经进入全面深化改革的攻坚期和关键期，党和国家的战略部署要靠领导干部进行贯彻和落实，人民群众的生产生活问题要靠领导干部在日常工作中进行解决，当官不作为，遇到矛盾绕道走，遇到问题躲躲闪闪，遇到改革推诿扯皮，办事效率低下，形式主义和官僚主义严重，人民群众的利益得不到维护，问题得不到解决，长此以往，会增加人民群众的失落感，影响人民群众进行社会主义建设的热情，导致社会主义建设和发展缺少生机活力，社会主义改革乏力。此外，人民群众利益得不到维护，问题得不到解决还会增加社会的不稳定因素，导致官民矛盾和冲突增加，仇恨政府，围攻政府，恶化官民关系。因此，我们可以看到，为官不为的危害性是巨大的，不仅损害了人民群众的利益，还会影响社会主义现代化建设和发展。
2. 恶化政治生态
政治生态是领导干部党性、觉悟、作风问题的综合体现，表现为从政环境的优劣。领导干部无论在工作中还是日常生活上都起到带头表率作用，领导干部的行为可以影响他人，也可以受他人影响，行为上无所事事，思想上缺乏理想信念，给他人带来负面影响，从而影响党内风气。为官不为集中体现了领导干部缺乏党性修养，缺乏高层次思想觉悟，党性修养缺乏，思想觉悟低下，直接体现在领导干部的工作中，会体现在对待人民群众的态度上，工作中不思进取，对待人民群众漠不关心，自上而下的官僚主义和形式主义不断在党内蔓延，党内的政治生态中存在的严重的“软腐败”“机关病”和“作风病”，这些问题在党内积累蔓延，会不断恶化党内政治生态。
3. 损害政府公信力
公信力是社会成员对政府履行职责的认可度，政府公信力直接影响政府的权威和形象。政府公信力不高，无法在人民群众中树立起良好形象，必将削弱人民群众对政府的信任和支持。为官不为所体现出的公信力是政府的立身之本，行政效率低下，就会动摇政府在人民群众中的地位。当前，“为官不为”是存在于领导干部中普遍现象，这种现象就是“懒政”“怠政”“庸政”“弊政”，极大地降低了政府的履职效力，阻碍有为政府、高效政府和责任政府的建设，损害了政府的威望和信誉。党的十八大报告明确提出：“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。”[2] 基于此，在利益多元化的今天，面对我国在社会主义建设中的深层次矛盾，积极推进“四个全面”重大战略布局，需要找到能够最大限度调动人民群众拥护支持改革积极性的最大公约数，凝聚全面从严治党的最大正能量。一些领导干部不愿争当改革派，“在其位不谋其政”，必将招致人民群众“不满”、“不信”、“不服”，政府公信力丧失，各项改革措施难以顺利推进。[3]
二、“为官不为”的成因分析
（一）理想信念不坚定
理想信念是共产党人进行革命、改革、创新事业的精神动力，是共产党人精神上的“钙”，没有理想信念，精神上就会缺“钙”，就会得“软骨病”。在领导干部中出现“为官不为”的现象归根到底在于理想信念的缺失，理想信念一旦缺失就会弱化利他主义产生强烈的利己主义，从而削弱领导干部为人民服务的意识，不能从群众的立场办事情想问题，不能以维护广大人民群众的利益为己任。 “为官不为”者大多不了解马克思主义，不了解党的发展历史，对于党的路线方针和理论政策认识和理解流于表面，不能随时代发展调整自己的世界观、人生观和价值观，将共产党人的远大目标抛诸脑后。理想信念不坚定，就容易受“官本位”思想左右，追求权力，追求官位，追求金钱，当权力和金钱追求无果时就会产生“摆架子”“做样子”的“官僚主义”和“形式主义”，不顾党和人民的利益，权力不为民所用，利益不为民所谋，感情不为民所系，缺乏领导干部所应该具备的责任感和使命感。
（二）素质能力不足
新时期，出现“为官不为”现象的根本原因在于一些领导干部在思想素质和工作能力上存在明显不足。突出表现在三个方面：其一，缺乏马克思主义辩证思维。在处理权力、工作、人民的关系上不能解放思想，与时俱进，世界观、人生观、价值观发生严重扭曲，当官就是为了捞好处，工作就是一心往上爬，完全不把人民群众的利益放在心上。其二，服务意识和律己意识薄弱。领导干部是人民的公仆，做事情想问题都要以人民为出发点和落脚点，但一些领导干部反仆为主，处处摆架子，不说好话不送礼就不给办事；还有一些领导干部受到周围工作氛围的影响，自由散漫，熬时间、混日子，不遵守公务员的基本工作制度，损害了党和政府的形象。其三，履职能力不足。当前，我国进入改革发展的新时期，“四个全面”战略布局和“五位一体”的总体规划，对领导干部的能力和素质提出更高要求，有的岗位要求领导干部具备较强的创新能力，顺应时代发展，推进工作转型；有的岗位要求领导干部具备较强的学习能力，对党和国家颁布的理论、政策能够深入解读；有的岗位要求领导干部具备较强的实践能力，能够深入基层，融入群众进行广泛调研。然而，一些领导干部不能适应新变化、新情况，又不愿主动学习，从而导致素质能力不足造成主体责任缺失。
（三）管理机制不完善
我国干部管理机制不完善是造成为官不为的重要原因之一。官员从准入到退出是一个完整的组织链条，任何一个环节出现漏洞，都会引起相应的问题。首先，干部选拔机制不完善给为官不为提供了可乘之机。我国的干部选拔机制过于标准化，注重学习能力考察，对于思想道德素质和实际工作能力考察较少，候选人是否能够胜任工作，是否能够处理好与群众的关系并不能被准确考察出来，给某些领导干部提供了为官不为的机会。其次，干部績效考核与激励机制不健全，给为官不为提供了滋生空间。从考核主体来看，干部绩效考核主体过于单一，仅限于体制内上下级考核；从考核指标来看，干部绩效考核指标过于模糊，缺乏认定标准和依据；从考核形式来看，往往大而化一，考核频率较小；从考核方式来看，主要采用较为传统的民主评议和个别谈话，并不能客观而全面进行评价；考核结束后没有相应的奖惩措施，职位晋升与考核结果关联不大，不能提升领导干部的工作积极性。再次，干部晋升机制不健全，给为官不为提供了动力支持。从官员的年龄和等级划分来看，到了一定的年龄和一定的等级，晋升的通道已经关闭，心理上的安逸感，不同程度地影响了工作的积极性和改革创新意识的萌发。此外，干部退出机制不健全，给为官不为提供了继续蔓延的温床。在我国，领导干部只要不违背国家法律法规，就可以一劳永逸。最后，党内监督机制不健全，使领导干部缺少机制约束，助长了党内为官不为的发展。
（四）不健康的政治心态
党的十八大以来，中央政治局加强工作作风建设，提出了改进工作作风，密切联系群众的八项规定和六条禁令，大力整治党内的形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风的“四风”问题，反腐的力度也不断加大，逐步将领导干部的权力关进了制度的笼子。首先，反腐力度的加大形成了强大的威慑力。在全面从严治党新时期，反腐风暴席卷整个中国，党中央坚持“老虎”和“苍蝇”一起打，在党内形成了十分严肃的政治氛围，有些官员惶惶不可终日，做事小心翼翼，畏首畏尾，生怕越雷池一步，丢了自己的官位，抱着“多做多错，少做少错，不做不错”心态应对工作。其次，福利待遇缩减。党中央贯彻实施八项规定和六项禁令以来，公车使用，工资福利以及各种隐性福利都得到了极大缩减，使有些领导干部心理上产生极大的失落感，纷纷感叹“当官没劲”，因而形成不愿为的心理。此外，权力削减。中国的“官本位”思想严重，有些官员一心想着升官发财，以权谋利，公权私用，但是全面从严治党的深入推进，使官员手中的权力得到大大的缩减，以前能办的事办不了了，以前能谋的利谋不了了，过往的风光无限和如今的中规中矩形成强烈对比，使有些官员难以适应，因而产生消极应付的心理。
三、治理“为官不为”问题的现实路径
“为官不为”表面上看并没有触犯国家法律法规，也没有危害他人利益，但实际上，“为官不为”长此以往会拖慢社会主义现代化进程，影响广大人民群众的切身利益，因而危害是巨大的，必须认清“为官不为”的表象和严重性，找到解决“为官不为”问题的办法。
（一）加强思想建设
理想信念是共产党人的命脉和灵魂，是共产党人安身立命的根本，领导干部必须加强思想教育，树立公仆意识，形成正确的世界观、人生观和价值观。一是加强理论学习。首先，领导干部要学习马列主义、毛泽东思想，深刻领悟党的方针、路线，用理论武装头脑，并结合时代背景理解和解决新问题；其次，运用电视、报纸、广播、网络信息平台等载体，大力宣传党的路线、方针、政策，弘扬党在革命、建设时期的优良传统，通过先进人物、先进事迹的报道营造积极向上、争优争先的政治氛围。然后，加强领导干部教育培训。各级党校、行政学院拥有强大的教育资源，应定期组织各级领导干部入校培训，强化思想认识，提升业务能力，通过系统、全面地学习强化规矩意识，用法律法规约束领导干部的行为，将党规党纪教育、法律教育纳入党员干部教育培训中，引导各级党员干部树立法治意识，遵守党规党纪，加强防治“为官不为”的刚性约束力。把“法无授权不可为”、“法定职责必须为”的各级行政权力运行准则作为干部任职资格考量的重要内容，从而根治“一把手”权力过分集中的局面、“下级监督不敢，平级监督太软，上级监督太远”的现象以及“官本位”的惯性思维。二是加强信念教育。要解决党员干部思想上“贫血”、精神上“缺钙”、行动上“乏力”的问题就要培育、践行社会主义核心价值观。首先，要加强理论学习，用先进思想武装头脑。各级党组织要广泛开展马克思主义理论学习活动，推动广大党员干部坚持读经典、读原著，做到学而用、学而行、学而信，牢筑“为官有为”的思想基础。其次，借助广播电视、报纸、远程教育信息平台等载体，通过走访困难地区、走访艰苦岗位、走访先进人物、走访服务对象等形式，使领导干部接受社会公德、职业道德再教育，培养高尚道德情操，严守道德底线。[4]
（二）加强能力建设
在全面从严治党的新时期，社会主义的建设和发展对各级领导干部都提出了更高的要求，除了需要具备科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力、纵览全局的能力外，还需要开拓创新的能力和联系群众的能力。加强干部能力建设，提升领导干部实际工作能力应从以下几方面入手：第一，鼓励各级领导干部深入基层。基层是与人民群众密切联系的地方，在基层锻炼，不仅可以磨炼领导干部的意志，而且还可以了解人民群众生活和工作中最现实、最直接的问题，通过与人民群众沟通交流，听取群众意见，人民群众是党和国家大政方针的智慧来源，多与群众接触，用心感受广大人民群众的所思所想所忧，能够开拓领导干部做事情想问题的眼界，在处理实际问题时也能够更多地站在人民的立场上思考。提升领导干部的工作能力还要强调调查研究的重要性。没有调研就没有发言权，没有调研就没有决策权，调查研究在任何时期都很重要，领导干部深入实地调查研究，能够收集数据资料，了解调研对象的真实情况，引导领导干部做出符合实际，满足广大人民群众需要的切实可行的决策方案，做出正确的决策。第三，提升领导干部的工作能力，还要学习相关领域的专业知识。领导干部不仅要学好用好马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义世界观和方法论，还要结合时代发展，与时俱进，学习其负责领域的相关专业知识。领导干部领导、统筹一个地区、一个单位或一个部门的建设和发展，需要的是综合能力，因此，综合运用政策、法律、经济、管理、行政方面的知识是领导干部必须具备的能力素质。专业能力的提升需要坚持阅读专业书籍，结合社会现实问题和工作需要进行思考，形成问题意识，并对具体问题具体分析，在实践中逐步提升能力。
（三）加强体制机制建设
治理“为官不为”要不断加强领导干部体制机制建设。第一，完善领导干部选拔任用机制。首先，制定领导干部选拔任用制度，要着手制定《领导干部选拔任用推荐办法》《党政领导干部公开推荐办法》《推荐干部风险共担制度》等，使领导干部选拔制度更加严密，更加系统化。其次，规范选拔任用程序。领导干部选拔应规范化，严格按照程序进行，用文字形式记录领导干部选拔的过程，使领导干部选拔的每一个环节都可以找到追溯依据。再次，充分发挥党员权利，扩大民主参评范围。人民群众在领导干部选拔任用中具有知情权、参与权和选择权，可以先进行试点，安排群众参与某些重要领导岗位的选拔，将人民群众的意见作为领导干部评估的标准，提高选人用人的质量。第二，完善领导干部绩效考核机制。“为官不为”问题的出现源自于工作中缺少刚性约束，绩效考核机制的漏洞使领导干部的某些行为不受制约，因此，要搭建和完善领导干部绩效考核机制。首先，构建合理的绩效考核体系。绩效考核是一个涵盖经济、政治、文化、社会、生态等多方面的指标体系，只关注GDP，一味地建设政绩工程是片面的，应在“四个全面”、“五位一体”的总体布局下构建绩效考核体系。其次，设立绩效考核指标。绩效考核指标的制定应以不同省、市、县区的资源，不同岗位的特点为依据，共性指标与个性指标相结合。再次，要改变考评方式。考评方式直接决定考评结果，年初下指标，年底对标的考评方式，并不能很准确地反映领导干部的绩效，应深入推广“一线工作法”，使领导干部的工作成绩反映在一线，并能够进行追踪考核。然后，合理运用考评结果。考评结果一定要作為奖金、晋升、福利、评优的依据，对考评结果要设立不同的档次，档次的划分要清晰、明确，对于考评结果靠后的领导干部，组织要进行谈话，了解情况，做出相应的治理措施。最后，构建民意测评机制。领导干部的绩效应体现在为民服务中，人民群众的满意度应成为领导干部绩效的直接反映。第三，构建领导干部召回机制。领导干部召回机制是治理“为官不为”的干部管理机制，使领导干部进行自我教育和自我反思。首先，设立召回标准，领导干部不能胜任工作的情形分为很多种，例如，不作为、怕作为、工作效率低下、在单位拉帮结派等，召回标准应清晰、明确、好量化。其次，设立惩治标准。被召回的领导干部应接受组织考核，根据考核情况进行转岗、免职、降职、待岗、辞退等相应惩处。第四，构建领导干部激励机制。相应的激励机制能够最大限度地调动领导干部的工作积极性，首先应制定容错免责机制，中国的社会主义建设在很多领域存在风险性和不确定性，将改革的先行者与贪官、庸官区分开来。
（四）加强心理建设
行为是心理的直接反映，健康的心理才能引导健康的行为。党的十八大以来，党内政治生态恶化、腐败蔓延，极大地动摇了党心、民心，因此，加强领导干部的心理建设，规制领导干部政治行为具有重要现实意义。从领导干部贪污腐化的案例分析可以看出，领导干部违反法律法规的行为源自于自身的私权心理、攀比心理、侥幸心理、补偿心理、贪婪心理和享乐心理。“为官不为”突出反映了领导干部的私权心理和享乐心理。私权心理将人民赋予的权力当作自己的私有财产，为自己谋取利益，当权力无法为自己谋利时，就会庸庸碌碌，无所作为，不把权力用在为人民服务中，自私自利。享乐主义是领导干部享受权利带来的金钱、社会地位和安逸生活，失去了革命战争时期的奋斗热情，不思进取，贪图享乐。克服私权心理和享乐心理就要强化领导干部党性修养，尊党、爱党、敬党，把党的事业作为自己终生奋斗的事业。首先，领导干部要加强知识修养。党的各级组织要组织领导干部学习党章党规，学习习近平总书记系列重要讲话精神，不断提高马克思主义思想觉悟和理论水平。其次，党的各级组织要积极开展勤政教育。强化学习实践，把勤政渗透到思想深处。领导干部要经常深入实际，深入群众，在实践中摸索规律、总结经验、改进作风，把勤政作为一种工作态度，对党负责，对人民負责；把勤政作为一种能力来锻炼，不断提高做事能力、创新能力和执政能力，进一步增强勤政意识、责任意识和大局意识；把勤政作为一种习惯来培养，真正养成爱岗敬业、勤奋工作的习惯，营造干事创业、服务群众的氛围。[5]再次，领导干部要学会自我教育、自我改造和自我完善。领导干部要常扫心灵灰尘，思想垃圾，要经常对照党章自我反省，及时纠正工作中的错误做法，领导干部要认真开展批评与自我批评，直面自身的缺点和不足，分析问题产生的原因、后果和危害，将其上升到世界观、人生观、价值观、党性原则的高度来看待和审视。
参考文献：
[1]习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话[N]人民日报，2016-01-18.
[2]本书编写组.中国共产党章程汇编（一大——十八大）[G].北京：中共中央党校出版 社，2016：253.
[3]全面从严治党——学习习近平党的建设思想论述[G].北京：中共中央党校出版社，2015：43.
[4]本书编写组.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（辅导读本）[M].北京：人民出版社，2013：36.
[5]本书编写组.中国特色社会主义研究（制度篇）[M].北京：解放军出版社，2013：235.
摘 要： 在全面从严治党的新时期，“为官不为”作为一种隐形的腐败行为，对社会主义现代化建设的危害是不言而喻的。其主要表现在能力不足不能为，动力不足不想为，担当不足不敢为三个方面。“为官不为”主要来自于领导干部的理想信念不坚定、素质能力不足，体制机制不完善、政治心态不健康，需要从思想、能力、体制机制和心理四个方面进行全方位、多角度建设，从而提升领导干部的道德修养、能力素质和办事效率，使“为官不为”逐步转变成“为官必为”，进一步落实全面从严治党的政治任务。
关键词： 新时期； 为官不为； 治理策略
中图分类号： D925.3 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.03.011
“为官不为”不是一个新问题，它不仅存在于中国，也存在于其他国家的政府管理之中。党的十八大以来，以习近平为核心的党中央做出了全面从严治党的重大战略部署，严肃整顿党风党纪，大力惩治党内腐败，坚持“老虎和苍蝇”一起打，取得了管党治党的重大胜利。但也可以看到，全面从严治党的新时期，在领导干部中形成了“多做多错，少做少错，不做不错”的思想，出现了“为官不为”的问题。2016年1月18日，习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上指出：“这个问题极为重要，现在看来也十分紧迫。”[1]习近平还强调：受成长经历、社会环境、政治生态等多方面因素影响，当前干部队伍也存在种种复杂情况，一个突出问题是部分干部思想困惑增多、积极性不高，存在一定程度的“为官不为”。
一、“为官不为”的表现及危害
“为官不为”中的“官”是与其所在的职位和拥有的职权相对应的，处在什么样的官位上就要承担什么样的责任，这里的“为”是指官员在工作中履行职责的各种行为和活动。为官不为的形成与传统官僚体制有关，是古今中外皆有的一种负“官文化”现象。所谓为官不为，是指领导干部作为权力行使主体在权力运行过程中不能准确、及时和有效地履行岗位职责，甚至不履行岗位职责，致使广大人民群众的利益诉求无法得到满足，从而无法适应社会治理的新变化。全面从严治党新时期，为官不为体现出领导干部履行岗位职责的主体性缺位，集中体现为懒政、庸政、怠政和避政。
（一）“为官不为”的表现
为官不为是一种隐形的腐败形式，潜藏着巨大的社会危害性，梳理和总结为官不为的表现形式有助于认清官员中的隐形腐败，为深入落实全面从严治党的政治任务奠定基础。
1. 能力不足“不能为”
当前，全球经济增长乏力，国内经济深度调整，发展中深层矛盾不断显现，改革发展稳定面临诸多难题和挑战。经济发展新常态意味着我国的经济发展条件和环境发生了重大转变，需要全面深化改革，调整经济结构，转变发展方式，面对着复杂的国际国内形势，作为改革先行者的领导干部应具备创新能力，调整惯性思维，掌握工作要领。然而，实际情况是一些领导干部在面对新情况、新问题时不能转变思维方式，变换工作方法，工作没有抓手和招数，改革思路不宽，促发展办法不多，显示出明显的不适性。还有一些官员本身缺乏学习能力，默守成规，不学习研究新事物，掌握新本领，对党和国家颁布的新政策，部署的新任务不学习、不钻研，得过且过，对工作不研究不思考。在新的时代条件下，一些官员不能化被动为主动，等问题找上门来才想着如何解决，缺乏对工作的预见能力，不能很好地把控工作中的可能性。还有一些官员缺乏创新能力，因循守旧，在工作中按部就班，无改革举措、无创新办法，工作质量不高。因此，在领导干部群体中普遍存在着“本领恐慌”和“能力危机”。
2. 动力不足“不想为”
新时期，全党开展整风肃纪、进行反腐倡廉建设，党内风气焕然一新。但随之而来的权力空间缩小、隐性福利减少、监督问责加强使领导干部难以适应，从而产生了消极的情绪，以致该抓的事不抓，该负的责不负，因此，工作中的“不作为”、“打太极”就成了常事。党的十八大以来，中央加大反腐力度，查处了一批大案要案，产生了强大的威慑力，部分官员在工作中产生胆怯心理，做事情想问题总想着明哲保身，不考虑国家发展和人民利益，畏首畏尾，瞻前顾后，不敢干、不敢闯、生怕做错事担责任，产生了“多做多错，少做少错，不做不错”的心态，因而产生了“装样子”、“走过场”的现象。还有一类官员，在职位升迁遭遇瓶颈时，工作上产生了消极的心态，整日疲疲沓沓、无所作為，效率低下，工作上等着上面下指示、等着别人探路子、等着外地出经验，心中完全没有为人民服务的意识，更没有把党和国家的事业当作自己的终身事业，碌碌无为，不思进取。
3. 担当不足“不敢为”
改革开放以来，我国社会主义建设取得举世瞩目的成就，相对容易解决的问题和困难已经被优先解决，剩下的“硬骨头”个个难啃。当前，改革进入攻坚克难期，这一时期社会矛盾高发，领导干部工作愈发艰难，并且具有一定的风险性。在这种形势下，一些领导干部面对工作风险唯恐避之不及，怕失败承担责任，怕挑战无心应对，怕监督压力过大。在全面深化改革的过程中，社会结构深刻变动，利益关系深刻变化，一些领导干部处于社会矛盾高发的最前线，工作中难免会触及他人利益，从而产生了怕得罪人、怕影响自己的政治前途心态。这种心态表现在领导干部的日常工作中，就成为装样子、走过场的工作状态。还有一些领导干部属于工作上的被动型，干事情想问题不是主动出击，对于党和国家重点部署的工作和任务，要等会议纪要、等红头文件，有了纪要和文件，还要等上级领导的具体推进要求才能贯彻落实，拖慢了深化改革的速度和效率。
（二）“为官不为”的危害
1. 损害人民群众利益
目前，我国已经进入全面深化改革的攻坚期和关键期，党和国家的战略部署要靠领导干部进行贯彻和落实，人民群众的生产生活问题要靠领导干部在日常工作中进行解决，当官不作为，遇到矛盾绕道走，遇到问题躲躲闪闪，遇到改革推诿扯皮，办事效率低下，形式主义和官僚主义严重，人民群众的利益得不到维护，问题得不到解决，长此以往，会增加人民群众的失落感，影响人民群众进行社会主义建设的热情，导致社会主义建设和发展缺少生机活力，社会主义改革乏力。此外，人民群众利益得不到维护，问题得不到解决还会增加社会的不稳定因素，导致官民矛盾和冲突增加，仇恨政府，围攻政府，恶化官民关系。因此，我们可以看到，为官不为的危害性是巨大的，不仅损害了人民群众的利益，还会影响社会主义现代化建设和发展。
2. 恶化政治生态
政治生态是领导干部党性、觉悟、作风问题的综合体现，表现为从政环境的优劣。领导干部无论在工作中还是日常生活上都起到带头表率作用，领导干部的行为可以影响他人，也可以受他人影响，行为上无所事事，思想上缺乏理想信念，给他人带来负面影响，从而影响党内风气。为官不为集中体现了领导干部缺乏党性修养，缺乏高层次思想觉悟，党性修养缺乏，思想觉悟低下，直接体现在领导干部的工作中，会体现在对待人民群众的态度上，工作中不思进取，对待人民群众漠不关心，自上而下的官僚主义和形式主义不断在党内蔓延，党内的政治生态中存在的严重的“软腐败”“机关病”和“作风病”，这些问题在党内积累蔓延，会不断恶化党内政治生态。
3. 损害政府公信力
公信力是社会成员对政府履行职责的认可度，政府公信力直接影响政府的权威和形象。政府公信力不高，无法在人民群众中树立起良好形象，必将削弱人民群众对政府的信任和支持。为官不为所体现出的公信力是政府的立身之本，行政效率低下，就会动摇政府在人民群众中的地位。当前，“为官不为”是存在于领导干部中普遍现象，这种现象就是“懒政”“怠政”“庸政”“弊政”，极大地降低了政府的履职效力，阻碍有为政府、高效政府和责任政府的建设，损害了政府的威望和信誉。党的十八大报告明确提出：“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。”[2] 基于此，在利益多元化的今天，面对我国在社会主义建设中的深层次矛盾，积极推进“四个全面”重大战略布局，需要找到能够最大限度调动人民群众拥护支持改革积极性的最大公约数，凝聚全面从严治党的最大正能量。一些领导干部不愿争当改革派，“在其位不谋其政”，必将招致人民群众“不满”、“不信”、“不服”，政府公信力丧失，各项改革措施难以顺利推进。[3]
二、“为官不为”的成因分析
（一）理想信念不坚定
理想信念是共产党人进行革命、改革、创新事业的精神动力，是共产党人精神上的“钙”，没有理想信念，精神上就会缺“钙”，就会得“软骨病”。在领导干部中出现“为官不为”的现象归根到底在于理想信念的缺失，理想信念一旦缺失就会弱化利他主义产生强烈的利己主义，从而削弱领导干部为人民服务的意识，不能从群众的立场办事情想问题，不能以维护广大人民群众的利益为己任。 “为官不为”者大多不了解马克思主义，不了解党的发展历史，对于党的路线方针和理论政策认识和理解流于表面，不能随时代发展调整自己的世界观、人生观和价值观，将共产党人的远大目标抛诸脑后。理想信念不坚定，就容易受“官本位”思想左右，追求权力，追求官位，追求金钱，当权力和金钱追求无果时就会产生“摆架子”“做样子”的“官僚主义”和“形式主义”，不顾党和人民的利益，权力不为民所用，利益不为民所谋，感情不为民所系，缺乏领导干部所应该具备的责任感和使命感。
（二）素质能力不足
新时期，出现“为官不为”现象的根本原因在于一些领导干部在思想素质和工作能力上存在明显不足。突出表现在三个方面：其一，缺乏马克思主义辩证思维。在处理权力、工作、人民的关系上不能解放思想，与时俱进，世界观、人生观、价值观发生严重扭曲，当官就是为了捞好处，工作就是一心往上爬，完全不把人民群众的利益放在心上。其二，服务意识和律己意识薄弱。领导干部是人民的公仆，做事情想问题都要以人民为出发点和落脚点，但一些领导干部反仆为主，处处摆架子，不说好话不送礼就不给办事；还有一些领导干部受到周围工作氛围的影响，自由散漫，熬时间、混日子，不遵守公务员的基本工作制度，损害了党和政府的形象。其三，履职能力不足。当前，我国进入改革发展的新时期，“四个全面”战略布局和“五位一体”的总体规划，对领导干部的能力和素质提出更高要求，有的岗位要求领导干部具备较强的创新能力，顺应时代发展，推进工作转型；有的岗位要求领导干部具备较强的学习能力，对党和国家颁布的理论、政策能够深入解读；有的岗位要求领导干部具备较强的实践能力，能够深入基层，融入群众进行广泛调研。然而，一些领导干部不能适应新变化、新情况，又不愿主动学习，从而导致素质能力不足造成主体责任缺失。
（三）管理机制不完善
我国干部管理机制不完善是造成为官不为的重要原因之一。官员从准入到退出是一个完整的组织链条，任何一个环节出现漏洞，都会引起相应的问题。首先，干部选拔机制不完善给为官不为提供了可乘之机。我国的干部选拔机制过于标准化，注重学习能力考察，对于思想道德素质和实际工作能力考察较少，候选人是否能够胜任工作，是否能够处理好与群众的关系并不能被准确考察出来，给某些领导干部提供了为官不为的机会。其次，干部績效考核与激励机制不健全，给为官不为提供了滋生空间。从考核主体来看，干部绩效考核主体过于单一，仅限于体制内上下级考核；从考核指标来看，干部绩效考核指标过于模糊，缺乏认定标准和依据；从考核形式来看，往往大而化一，考核频率较小；从考核方式来看，主要采用较为传统的民主评议和个别谈话，并不能客观而全面进行评价；考核结束后没有相应的奖惩措施，职位晋升与考核结果关联不大，不能提升领导干部的工作积极性。再次，干部晋升机制不健全，给为官不为提供了动力支持。从官员的年龄和等级划分来看，到了一定的年龄和一定的等级，晋升的通道已经关闭，心理上的安逸感，不同程度地影响了工作的积极性和改革创新意识的萌发。此外，干部退出机制不健全，给为官不为提供了继续蔓延的温床。在我国，领导干部只要不违背国家法律法规，就可以一劳永逸。最后，党内监督机制不健全，使领导干部缺少机制约束，助长了党内为官不为的发展。
（四）不健康的政治心态
党的十八大以来，中央政治局加强工作作风建设，提出了改进工作作风，密切联系群众的八项规定和六条禁令，大力整治党内的形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风的“四风”问题，反腐的力度也不断加大，逐步将领导干部的权力关进了制度的笼子。首先，反腐力度的加大形成了强大的威慑力。在全面从严治党新时期，反腐风暴席卷整个中国，党中央坚持“老虎”和“苍蝇”一起打，在党内形成了十分严肃的政治氛围，有些官员惶惶不可终日，做事小心翼翼，畏首畏尾，生怕越雷池一步，丢了自己的官位，抱着“多做多错，少做少错，不做不错”心态应对工作。其次，福利待遇缩减。党中央贯彻实施八项规定和六项禁令以来，公车使用，工资福利以及各种隐性福利都得到了极大缩减，使有些领导干部心理上产生极大的失落感，纷纷感叹“当官没劲”，因而形成不愿为的心理。此外，权力削减。中国的“官本位”思想严重，有些官员一心想着升官发财，以权谋利，公权私用，但是全面从严治党的深入推进，使官员手中的权力得到大大的缩减，以前能办的事办不了了，以前能谋的利谋不了了，过往的风光无限和如今的中规中矩形成强烈对比，使有些官员难以适应，因而产生消极应付的心理。
三、治理“为官不为”问题的现实路径
“为官不为”表面上看并没有触犯国家法律法规，也没有危害他人利益，但实际上，“为官不为”长此以往会拖慢社会主义现代化进程，影响广大人民群众的切身利益，因而危害是巨大的，必须认清“为官不为”的表象和严重性，找到解决“为官不为”问题的办法。
（一）加强思想建设
理想信念是共产党人的命脉和灵魂，是共产党人安身立命的根本，领导干部必须加强思想教育，树立公仆意识，形成正确的世界观、人生观和价值观。一是加强理论学习。首先，领导干部要学习马列主义、毛泽东思想，深刻领悟党的方针、路线，用理论武装头脑，并结合时代背景理解和解决新问题；其次，运用电视、报纸、广播、网络信息平台等载体，大力宣传党的路线、方针、政策，弘扬党在革命、建设时期的优良传统，通过先进人物、先进事迹的报道营造积极向上、争优争先的政治氛围。然后，加强领导干部教育培训。各级党校、行政学院拥有强大的教育资源，应定期组织各级领导干部入校培训，强化思想认识，提升业务能力，通过系统、全面地学习强化规矩意识，用法律法规约束领导干部的行为，将党规党纪教育、法律教育纳入党员干部教育培训中，引导各级党员干部树立法治意识，遵守党规党纪，加强防治“为官不为”的刚性约束力。把“法无授权不可为”、“法定职责必须为”的各级行政权力运行准则作为干部任职资格考量的重要内容，从而根治“一把手”权力过分集中的局面、“下级监督不敢，平级监督太软，上级监督太远”的现象以及“官本位”的惯性思维。二是加强信念教育。要解决党员干部思想上“贫血”、精神上“缺钙”、行动上“乏力”的问题就要培育、践行社会主义核心价值观。首先，要加强理论学习，用先进思想武装头脑。各级党组织要广泛开展马克思主义理论学习活动，推动广大党员干部坚持读经典、读原著，做到学而用、学而行、学而信，牢筑“为官有为”的思想基础。其次，借助广播电视、报纸、远程教育信息平台等载体，通过走访困难地区、走访艰苦岗位、走访先进人物、走访服务对象等形式，使领导干部接受社会公德、职业道德再教育，培养高尚道德情操，严守道德底线。[4]
（二）加强能力建设
在全面从严治党的新时期，社会主义的建设和发展对各级领导干部都提出了更高的要求，除了需要具备科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力、纵览全局的能力外，还需要开拓创新的能力和联系群众的能力。加强干部能力建设，提升领导干部实际工作能力应从以下几方面入手：第一，鼓励各级领导干部深入基层。基层是与人民群众密切联系的地方，在基层锻炼，不仅可以磨炼领导干部的意志，而且还可以了解人民群众生活和工作中最现实、最直接的问题，通过与人民群众沟通交流，听取群众意见，人民群众是党和国家大政方针的智慧来源，多与群众接触，用心感受广大人民群众的所思所想所忧，能够开拓领导干部做事情想问题的眼界，在处理实际问题时也能够更多地站在人民的立场上思考。提升领导干部的工作能力还要强调调查研究的重要性。没有调研就没有发言权，没有调研就没有决策权，调查研究在任何时期都很重要，领导干部深入实地调查研究，能够收集数据资料，了解调研对象的真实情况，引导领导干部做出符合实际，满足广大人民群众需要的切实可行的决策方案，做出正确的决策。第三，提升领导干部的工作能力，还要学习相关领域的专业知识。领导干部不仅要学好用好马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义世界观和方法论，还要结合时代发展，与时俱进，学习其负责领域的相关专业知识。领导干部领导、统筹一个地区、一个单位或一个部门的建设和发展，需要的是综合能力，因此，综合运用政策、法律、经济、管理、行政方面的知识是领导干部必须具备的能力素质。专业能力的提升需要坚持阅读专业书籍，结合社会现实问题和工作需要进行思考，形成问题意识，并对具体问题具体分析，在实践中逐步提升能力。
（三）加强体制机制建设
治理“为官不为”要不断加强领导干部体制机制建设。第一，完善领导干部选拔任用机制。首先，制定领导干部选拔任用制度，要着手制定《领导干部选拔任用推荐办法》《党政领导干部公开推荐办法》《推荐干部风险共担制度》等，使领导干部选拔制度更加严密，更加系统化。其次，规范选拔任用程序。领导干部选拔应规范化，严格按照程序进行，用文字形式记录领导干部选拔的过程，使领导干部选拔的每一个环节都可以找到追溯依据。再次，充分发挥党员权利，扩大民主参评范围。人民群众在领导干部选拔任用中具有知情权、参与权和选择权，可以先进行试点，安排群众参与某些重要领导岗位的选拔，将人民群众的意见作为领导干部评估的标准，提高选人用人的质量。第二，完善领导干部绩效考核机制。“为官不为”问题的出现源自于工作中缺少刚性约束，绩效考核机制的漏洞使领导干部的某些行为不受制约，因此，要搭建和完善领导干部绩效考核机制。首先，构建合理的绩效考核体系。绩效考核是一个涵盖经济、政治、文化、社会、生态等多方面的指标体系，只关注GDP，一味地建设政绩工程是片面的，应在“四个全面”、“五位一体”的总体布局下构建绩效考核体系。其次，设立绩效考核指标。绩效考核指标的制定应以不同省、市、县区的资源，不同岗位的特点为依据，共性指标与个性指标相结合。再次，要改变考评方式。考评方式直接决定考评结果，年初下指标，年底对标的考评方式，并不能很准确地反映领导干部的绩效，应深入推广“一线工作法”，使领导干部的工作成绩反映在一线，并能够进行追踪考核。然后，合理运用考评结果。考评结果一定要作為奖金、晋升、福利、评优的依据，对考评结果要设立不同的档次，档次的划分要清晰、明确，对于考评结果靠后的领导干部，组织要进行谈话，了解情况，做出相应的治理措施。最后，构建民意测评机制。领导干部的绩效应体现在为民服务中，人民群众的满意度应成为领导干部绩效的直接反映。第三，构建领导干部召回机制。领导干部召回机制是治理“为官不为”的干部管理机制，使领导干部进行自我教育和自我反思。首先，设立召回标准，领导干部不能胜任工作的情形分为很多种，例如，不作为、怕作为、工作效率低下、在单位拉帮结派等，召回标准应清晰、明确、好量化。其次，设立惩治标准。被召回的领导干部应接受组织考核，根据考核情况进行转岗、免职、降职、待岗、辞退等相应惩处。第四，构建领导干部激励机制。相应的激励机制能够最大限度地调动领导干部的工作积极性，首先应制定容错免责机制，中国的社会主义建设在很多领域存在风险性和不确定性，将改革的先行者与贪官、庸官区分开来。
（四）加强心理建设
行为是心理的直接反映，健康的心理才能引导健康的行为。党的十八大以来，党内政治生态恶化、腐败蔓延，极大地动摇了党心、民心，因此，加强领导干部的心理建设，规制领导干部政治行为具有重要现实意义。从领导干部贪污腐化的案例分析可以看出，领导干部违反法律法规的行为源自于自身的私权心理、攀比心理、侥幸心理、补偿心理、贪婪心理和享乐心理。“为官不为”突出反映了领导干部的私权心理和享乐心理。私权心理将人民赋予的权力当作自己的私有财产，为自己谋取利益，当权力无法为自己谋利时，就会庸庸碌碌，无所作为，不把权力用在为人民服务中，自私自利。享乐主义是领导干部享受权利带来的金钱、社会地位和安逸生活，失去了革命战争时期的奋斗热情，不思进取，贪图享乐。克服私权心理和享乐心理就要强化领导干部党性修养，尊党、爱党、敬党，把党的事业作为自己终生奋斗的事业。首先，领导干部要加强知识修养。党的各级组织要组织领导干部学习党章党规，学习习近平总书记系列重要讲话精神，不断提高马克思主义思想觉悟和理论水平。其次，党的各级组织要积极开展勤政教育。强化学习实践，把勤政渗透到思想深处。领导干部要经常深入实际，深入群众，在实践中摸索规律、总结经验、改进作风，把勤政作为一种工作态度，对党负责，对人民負责；把勤政作为一种能力来锻炼，不断提高做事能力、创新能力和执政能力，进一步增强勤政意识、责任意识和大局意识；把勤政作为一种习惯来培养，真正养成爱岗敬业、勤奋工作的习惯，营造干事创业、服务群众的氛围。[5]再次，领导干部要学会自我教育、自我改造和自我完善。领导干部要常扫心灵灰尘，思想垃圾，要经常对照党章自我反省，及时纠正工作中的错误做法，领导干部要认真开展批评与自我批评，直面自身的缺点和不足，分析问题产生的原因、后果和危害，将其上升到世界观、人生观、价值观、党性原则的高度来看待和审视。
参考文献：
[1]习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话[N]人民日报，2016-01-18.
[2]本书编写组.中国共产党章程汇编（一大——十八大）[G].北京：中共中央党校出版 社，2016：253.
[3]全面从严治党——学习习近平党的建设思想论述[G].北京：中共中央党校出版社，2015：43.
[4]本书编写组.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（辅导读本）[M].北京：人民出版社，2013：36.
[5]本书编写组.中国特色社会主义研究（制度篇）[M].北京：解放军出版社，2013：235.
