地方政府解决科技创新“孤岛效应”作用研究
刘静
摘 要： 目前，中国经济已经进入以中高速增长为标志的新常态。经济发展呈现出新特点，经济增速放缓、经济结构需要调整、经济增长动力需要转换。要适应、把握并引领经济发展新常态，最根本的是依靠科技创新，科技创新是推动经济发展方式转变、经济结构转型升级的“第一驱动力”。近年来我国把科技创新摆在更加重要位置，吹响了建设世界科技强国的号角，科技创新能力逐步提升。但是，我国科技创新存在严重不足，“孤岛效应”问题突出，导致科技创新效率低下。当前科技创新中的“孤岛效应”问题迫切需要各级地方政府加强顶层设计，通过建立健全科技创新体系、强化地方科技创新战略规划引导、建立完善科技创新政策体系、营造良好的科技创新环境等措施加以解决。
关键词： 地方政府； 科技创新； 孤岛效应； 职能
中图分类号： D625 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.02.006
Abstract： At present， Chinas economy has entered a new normal growth as a symbol. Economic development presents new features， and economic slowdown， and also economic structure needs to be adjusted. Moreover， economic growth impetus needs to be converted. To adapt， grasp and lead the new normal economic development， the basis of scientific and technological innovation is to promote the transformation of economic development mode， economic restructuring and upgrading of “the first driving force”. In recent years， China's scientific and technological innovation has been in a more important position， which sounds the clarion call for the construction of the world's science and technology， science and technology innovation capacity. However， a serious problem exists in Chinas scientific and technological innovation. Specially， “islet effect” problem is prominent， leading to low efficiency of scientific and technological innovation. The current scientific and technological innovation in the “islet island” problem is in urgent need of local governments at all levels to strengthen top-level design， through the establishment of a sound scientific and technological innovation system， strengthen the local science and technology innovation strategic planning guidance， establish and perfect the policy system， technological innovation and create a good environment and other measures to solve them.
Key words： local government； science and technology innovation； island effect； function
目前，中國经济已经进入以中高速增长为标志的新常态。经济发展呈现出新特点，经济增速放缓、经济结构需要调整、经济增长动力需要转换。2015年3月，党中央、国务院印发《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，《意见》指出，在当前形势下，经济发展动力必须从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。党的十八届五中全会对创新发展的论述更是高屋建瓴，“必须把创新摆在国家发展全局的核心位置”，“塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展”。同时强调，要“发挥科技创新在全面创新中的引领作用”。因此，要适应、把握并引领经济发展新常态，最根本的是依靠科技创新，科技创新是推动经济发展方式转变、经济结构转型升级的“第一驱动力”。关于科技创新，习近平总书记多次作出重要指示。早在2013年9月30日，在中央政治局集体学习时他便提出：“坚持科技面向经济社会发展的导向，围绕产业链部署创新链，围绕创新链完善资金链，消除科技创新中的‘孤岛现象，破除制约科技成果转移扩散的障碍，提升国家创新体系整体效能。”[1]科技创新中的“孤岛效应”已经引起中央高层的重视。2015年3月全国两会期间，习近平总书记参加上海代表团审议时又谈到科技创新，并特别强调了要消除“孤岛现象”问题。这充分体现出习总书记对我国科技创新体系的宏观把控。只有解决“孤岛效应”问题，才能使创新成果更快更好地转化为现实生产力，真正发挥科技创新对经济发展的全面引领作用。而要解决“孤岛效应”问题，就必须破除体制机制障碍，充分发挥作为科技创新发展体系的关键主体——政府的重要作用。
一、科技创新中“孤岛效应”的深刻内涵
“孤岛效应”原来是一个物理学名词，指的是在通讯网络中，各子系统之间因缺乏联通而无法协同运行，造成各子系统之间的交流障碍，形成一个个分散、独立的“岛屿”，从而降低整个通讯系统的效能。目前，“孤岛效应”问题非常普遍。随着经济社会的快速发展，城乡之间、区域之间、行业之间发展不平衡的问题非常突出，壁垒现象广泛存在，各个领域产生了不同的“孤岛效应”。比如文化“孤岛效应”、网络社交“孤岛效应”、城市“孤岛效应”等等。现在科技创新领域也出现了“孤岛效应”。正如习总书记所讲，科技兴则民族兴，科技强则国家强。面对经济发展新常态，我国把科技创新摆在更加重要位置，吹响了建设世界科技强国的号角，科技创新能力逐步提升。但是，我国科技创新存在严重不足，“孤岛效应”问题突出。
科技创新体系是一个复杂开放的巨大系统，涉及政府、企业、高校、科研院所、中介机构等多个主体；同时包含人才、资本、技术、文化环境、法律制度、知识产权等多种要素。各创新主体、创新要素彼此交互、形成合力，构成庞大、完整的科技创新体系。科技创新中的“孤岛效应”，主要是指科技创新体系中的某个主体或要素与整个体系发生了“隔离”，比如企业与科研院所之间的隔离、人才与资本的隔离、创新成果生产与转化之间的隔离、技术与法律制度之间的隔离等等，从而使科技创新各主体或要素形成了一个个“孤岛”，无法形成合力，导致科技创新效率低下的状况。其本质就是中国的科技创新受制于僵化、落后的体制机制，各创新主体长期缺乏协作、沟通不畅形成行业壁垒所造成的一系列阻碍科技创新的问题，在实践中具体表现为“信息孤岛”、“资金孤岛”、“机构孤岛”、“资源孤岛”、“人员孤岛”等等。科技创新中的“孤岛效应”問题迫切需要党中央和各级地方政府加强顶层设计，完善相关体制机制，创造良好创新环境并提供优质公共服务来加以解决。
二、地方政府在解决科技创新“孤岛效应”中的职能定位
（一）地方政府是良好科技创新环境的营造者
营造良好的创新环境是地方政府的基本职责。科技创新动力也来源于良好的创新环境。创新环境包括市场环境、制度环境和社会文化环境等等。良好的市场环境应是统一、公平、开放、竞争和有序的。市场为企业提供必需的创新资源，包括人才、资金、设备、信息等。分割的、无序的、垄断的、不公平的市场，会使创新主体得不到应得的收益，最终会损害企业的创新活力。政府主要通过产业布局的调整、产业政策的引导、相关法律法规制定与执行等等来构建和维护良好的市场竞争环境，让企业能创新、能获利。制度环境主要是指创新主体面临的法律制度、政府管理体制、政府政策等条件，包括以知识产权保护法、反垄断法等法律为核心的立法、司法体系，促进科技创新的财政、金融、人才吸引、科技服务等政策。社会文化环境指与文化积淀有关的社会创新氛围以及社会公众对创新的态度。地方政府应致力于营造良好的、活跃的、鼓励创造、追求卓越、宽容失败的创新文化和氛围，从而发挥聚集效应，吸引更多的人才、资金和技术，为科技创新提供长期的发展动力。
（二）地方政府是科技创新政策的制定者
地方政府在积极贯彻国家宏观政策的同时，还要根据本地区经济发展的实际出台与之相匹配的科技创新政策或实施细则，其目的在于促进地方科技创新健康、有序发展，这也是地方政府必须承担的基本职责。一是我国幅员辽阔，不同地区经济发展水平不同、资源状况各异，依靠国家宏观政策是很难处理不同地区、不同领域的具体问题，所以各地为根据自己的区位优势制定符合实际的科技创新的战略规划、指导意见等；二是科技创新体系作为一个复杂的巨型系统，各创新主体之间不可避免地存在着各种矛盾和冲突，地方政府通过出台具有前瞻性和可操作性的法律政策和规章制度是合理配置地方资源、协调创新主体之间矛盾和冲突，从而引导地方科技创新健康发展的最佳方式；三是地方政府通过财政补贴、税收优惠、政府采购等激励政策引导企业等创新主体积极开展创新活动，并制定更高的产品质量标准、环保标准倒逼创新主体不得不进行科技创新活动。
（三）地方政府是科技创新公共服务的提供者
科技创新需要充分的公共服务作保障。地方政府通过提供优质的公共服务来满足企业、高校、科研院所等创新主体的需求，这也是服务型政府的历史使命。一是基础设施服务。这是科技创新活动的物质基础。比如科技馆、图书馆、科技创业园、产业基地、科技中心等等，都属于“公共产品”，只能由地方政府来提供。二是教育培训服务。开展科技创新活动，需要高素质的创新人才。这就需要地方政府建立高水平的教育和培训服务体系，培养大量视野宽广、学习能力强、创新水平高的高层次人才队伍。三是投融资服务。科技创新活动需要充足的资金作保障。这就需要地方政府建立有效的投融资服务体系，满足各类科技创新活动对资金的不同需求。比如直接投入财政资金支持基础研究、建立风险投资基金对创新创业进行投资支持等等。四是信息服务。完善的信息服务是科技创新的坚强后盾。地方政府通过建立信息发布和共享平台，在企业、高校等创新主体之间建立起便捷、通畅的信息沟通渠道，使他们及时、准确、全面地获取科技创新活动的所需要的各种信息，大大促进创新主体间人流、物流、信息流以及资金流等创新资源的共享与互通。另外还有技术推广服务、管理咨询服务等等。
（四）地方政府是科技创新活动的监督评估者
党中央一再强调，要转变政府职能，让企业成为真正的创新主体。但是转变政府职能，并不意味着政府职能的弱化，只是政府由科技创新的主体，转变为科技创新的引导者、管理者、服务者，还是监督评估者。一是科技创新是非常复杂的系统工程，其高风险性和不确定性，需要地方政府相关部门及时控制和监督，以便及时防范或解决可能出现的问题，这是对创新主体最好的保护。二是对科技创新计划实施进行动态监督、监测和评估。比如对科技创新资金使用情况的监督、对创新活动实施效果的评价、对落实科技创新法律法规政策的执行情况进行检查、对科技创新违法活动进行监管等等。三是对创新主体综合创新能力的评估。建立科学的评价体系，对科技创新产品质量、创新团队建立、运营体制等进行评估，[2]从而提高创新主体的管理水平和创新能力，提高科技创新资金的使用效率和完善科技资源的优化配置。
三、地方政府解决科技创新“孤岛效应”的对策建议
（一）建立健全科技创新体系
要增强地方科技创新竞争力，促进经济增长方式根本转变，就必须有完善的科技创新体系作为支撑。笔者从加强各创新主体相互协作、形成合力，充分提高各创新要素利用效率，从解决科技创新“孤岛效应”的角度出发，提出了科技创新体系模型，如下图所示：
该模型包括五个科技创新主体，分别是：地方政府、企业、大学、职业技术学院和高等专科学校等高校；科学院、研究院、研究所等科研单位；科技园、孵化器、生产力促进中心等中介机构。其中，企业应该成为最直接的创新主体，与其他四个创新主体之间紧密联系、相互合作。地方政府则通过行业管理、政策引导、财政支持、专利保护以及税收优惠等为其他创新主体营造良好的创新环境、提供优质的创新服务，同时监督约束其他创新主体片面追求利益最大化而忽视环境保护、社会和谐等有碍可持续发展的行为。孵化器等中介机构将为企业、高校等创新主体提供科技创新成果转化、知识产权保护等服务，在此过程中获得利润回报与自身的成长。高校与科研院所不仅仅通过基础研究、实验研究为企业科技创新提供技术支持和活力，而且为科技创新市场提供大量的高水平的创新人才资源，实现与企业互利共赢。当然，也有些高校、科研院所直接创办自己的企业加速科技创新成果的转化，从而在市场竞争中获得丰厚回报。总而言之，在这个完整的科技创新体系中，各创新主体在地方政府主导下，通过技术合作、信息与知识共享、人才的合理配置、资本的有效整合等等实现资源利用最大化，大大提高科技创新的能力与效率。
（二）强化地方科技创新战略规划引导
科技创新战略规划是地方政府对科技创新体系建设加强宏观管理的重要一环。通过制定符合地方实际的科技创新规划方案，能够从战略上把握科技创新的重点思路、目标和任务。2016年8月8日，国务院印发了《“十三五”国家科技创新规划》的通知，明确了第十三个五年计划时期科技创新的总体思路、发展目标、主要任务和重大举措。“十三五”国家科技创新的总体目标是：国家科技实力和创新能力大幅跃升，创新驱动发展成效显著，国家综合创新能力世界排名进入前15位，迈进创新型国家行列，有力支撑全面建成小康社会目标实现。[3]各级地方政府也应在《“十三五”国家科技创新规划》指导下，制定各地十三五科技创新规划纲要，明确科技创新的指导思想、基本原则、工作重点、主要任务及保障措施。规划纲要的制定要深入调查研究，审视各地目前科技创新的具体情况，分析地方科技创新的优势与劣势，结合本地政治、经济、科技和文化发展状况，合理布局，突出重点，提高科技创新体系建设的有效性和针对性。同时，在规划纲要的制定过程中，要民主决策，地方政府与企业、高校、科研院所、中介机构要充分沟通、交流，尊重并接受其他创新主体合理化的意见、建议，保证其话语权，制定更加科学的科技创新规划纲要。
（三）建立完善科技创新政策体系
科技创新政策体系是地方政府对所辖区域内科技创新资源进行合理分配的有力工具。完善的政策体系，是指相关政策既具有战略性、系统性，又具有实际可操作性。因此，地方政府不但要经常对已有的政策进行评估，检验其是否还有时代性、实用性，还要与时俱进地推行新政策，以适应不断发展的科技创新情况。完善的科技创新政策体系涉及产业、财政、金融、税收、政府采购、知识产权保护等多方面。一是探索建立引导产业发展的激励约束政策。对经济社会发展有重要促进作用，有利于节约资源、保护环境、产业结构优化升级的相关产业，地方政府应该在资金投入、税收、土地、贷款等多方面给予帮助和扶持；[4]而对于工艺严重滞后、不能推动社会进步的相关产业，地方政府应该利用法律法规等约束方式加以限制。并且着重强调并鼓励创新产业之间相互协同，优势互补，实现创新产业集群发展。二是构建产学研相互合作的鼓励政策。各级地方政府应出台《关于推进产学研合作促进科技创新的实施意见》，按照“优势互补、利益共享、实现共赢”的原则，积极推进高校、科研院所等研究机构与企业在科技创新与成果转化方面的沟通与协作。改变各自为战的旧模式，鼓励高校、科研院所与企业建立双边、多边合作的机制。比如鼓励各创新主体的仪器设备互相开放，提高资源利用率；由企业联合研究机构，让科技创新成果更加符合生产单位的实际需要，更快地推向市场转化为现实生产力；支持高校围绕市场需求和产业发展调整学科结构，合理设置专业，为社会和企业培养急需的科技创新人才，企业还可以与高校签订校企战略合作协议，建立人才培养基地、人才实训基地或者校企联合培养基地。三是完善财政激励政策，加大对科技创新的投入。政府财政激励政策由两部分组成，分别是财政资助和税收优惠。财政资助是政府以直接或间接的财政拨款来增加研发投入。税收优惠是近年来地方政府鼓励企业进行科技创新的重大举措，就是对科技创新研究费用实行税收减免，另外对于新兴产业发展也实施税收优惠的政策，比如对于高新技术企业减免所得税。目前，地方政府应建立多元化的科技创新投入体系，科学制定科技创新投入计划，精准落实技术创新投入目标；加强科技活动资金预算管理，保障活动经费支出与资金来源；同时对创新主体合作研究的创新项目给予税收优惠或减免，对于科技创新成果转化率不断提高的企业，除了税收优惠，还可以提供长期低息贷款。四是完善政府采购政策。地方政府通过采购政策来对科技创新提供强大支持，从而减少企业等主体进行科技创新面临的市场风险。这也是世界各国普遍采取的支持科技创新的方式，比如美国的“国防采购”、英国的“研发采购”等等。各级地方政府在采购时应该有意识地向科技创新产品倾斜，以便为该产品创造出巨大的市场需求，从而起到为创新主体分担风险的作用，也会大大提高企业等主体的创新积极性。
（四）营造良好的科技创新环境
有效推动科技创新，关键在于营造良好的科技创新环境。地方政府除了前面所述要加强科技创新战略规划、完善科技创新政策体系之外，还应做好以下几方面工作。一是完善知识产权保护制度。地方政府应出台知识产权交易管理方面的法律法规，保护企业等创新主体的合法权益，落实知识产权作为生产要素参与分配的政策，优先支持具有或能够获得自主知识产权的项目的申报、立项、资助、结项；加强监督检查，严厉处罚侵犯知识产权的违法行为；加大知识产权相关法律法规的宣传，提高全社会的知识产权保护意识，从制度上形成支持创新、保护创新的外部环境。二是健全科技创新服务体系。完善科技创新服务平台建设，通过跨单位、跨部门、跨地区的科技资源整合，为创新主体提供技术咨询、分析测试、产品开发、人才培训等方面的科技服务，为提升科技创新能力提供有效支撑；同时还应该大力培育知识产权交易和评估、技术转让、资格论证、资产评估等科技中介服务机构，为科技创新成果的引进、转化和推广提供有效服务，加速创新成果向现实生产力的转化。三是营造良好的创新文化氛围。地方政府应发挥教育和引导的作用，积极培育“鼓励成功、宽容失败”的创新文化；大力倡导“敢为天下先”的冒险精神，克服因循守旧的思想意识，防止科技创新功利化的现象，努力形成“人人参与创新、人人支持创新、人人推动创新”的良好氛围，使得创新主体的创新愿望得到尊重，创新活动得到鼓励，创新才能得到发挥，创新成果得到肯定。[5]
（五）重视科技创新人才培养和激励
推动科技创新，人才是关键。人才队伍也是科技创新中最根本、最活跃的因素，各级地方政府应该消除思想和制度约束，完善科技创新人才发展的体制机制。一是建立科技创新人才培育机制，这是科技创新人才队伍建设的基础环节。培育科技创新人才，要拓宽思路，创新方式。要建立健全地方科技创新人才储备数据库，掌握人才结构及其分布，并对重大关键人才实行动态监测、跟踪考察、重点培养；要搭建培训平台，安排专项资金，加大创新人才培训和继续教育投入力度；深入实施重大人才工程，培养造就高水平的科技领军人才和创新团队；加快创新人才培训机构建设，鼓励各创新主体积极开展专业技术人才培训，比如企业选派重点人才到高校进行定向培养等等。二是完善科技创新激励机制。完善科技创新人员收入分配机制，健全岗位职责、绩效评价、薪酬、晋级晋升与创新创造紧密相连的分配激励机制；探索建立人才资本和科技创新成果有偿转移制度，把科技发明、专利等有形和无形的资产转化为货币或股权，实行人才资本产权激励制度；可设立科技创新基金，对于在科技创新方面做出重大贡献的专家、学者等科技人员，对于积极推动科技创新及其成果转化的单位进行奖励。
参考文献：
[1]中共中央文献研究室.习近平关于科技创新论述摘编[M].北 京： 中共文献出版社，2016.
[2]张海墨.地方政府在区域科技創新中的作用分析——以大连 市为参考[D].大连：辽宁师范大学，2013 .
[3]专家解读“十三五”国家科技创新规划[EB/OL].新华网，（2016- 08-12）[2017-03-07] .http：//www.most.gov.cn/xinwzx/mtjj/ztjj/ 201608/t20160812_127212.htm.
[4]毕娟.推进企业技术创新的政府激励机制[J].开放导报， 2012，（1）.
[5]龙海波.以创新驱动引领国家高新区发展[N].经济日报，2015 -06-25（12）.
[责任编辑、校对：杨栓保]
摘 要： 目前，中国经济已经进入以中高速增长为标志的新常态。经济发展呈现出新特点，经济增速放缓、经济结构需要调整、经济增长动力需要转换。要适应、把握并引领经济发展新常态，最根本的是依靠科技创新，科技创新是推动经济发展方式转变、经济结构转型升级的“第一驱动力”。近年来我国把科技创新摆在更加重要位置，吹响了建设世界科技强国的号角，科技创新能力逐步提升。但是，我国科技创新存在严重不足，“孤岛效应”问题突出，导致科技创新效率低下。当前科技创新中的“孤岛效应”问题迫切需要各级地方政府加强顶层设计，通过建立健全科技创新体系、强化地方科技创新战略规划引导、建立完善科技创新政策体系、营造良好的科技创新环境等措施加以解决。
关键词： 地方政府； 科技创新； 孤岛效应； 职能
中图分类号： D625 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.02.006
Abstract： At present， Chinas economy has entered a new normal growth as a symbol. Economic development presents new features， and economic slowdown， and also economic structure needs to be adjusted. Moreover， economic growth impetus needs to be converted. To adapt， grasp and lead the new normal economic development， the basis of scientific and technological innovation is to promote the transformation of economic development mode， economic restructuring and upgrading of “the first driving force”. In recent years， China's scientific and technological innovation has been in a more important position， which sounds the clarion call for the construction of the world's science and technology， science and technology innovation capacity. However， a serious problem exists in Chinas scientific and technological innovation. Specially， “islet effect” problem is prominent， leading to low efficiency of scientific and technological innovation. The current scientific and technological innovation in the “islet island” problem is in urgent need of local governments at all levels to strengthen top-level design， through the establishment of a sound scientific and technological innovation system， strengthen the local science and technology innovation strategic planning guidance， establish and perfect the policy system， technological innovation and create a good environment and other measures to solve them.
Key words： local government； science and technology innovation； island effect； function
目前，中國经济已经进入以中高速增长为标志的新常态。经济发展呈现出新特点，经济增速放缓、经济结构需要调整、经济增长动力需要转换。2015年3月，党中央、国务院印发《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，《意见》指出，在当前形势下，经济发展动力必须从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。党的十八届五中全会对创新发展的论述更是高屋建瓴，“必须把创新摆在国家发展全局的核心位置”，“塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展”。同时强调，要“发挥科技创新在全面创新中的引领作用”。因此，要适应、把握并引领经济发展新常态，最根本的是依靠科技创新，科技创新是推动经济发展方式转变、经济结构转型升级的“第一驱动力”。关于科技创新，习近平总书记多次作出重要指示。早在2013年9月30日，在中央政治局集体学习时他便提出：“坚持科技面向经济社会发展的导向，围绕产业链部署创新链，围绕创新链完善资金链，消除科技创新中的‘孤岛现象，破除制约科技成果转移扩散的障碍，提升国家创新体系整体效能。”[1]科技创新中的“孤岛效应”已经引起中央高层的重视。2015年3月全国两会期间，习近平总书记参加上海代表团审议时又谈到科技创新，并特别强调了要消除“孤岛现象”问题。这充分体现出习总书记对我国科技创新体系的宏观把控。只有解决“孤岛效应”问题，才能使创新成果更快更好地转化为现实生产力，真正发挥科技创新对经济发展的全面引领作用。而要解决“孤岛效应”问题，就必须破除体制机制障碍，充分发挥作为科技创新发展体系的关键主体——政府的重要作用。
一、科技创新中“孤岛效应”的深刻内涵
“孤岛效应”原来是一个物理学名词，指的是在通讯网络中，各子系统之间因缺乏联通而无法协同运行，造成各子系统之间的交流障碍，形成一个个分散、独立的“岛屿”，从而降低整个通讯系统的效能。目前，“孤岛效应”问题非常普遍。随着经济社会的快速发展，城乡之间、区域之间、行业之间发展不平衡的问题非常突出，壁垒现象广泛存在，各个领域产生了不同的“孤岛效应”。比如文化“孤岛效应”、网络社交“孤岛效应”、城市“孤岛效应”等等。现在科技创新领域也出现了“孤岛效应”。正如习总书记所讲，科技兴则民族兴，科技强则国家强。面对经济发展新常态，我国把科技创新摆在更加重要位置，吹响了建设世界科技强国的号角，科技创新能力逐步提升。但是，我国科技创新存在严重不足，“孤岛效应”问题突出。
科技创新体系是一个复杂开放的巨大系统，涉及政府、企业、高校、科研院所、中介机构等多个主体；同时包含人才、资本、技术、文化环境、法律制度、知识产权等多种要素。各创新主体、创新要素彼此交互、形成合力，构成庞大、完整的科技创新体系。科技创新中的“孤岛效应”，主要是指科技创新体系中的某个主体或要素与整个体系发生了“隔离”，比如企业与科研院所之间的隔离、人才与资本的隔离、创新成果生产与转化之间的隔离、技术与法律制度之间的隔离等等，从而使科技创新各主体或要素形成了一个个“孤岛”，无法形成合力，导致科技创新效率低下的状况。其本质就是中国的科技创新受制于僵化、落后的体制机制，各创新主体长期缺乏协作、沟通不畅形成行业壁垒所造成的一系列阻碍科技创新的问题，在实践中具体表现为“信息孤岛”、“资金孤岛”、“机构孤岛”、“资源孤岛”、“人员孤岛”等等。科技创新中的“孤岛效应”問题迫切需要党中央和各级地方政府加强顶层设计，完善相关体制机制，创造良好创新环境并提供优质公共服务来加以解决。
二、地方政府在解决科技创新“孤岛效应”中的职能定位
（一）地方政府是良好科技创新环境的营造者
营造良好的创新环境是地方政府的基本职责。科技创新动力也来源于良好的创新环境。创新环境包括市场环境、制度环境和社会文化环境等等。良好的市场环境应是统一、公平、开放、竞争和有序的。市场为企业提供必需的创新资源，包括人才、资金、设备、信息等。分割的、无序的、垄断的、不公平的市场，会使创新主体得不到应得的收益，最终会损害企业的创新活力。政府主要通过产业布局的调整、产业政策的引导、相关法律法规制定与执行等等来构建和维护良好的市场竞争环境，让企业能创新、能获利。制度环境主要是指创新主体面临的法律制度、政府管理体制、政府政策等条件，包括以知识产权保护法、反垄断法等法律为核心的立法、司法体系，促进科技创新的财政、金融、人才吸引、科技服务等政策。社会文化环境指与文化积淀有关的社会创新氛围以及社会公众对创新的态度。地方政府应致力于营造良好的、活跃的、鼓励创造、追求卓越、宽容失败的创新文化和氛围，从而发挥聚集效应，吸引更多的人才、资金和技术，为科技创新提供长期的发展动力。
（二）地方政府是科技创新政策的制定者
地方政府在积极贯彻国家宏观政策的同时，还要根据本地区经济发展的实际出台与之相匹配的科技创新政策或实施细则，其目的在于促进地方科技创新健康、有序发展，这也是地方政府必须承担的基本职责。一是我国幅员辽阔，不同地区经济发展水平不同、资源状况各异，依靠国家宏观政策是很难处理不同地区、不同领域的具体问题，所以各地为根据自己的区位优势制定符合实际的科技创新的战略规划、指导意见等；二是科技创新体系作为一个复杂的巨型系统，各创新主体之间不可避免地存在着各种矛盾和冲突，地方政府通过出台具有前瞻性和可操作性的法律政策和规章制度是合理配置地方资源、协调创新主体之间矛盾和冲突，从而引导地方科技创新健康发展的最佳方式；三是地方政府通过财政补贴、税收优惠、政府采购等激励政策引导企业等创新主体积极开展创新活动，并制定更高的产品质量标准、环保标准倒逼创新主体不得不进行科技创新活动。
（三）地方政府是科技创新公共服务的提供者
科技创新需要充分的公共服务作保障。地方政府通过提供优质的公共服务来满足企业、高校、科研院所等创新主体的需求，这也是服务型政府的历史使命。一是基础设施服务。这是科技创新活动的物质基础。比如科技馆、图书馆、科技创业园、产业基地、科技中心等等，都属于“公共产品”，只能由地方政府来提供。二是教育培训服务。开展科技创新活动，需要高素质的创新人才。这就需要地方政府建立高水平的教育和培训服务体系，培养大量视野宽广、学习能力强、创新水平高的高层次人才队伍。三是投融资服务。科技创新活动需要充足的资金作保障。这就需要地方政府建立有效的投融资服务体系，满足各类科技创新活动对资金的不同需求。比如直接投入财政资金支持基础研究、建立风险投资基金对创新创业进行投资支持等等。四是信息服务。完善的信息服务是科技创新的坚强后盾。地方政府通过建立信息发布和共享平台，在企业、高校等创新主体之间建立起便捷、通畅的信息沟通渠道，使他们及时、准确、全面地获取科技创新活动的所需要的各种信息，大大促进创新主体间人流、物流、信息流以及资金流等创新资源的共享与互通。另外还有技术推广服务、管理咨询服务等等。
（四）地方政府是科技创新活动的监督评估者
党中央一再强调，要转变政府职能，让企业成为真正的创新主体。但是转变政府职能，并不意味着政府职能的弱化，只是政府由科技创新的主体，转变为科技创新的引导者、管理者、服务者，还是监督评估者。一是科技创新是非常复杂的系统工程，其高风险性和不确定性，需要地方政府相关部门及时控制和监督，以便及时防范或解决可能出现的问题，这是对创新主体最好的保护。二是对科技创新计划实施进行动态监督、监测和评估。比如对科技创新资金使用情况的监督、对创新活动实施效果的评价、对落实科技创新法律法规政策的执行情况进行检查、对科技创新违法活动进行监管等等。三是对创新主体综合创新能力的评估。建立科学的评价体系，对科技创新产品质量、创新团队建立、运营体制等进行评估，[2]从而提高创新主体的管理水平和创新能力，提高科技创新资金的使用效率和完善科技资源的优化配置。
三、地方政府解决科技创新“孤岛效应”的对策建议
（一）建立健全科技创新体系
要增强地方科技创新竞争力，促进经济增长方式根本转变，就必须有完善的科技创新体系作为支撑。笔者从加强各创新主体相互协作、形成合力，充分提高各创新要素利用效率，从解决科技创新“孤岛效应”的角度出发，提出了科技创新体系模型，如下图所示：
该模型包括五个科技创新主体，分别是：地方政府、企业、大学、职业技术学院和高等专科学校等高校；科学院、研究院、研究所等科研单位；科技园、孵化器、生产力促进中心等中介机构。其中，企业应该成为最直接的创新主体，与其他四个创新主体之间紧密联系、相互合作。地方政府则通过行业管理、政策引导、财政支持、专利保护以及税收优惠等为其他创新主体营造良好的创新环境、提供优质的创新服务，同时监督约束其他创新主体片面追求利益最大化而忽视环境保护、社会和谐等有碍可持续发展的行为。孵化器等中介机构将为企业、高校等创新主体提供科技创新成果转化、知识产权保护等服务，在此过程中获得利润回报与自身的成长。高校与科研院所不仅仅通过基础研究、实验研究为企业科技创新提供技术支持和活力，而且为科技创新市场提供大量的高水平的创新人才资源，实现与企业互利共赢。当然，也有些高校、科研院所直接创办自己的企业加速科技创新成果的转化，从而在市场竞争中获得丰厚回报。总而言之，在这个完整的科技创新体系中，各创新主体在地方政府主导下，通过技术合作、信息与知识共享、人才的合理配置、资本的有效整合等等实现资源利用最大化，大大提高科技创新的能力与效率。
（二）强化地方科技创新战略规划引导
科技创新战略规划是地方政府对科技创新体系建设加强宏观管理的重要一环。通过制定符合地方实际的科技创新规划方案，能够从战略上把握科技创新的重点思路、目标和任务。2016年8月8日，国务院印发了《“十三五”国家科技创新规划》的通知，明确了第十三个五年计划时期科技创新的总体思路、发展目标、主要任务和重大举措。“十三五”国家科技创新的总体目标是：国家科技实力和创新能力大幅跃升，创新驱动发展成效显著，国家综合创新能力世界排名进入前15位，迈进创新型国家行列，有力支撑全面建成小康社会目标实现。[3]各级地方政府也应在《“十三五”国家科技创新规划》指导下，制定各地十三五科技创新规划纲要，明确科技创新的指导思想、基本原则、工作重点、主要任务及保障措施。规划纲要的制定要深入调查研究，审视各地目前科技创新的具体情况，分析地方科技创新的优势与劣势，结合本地政治、经济、科技和文化发展状况，合理布局，突出重点，提高科技创新体系建设的有效性和针对性。同时，在规划纲要的制定过程中，要民主决策，地方政府与企业、高校、科研院所、中介机构要充分沟通、交流，尊重并接受其他创新主体合理化的意见、建议，保证其话语权，制定更加科学的科技创新规划纲要。
（三）建立完善科技创新政策体系
科技创新政策体系是地方政府对所辖区域内科技创新资源进行合理分配的有力工具。完善的政策体系，是指相关政策既具有战略性、系统性，又具有实际可操作性。因此，地方政府不但要经常对已有的政策进行评估，检验其是否还有时代性、实用性，还要与时俱进地推行新政策，以适应不断发展的科技创新情况。完善的科技创新政策体系涉及产业、财政、金融、税收、政府采购、知识产权保护等多方面。一是探索建立引导产业发展的激励约束政策。对经济社会发展有重要促进作用，有利于节约资源、保护环境、产业结构优化升级的相关产业，地方政府应该在资金投入、税收、土地、贷款等多方面给予帮助和扶持；[4]而对于工艺严重滞后、不能推动社会进步的相关产业，地方政府应该利用法律法规等约束方式加以限制。并且着重强调并鼓励创新产业之间相互协同，优势互补，实现创新产业集群发展。二是构建产学研相互合作的鼓励政策。各级地方政府应出台《关于推进产学研合作促进科技创新的实施意见》，按照“优势互补、利益共享、实现共赢”的原则，积极推进高校、科研院所等研究机构与企业在科技创新与成果转化方面的沟通与协作。改变各自为战的旧模式，鼓励高校、科研院所与企业建立双边、多边合作的机制。比如鼓励各创新主体的仪器设备互相开放，提高资源利用率；由企业联合研究机构，让科技创新成果更加符合生产单位的实际需要，更快地推向市场转化为现实生产力；支持高校围绕市场需求和产业发展调整学科结构，合理设置专业，为社会和企业培养急需的科技创新人才，企业还可以与高校签订校企战略合作协议，建立人才培养基地、人才实训基地或者校企联合培养基地。三是完善财政激励政策，加大对科技创新的投入。政府财政激励政策由两部分组成，分别是财政资助和税收优惠。财政资助是政府以直接或间接的财政拨款来增加研发投入。税收优惠是近年来地方政府鼓励企业进行科技创新的重大举措，就是对科技创新研究费用实行税收减免，另外对于新兴产业发展也实施税收优惠的政策，比如对于高新技术企业减免所得税。目前，地方政府应建立多元化的科技创新投入体系，科学制定科技创新投入计划，精准落实技术创新投入目标；加强科技活动资金预算管理，保障活动经费支出与资金来源；同时对创新主体合作研究的创新项目给予税收优惠或减免，对于科技创新成果转化率不断提高的企业，除了税收优惠，还可以提供长期低息贷款。四是完善政府采购政策。地方政府通过采购政策来对科技创新提供强大支持，从而减少企业等主体进行科技创新面临的市场风险。这也是世界各国普遍采取的支持科技创新的方式，比如美国的“国防采购”、英国的“研发采购”等等。各级地方政府在采购时应该有意识地向科技创新产品倾斜，以便为该产品创造出巨大的市场需求，从而起到为创新主体分担风险的作用，也会大大提高企业等主体的创新积极性。
（四）营造良好的科技创新环境
有效推动科技创新，关键在于营造良好的科技创新环境。地方政府除了前面所述要加强科技创新战略规划、完善科技创新政策体系之外，还应做好以下几方面工作。一是完善知识产权保护制度。地方政府应出台知识产权交易管理方面的法律法规，保护企业等创新主体的合法权益，落实知识产权作为生产要素参与分配的政策，优先支持具有或能够获得自主知识产权的项目的申报、立项、资助、结项；加强监督检查，严厉处罚侵犯知识产权的违法行为；加大知识产权相关法律法规的宣传，提高全社会的知识产权保护意识，从制度上形成支持创新、保护创新的外部环境。二是健全科技创新服务体系。完善科技创新服务平台建设，通过跨单位、跨部门、跨地区的科技资源整合，为创新主体提供技术咨询、分析测试、产品开发、人才培训等方面的科技服务，为提升科技创新能力提供有效支撑；同时还应该大力培育知识产权交易和评估、技术转让、资格论证、资产评估等科技中介服务机构，为科技创新成果的引进、转化和推广提供有效服务，加速创新成果向现实生产力的转化。三是营造良好的创新文化氛围。地方政府应发挥教育和引导的作用，积极培育“鼓励成功、宽容失败”的创新文化；大力倡导“敢为天下先”的冒险精神，克服因循守旧的思想意识，防止科技创新功利化的现象，努力形成“人人参与创新、人人支持创新、人人推动创新”的良好氛围，使得创新主体的创新愿望得到尊重，创新活动得到鼓励，创新才能得到发挥，创新成果得到肯定。[5]
（五）重视科技创新人才培养和激励
推动科技创新，人才是关键。人才队伍也是科技创新中最根本、最活跃的因素，各级地方政府应该消除思想和制度约束，完善科技创新人才发展的体制机制。一是建立科技创新人才培育机制，这是科技创新人才队伍建设的基础环节。培育科技创新人才，要拓宽思路，创新方式。要建立健全地方科技创新人才储备数据库，掌握人才结构及其分布，并对重大关键人才实行动态监测、跟踪考察、重点培养；要搭建培训平台，安排专项资金，加大创新人才培训和继续教育投入力度；深入实施重大人才工程，培养造就高水平的科技领军人才和创新团队；加快创新人才培训机构建设，鼓励各创新主体积极开展专业技术人才培训，比如企业选派重点人才到高校进行定向培养等等。二是完善科技创新激励机制。完善科技创新人员收入分配机制，健全岗位职责、绩效评价、薪酬、晋级晋升与创新创造紧密相连的分配激励机制；探索建立人才资本和科技创新成果有偿转移制度，把科技发明、专利等有形和无形的资产转化为货币或股权，实行人才资本产权激励制度；可设立科技创新基金，对于在科技创新方面做出重大贡献的专家、学者等科技人员，对于积极推动科技创新及其成果转化的单位进行奖励。
参考文献：
[1]中共中央文献研究室.习近平关于科技创新论述摘编[M].北 京： 中共文献出版社，2016.
[2]张海墨.地方政府在区域科技創新中的作用分析——以大连 市为参考[D].大连：辽宁师范大学，2013 .
[3]专家解读“十三五”国家科技创新规划[EB/OL].新华网，（2016- 08-12）[2017-03-07] .http：//www.most.gov.cn/xinwzx/mtjj/ztjj/ 201608/t20160812_127212.htm.
[4]毕娟.推进企业技术创新的政府激励机制[J].开放导报， 2012，（1）.
[5]龙海波.以创新驱动引领国家高新区发展[N].经济日报，2015 -06-25（12）.
[责任编辑、校对：杨栓保]
