中美代议制度比较及改革前景研究

    王冰

    中国的人大制度和美国的议会制均具有代议制的一般性特征，比如，在基本职能上，都拥有立法、重要人事任免、监督政府与司法等职权；在代表产生上，均由选举产生并有任期限制；在运行方式上，都是以会议为主要工作活动方式；在组织及其原则上，都实行少数服从多数，设置相应的议事规则，并建立了专门的内部机构。但作为当前东西方典型的代议制，中国的人大制和美国的议会制除了制度构建的共同性之外，由于各自国情的不同，分别具有自身的个性和独特的内涵，形成了较大的差异性。

    一、中美代议制的差异性

    （一）主体身份不同

    在美国，参议院和众议院的大多数议员都是专职的，政府有严格的任职资格评定，对职业不相容原则做出明文说明，同时设置了具体的生活保障制度来保证议员的这一特性。而相对的，在中国代表人民行使国家权力的绝大多数代表都是非职业化的，代表名额按照比例分配给各阶层各行业，仅在全国人民代表大会常务委员会中存在部分专职委员。

    （二）根本属性不同

    美国议会制度的本质特征是为资产阶级统治服务。议会为统治阶级内部矛盾提供了非暴力方式解决的路径，既能够通过协商完成权力的内部流转，又可以实现源自统治阶级内部的资源调整与优化配置。同时，它还能够调和阶级之间关系，维持统治稳定。包括无产阶级在内的各个阶级、阶层的利益诉求，都可以在制度上得以诠释。人大制度的根本特征是人民民主专政。中国共产党通过数十年的探索与实践，以马列主义为核心，吸纳西方政治理论的普遍性成果，创造出这一充分体现民主主体的合法性与广泛性的根本政治制度。

    （三）组织结构不同

    美国议会制采用两院制结构，而人大在广义上可被划分为一院制。美国的总统制在政府与议会之间设置了明确的权力分割与双向制约关系。中国的最高国家权力机关是全国人民代表大会，其表决产生司法及行政机构，并监督他们依法运转。与美国不同，全国人大单向领导并监督其他国家机关，而不是相互制衡的关系。此外，政治协商会议也是我国代议制度的重要组成部分。对国家公共领域的政策、社会突出问题等进行讨论，并提出批评和合理化建议。政协作为不同于国家机关的存在，在政治协商、民主监督和参政议政方面发挥着积极作用，是人民代表大会制度成功运行的保障。

    （四）与执政党关系不同

    一个国家的政党和政党制度与该国的代议制度有着紧密的联系。由于各自特定的历史条件和现实国情等原因，中美两国在执政党和代议机构的关系上表现出较大差异。在中国，是先有中国共产党，而后在党的领导下产生了全国人民代表大会，共产党的执政地位是唯一并由宪法赋予的，人大必须坚持党的领导。这种领导主要是通过在人大常委会中设立党组、党支部予以实现，在党组的带领下，人大中的党员代表积极贯彻落实党委决议，提出相应的法律草案，通过法定程序使之成为国家法律。在美国，是先有议会，而后产生政党，政党是在议会派系斗争中孕育而生的。美国的执政党是指总统所在的党派，由于总统选举和国会选举相对独立，所以执政党不一定是议会的多数党。因此，政党只有在议会中获得多数席位，才能使有利于本党的议案在国会中通过。如果执政党在国会选举中失利，国会将对总统形成钳制，如果执政党获胜，就会实现总统和国会密切合作的局面。

    二、丰富完善人大制度的途径

    美国的代议制度只是一种形式上的民主，议会很大程度上只是统治者践行制衡原则的工具，并不能彰显全体公民的政治诉求。只有人大制度才是真正体现人民当家做主的代议制度。我们必须坚持制度自信，以其他国家优秀成果作为参考和借鉴，勇于探索实践，在制度构架和具体运作机制上不断创新，使其得到丰富、发展和完善。

    （一）提高人大代表的基本素质

    一方面，要对现有人大代表进行培训，通过入职培训、定期学习等形式使人大代表的工作能力得到进一步加强和提升。另一方面，继续深化代表结构调整，减少官员所占代表人数的比例，增设回避原则，让更多代表基层民众利益诉求的人进入人大。

    （二）改善人大代表的选举方式

    以党组提名、群众推荐与社会组织（行业工会、公益机构、学生组织等）提名相结合，扩大候选人提名的多元化。引入竞争机制，扩大差额选举范围，并建立与差额选举相适应的配套改革机制。

    （三）落实特别调查委员会制度

    依据宪法规定，针对社会热点问题、特重大事故等成立专门的调查委员会，组织行政、立法、司法及相关领域专家、学者共同展开调查，形成公示报告，并由人大作出决议。

    （四）引入人大观察员制度

    由人大派遣观察员到各村委会、居委会进行轮岗，倾听基层民众的心声，监督监察基层部门运转，以周报、月报的形式定期向人大汇报，对不作为、乱作为的领导干部及时进行责任追究。

    （作者单位：郑州大学公共管理学院）