农业科研项目经费间接费用管理研究
韩丽娟?陆学文
摘要：间接费用的补偿已经成为科研项目經费管理的重要内容。本文从我国间接费用管理实践中存在的问题与现有研究的不足出发，首先总结了我国间接费用的管理改革的进程，概括了间接费用的概念。其次，分析了农业科研项目间接费用管理中存在的主要问题。最后，基于这些问题提出了完善农业科研项目间接费用管理的建议。
关键词：科研项目；间接费用；绩效支出
近年来，随着公共财政的逐步建立和财政体制化改革的深入，我国对农业科研投入逐年增加，加强对农业科研经费的管理越显重要。围绕中央财政科技计划改革，经费使用和管理方式创新，国家出台了相关系列文件，充满活力的、更加科学的科技管理体制和运行机制正在形成，符合科技创新规律的、更有效率的资源配置方式逐步建立。科研项目间接成本补偿机制，正是立足中办发[2016]50号文件规定，坚持“放管服”相结合的体现。对于承担国家农业科研项目的科研机构如何深入理解相关政策，充分发挥间接费用的使用效用，实现资源优化配置，值得我们研究。
一、我国科研间接费用管理改革进程
2001年，财政部、科技部《国家高技术研究发展计划专项经费管理办法》修订出台，国家高技术研究发展计划专项经费首次实行间接费用管理，并将课题研究过程中对依托单位现有房屋的占用费、仪器设备的使用费，以及直接为课题服务的管理人员费和其他费用，列入了依托单位间接费用的开支范围，这也是间接费用概念在我国科研项目经费管理文件中首次出现。
2006年，随着973、863以及科技支撑计划专项项目经费的管理办法的相继出台，原来的人员费被劳务费和咨询费替代，并且直接参与课题项目研究的有工资性收入的相关人员不得领取该课题的劳务费和咨询费；原来间接费用和直接费用的概念被取消，管理费的概念得以恢复，并采用分段超额累退比例法核定。
2009年财政部《民口科技重大专项资金管理暂行办法》的发布，直接费用和间接费用的提法重新启用，还创新性地提出了承担单位用于科研人员激励的支出包括在间接费用中，但同时明确，这部分支出不得超过直接费用扣除设备购置费和基本建设费后的5%。
2011年财政部、科技部出台的《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》明确，间接费用支出范围主要包括项目依托单位支撑课题研究的房屋、仪器设备，水、电、气、暖消耗，有关管理费用的补助支出，以及人员绩效支出等。间接费用核定方法仍采用分段超额累退比例法，以直接费用扣除设备购置费后的数额为比例基数采用。此次改革给出了间接费用的权威的定义，对国家科技计划和重大科技专项实行间接费用管理，增加了绩效支出，对科研人员激励机制正式建立。
2016 年7月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》印发，文件明确，项目依托单位单位的成本费用和对科研人员的绩效激励支出，是间接费用的主要开支范围，并通过提高间接费用占直接费用扣除设备购置费后的比例，再次提高了间接费用的比重。文件中还取消了绩效支出5%的比例上限，在核定的间接费用额度范围内，项目依托单位按照科研人员在项目实施过程中的贡献，统筹安排绩效支出。
间接费用是对农业科研项目承担单位机构公共服务支出的补偿，同时也是激励科研人员的重要工具，国家在制度层面上对间接费用也在不断优化和完善。因此，承担项目的农业科研单位应该加强对这部分经费的管理，让其发挥最大的效益。
二、农业科研项目间接费用管理中存在的主要问题
（一）配套政策未出台，缺少实际操作依据
科研项目间接费用没有配套的管理办法和实施细则，大多数根据相关项目主管部门要求以及本单位实际情况进行提取使用，缺乏统一口径和标准。实际操作中大体有以下三类：第一类，间接费用开支范围明确了对科研人员绩效激励支出内容的，剔除对课题组相关科研人员的绩效激励支出，间接费用的剩余部分由项目依托单位统筹使用；第二类，比较传统也是使用相对普遍的方法，项目依托单位从间接费用中提取固定比例的管理费，剩余部分由课题组统筹使用；还有一类，不固化分配比例，项目依托单位与课题组视情况，采取一事一议方式确定各自使用份额。因此间接费用提取的方式和方法需要相关部门出台统一的规定和政策，以便在实际操作中有据可依。
（二）间接费用支出内容多，会计核算的难度大
1.现有的实验室等建筑物、试验用仪器设备以及水、电、气、暖的消耗
由于农业科研单位有其自身的特点，科研工作有在实验室、田间和基地的，实际工作中大多数时候是多个项目共用实验室、仪器等，无法实现单个科研项目水、电、气、暖等消耗的单独计量。因此项目依托单位比较通行的做法是，单位统一缴纳水、电、气、暖等费用，再将总费用摊入各个具体项目。但具体到每个项目怎么分摊费用，分摊多少费用，可以说是八仙过海、各显神通，不同的单位有不同的策略，甚至同一单位不同的时期也会采取不同的策略，缺乏统一的标准和依据，影响科研项目支出的准确性。
2.绩效支出
根据有关规定，事业单位的绩效工资实行总量调控，事业单位只能在核定的绩效工资总额内，按照相关分配的程序和要求，进行绩效工资的分配和发放，“是否将科研课题报酬纳入绩效工资总额管理”一直是争议的话题。农业科研单位对于科研项目经费绩效支出的处理，目前主要有两种方法，一种是作为绩效工资的来源之一，纳入核定的单位绩效工资总量；另一种作为绩效工资以外的收入，不受核定的单位绩效工资总量的限制。前者因绩效支出纳入绩效工资总量，即使科研人员承担的项目再多，项目核定绩效支出比例再高，单位的绩效工资总量也不能突破，事实上并没有起到对科研人员的激励作用，影响了科研人员积极性。后者的绩效支出虽不纳入绩效工资总量，能够激发科研人员的积极性和创造性，但政策依据不足，纯属摸着石头过河，存在规范性风险。
3.有关管理费用的补助支出
“有关管理费用的补助支出”这个概念实在是太笼统，没有明确内容和范围，基于谨慎性考虑，财务人员对这部分支出把关相对较严格。实际操作中，科研人员事实上很难以这样的名义列支间接费用。
（三）国库集中支付下的间接费用支出弥补实现较难
农业科研单位在国库集中支付下的科研项目的专项经费是财政部门按照各个科研项目下拨的，下拨的时候不区分直接和间接费用。按照财政部门现行有关国库集中支付的规定，向单位在银行开立的基本账户，划拨纳入国库集中支付系统的财政专项资金，存在刚性的政策障碍。项目依托单位支撑课题研究的房屋建筑物、仪器设备、实验室等的消耗，以及水、电、气、暖费用的分摊，在现行政策环境下，不太可能通过科研项目经费得到弥补。
（四）绩效支出管理方式有待改进
目前大多数农业科研单位都未建立具体的绩效支出管理办法，绩效支出的分配由项目负责人说了算，参与项目的科研人员的工作量如何衡量，贡獻程度如何界定，缺少权威的数据和量化评价，受主观因素影响较大，制度监督缺失。
三、完善农业科研项目间接费用管理的建议
（一）加强对间接费用相关制度的理解，制定相关管理办法
国发（2014）11号、中办发（2016）50号分别先后提出间接费用的核定要与项目承担单位的信用等级挂钩，要强化法人责任，规范资金管理。这两个文件下放管理权力的同时，强化农业科研项目承担单位的法人责任。农业科研单位做好科研项目间接费用管理相关制度的宣传和培训，让科研人员对相关的办法和规定做到心中有数，是项目依托单位切实履行法人责任，建立良好的信用的保障。相关农业科研项目主管部门应在国家现有的相关文件规定的基础上，从使用原则、支出范围、预算执行等方面入手制定具体的间接费用的使用和管理办法，以便农业科研单位在间接费用的使用中有据可依。既要照顾到项目依托单位支撑课题研究相关成本的补偿，也要给课题组灵活支配空间以调动积极性。单位的间接费用，统筹用于包括房屋设备等使用费、管理费等，课题组的间接费用，用于相关科研人员绩效支出及无法在直接费用中列支的其他支出，这样项目依托单位相关成本得以补偿，课题组也有相对灵活的经费支出空间。
（二）逐步建立间接费用成本核算体系
1.将间接费用预算科学化和精细化
根据间接费用核算的内容，由单位后勤管理部门参与，测算出科研项目实施期间消耗的各种费用额度编制预算，对间接费用的预算要明细化。单位科研管理部门和财务部门要依据费用定额、消耗量对项目预算进行审核，检查科研项目编制的预算是否科学合理。
2.基于作业成本思想核算项目间接费用
“成本对象消耗作业，作业消耗资源”，这就是作业成本法的指导思想。作为一种成本核算方法，操作步骤是首先对所有作业进行确认和计量，接着选择作业计量单位，计算作业成本分配率，然后将作业成本在所有作业中进行分配，最终核算出作业成本。
对于科研项目实施过程中对依托单位房屋的占用、仪器设备的使用、以及水、电、气、暖等消耗，能够准确单独计量的，则按照科研项目分别单独计量。不具备单独计量条件的，可以基于作业成本思想进行核算。
第一步，确定项目消耗的所有作业：房屋的占用、仪器设备的使用以及水、电、气、暖的消耗等；第二步，划分所有作业的作业动因：房屋占用的面积，仪器设备使用的工时，以及水、电、气、暖消耗的数量等；第三步，计算各类作业总成本：一段时间内，实验室运行所需的消耗、维修、维护等费用，仪器设备运行所需的试剂耗材、燃料消耗、维修及维护等费用，水、电、气、暖的费用等所有运行费用；第四步，计算作业成本分配率：用各类型作业所消耗的总成本除以该作业动因的单位总数；第五步，分配消耗作业的成本：各类型作业消耗单位数量乘以计算出的该类型作业成本的分配率。
（三）完善国库集中支付模式下间接费用管理方式
对于纳入国库集中支付系统管理的农业科研项目经费，建议项目依托单位与相关项目主管部门和财政部门协商，在科研项目决算和验收后，允许项目依托单位将间接费用额度直接划拨至单位银行基本账户，以实行对项目依托单位所发生成本的合理补偿。
（四）建立绩效考核评价制度，充分发挥激励作用
单位应探索建立科学有效的科研项目绩效考评制度，对科研项目实施效果多维度进行评价。在项目立项阶段，确定绩效评价目标，结合各个项目研究的目标和内容，设计相对应的投入和产出绩效考评具体指标。单位根据这些指标，视项目研究周期开展年度、中期等阶段性考核，以及项目验收时绩效完成情况的综合性考核评价，根据考核的情况分阶段进行绩效的发放。
同时为充分挖掘科研人员的研究潜力，调动科研人员承担科研任务的积极性，激发科研人员从事科学事业的激情，提高科研人员的待遇及绩效水平，真正发挥科研项目间接费用中绩效的激励作用，人社部门、科技计划项目主管部门和财政部门应统一政策口径，明确绩效支出不纳入人社部门和财政部门核定的单位绩效工资总量。
参考文献：
[1]阿儒涵，代涛，李铭禄，李晓轩.科研项目间接费用补偿的激励作用研究[J].科学学研究，2015，6（2）：276 - 281.
[2]李智敏，李敏.基于作业成本思想的高校科研项目间接费用摊销研究[J].东南大学学报（哲学社会科学版），2012，14（5）：122 - 125.
[3]童自然.科研院所科研项目间接费用财务管理探讨[J].行政事业资产与财务，2016，31：72 -73.
[4]郑床木，张江丽.新形式下科研机构项目间接费用管理研究[J].农业科技管理，2017，36（52）：78 -79.
[5]繆启新.对农业科研项目经费间接费用核算办法的建议[J].江苏农业科学，2016，44（11）：549 -550.
（作者单位：韩丽娟 江苏里下河地区农业科学研究所；陆学文 江苏省农业科学院）
摘要：间接费用的补偿已经成为科研项目經费管理的重要内容。本文从我国间接费用管理实践中存在的问题与现有研究的不足出发，首先总结了我国间接费用的管理改革的进程，概括了间接费用的概念。其次，分析了农业科研项目间接费用管理中存在的主要问题。最后，基于这些问题提出了完善农业科研项目间接费用管理的建议。
关键词：科研项目；间接费用；绩效支出
近年来，随着公共财政的逐步建立和财政体制化改革的深入，我国对农业科研投入逐年增加，加强对农业科研经费的管理越显重要。围绕中央财政科技计划改革，经费使用和管理方式创新，国家出台了相关系列文件，充满活力的、更加科学的科技管理体制和运行机制正在形成，符合科技创新规律的、更有效率的资源配置方式逐步建立。科研项目间接成本补偿机制，正是立足中办发[2016]50号文件规定，坚持“放管服”相结合的体现。对于承担国家农业科研项目的科研机构如何深入理解相关政策，充分发挥间接费用的使用效用，实现资源优化配置，值得我们研究。
一、我国科研间接费用管理改革进程
2001年，财政部、科技部《国家高技术研究发展计划专项经费管理办法》修订出台，国家高技术研究发展计划专项经费首次实行间接费用管理，并将课题研究过程中对依托单位现有房屋的占用费、仪器设备的使用费，以及直接为课题服务的管理人员费和其他费用，列入了依托单位间接费用的开支范围，这也是间接费用概念在我国科研项目经费管理文件中首次出现。
2006年，随着973、863以及科技支撑计划专项项目经费的管理办法的相继出台，原来的人员费被劳务费和咨询费替代，并且直接参与课题项目研究的有工资性收入的相关人员不得领取该课题的劳务费和咨询费；原来间接费用和直接费用的概念被取消，管理费的概念得以恢复，并采用分段超额累退比例法核定。
2009年财政部《民口科技重大专项资金管理暂行办法》的发布，直接费用和间接费用的提法重新启用，还创新性地提出了承担单位用于科研人员激励的支出包括在间接费用中，但同时明确，这部分支出不得超过直接费用扣除设备购置费和基本建设费后的5%。
2011年财政部、科技部出台的《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》明确，间接费用支出范围主要包括项目依托单位支撑课题研究的房屋、仪器设备，水、电、气、暖消耗，有关管理费用的补助支出，以及人员绩效支出等。间接费用核定方法仍采用分段超额累退比例法，以直接费用扣除设备购置费后的数额为比例基数采用。此次改革给出了间接费用的权威的定义，对国家科技计划和重大科技专项实行间接费用管理，增加了绩效支出，对科研人员激励机制正式建立。
2016 年7月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》印发，文件明确，项目依托单位单位的成本费用和对科研人员的绩效激励支出，是间接费用的主要开支范围，并通过提高间接费用占直接费用扣除设备购置费后的比例，再次提高了间接费用的比重。文件中还取消了绩效支出5%的比例上限，在核定的间接费用额度范围内，项目依托单位按照科研人员在项目实施过程中的贡献，统筹安排绩效支出。
间接费用是对农业科研项目承担单位机构公共服务支出的补偿，同时也是激励科研人员的重要工具，国家在制度层面上对间接费用也在不断优化和完善。因此，承担项目的农业科研单位应该加强对这部分经费的管理，让其发挥最大的效益。
二、农业科研项目间接费用管理中存在的主要问题
（一）配套政策未出台，缺少实际操作依据
科研项目间接费用没有配套的管理办法和实施细则，大多数根据相关项目主管部门要求以及本单位实际情况进行提取使用，缺乏统一口径和标准。实际操作中大体有以下三类：第一类，间接费用开支范围明确了对科研人员绩效激励支出内容的，剔除对课题组相关科研人员的绩效激励支出，间接费用的剩余部分由项目依托单位统筹使用；第二类，比较传统也是使用相对普遍的方法，项目依托单位从间接费用中提取固定比例的管理费，剩余部分由课题组统筹使用；还有一类，不固化分配比例，项目依托单位与课题组视情况，采取一事一议方式确定各自使用份额。因此间接费用提取的方式和方法需要相关部门出台统一的规定和政策，以便在实际操作中有据可依。
（二）间接费用支出内容多，会计核算的难度大
1.现有的实验室等建筑物、试验用仪器设备以及水、电、气、暖的消耗
由于农业科研单位有其自身的特点，科研工作有在实验室、田间和基地的，实际工作中大多数时候是多个项目共用实验室、仪器等，无法实现单个科研项目水、电、气、暖等消耗的单独计量。因此项目依托单位比较通行的做法是，单位统一缴纳水、电、气、暖等费用，再将总费用摊入各个具体项目。但具体到每个项目怎么分摊费用，分摊多少费用，可以说是八仙过海、各显神通，不同的单位有不同的策略，甚至同一单位不同的时期也会采取不同的策略，缺乏统一的标准和依据，影响科研项目支出的准确性。
2.绩效支出
根据有关规定，事业单位的绩效工资实行总量调控，事业单位只能在核定的绩效工资总额内，按照相关分配的程序和要求，进行绩效工资的分配和发放，“是否将科研课题报酬纳入绩效工资总额管理”一直是争议的话题。农业科研单位对于科研项目经费绩效支出的处理，目前主要有两种方法，一种是作为绩效工资的来源之一，纳入核定的单位绩效工资总量；另一种作为绩效工资以外的收入，不受核定的单位绩效工资总量的限制。前者因绩效支出纳入绩效工资总量，即使科研人员承担的项目再多，项目核定绩效支出比例再高，单位的绩效工资总量也不能突破，事实上并没有起到对科研人员的激励作用，影响了科研人员积极性。后者的绩效支出虽不纳入绩效工资总量，能够激发科研人员的积极性和创造性，但政策依据不足，纯属摸着石头过河，存在规范性风险。
3.有关管理费用的补助支出
“有关管理费用的补助支出”这个概念实在是太笼统，没有明确内容和范围，基于谨慎性考虑，财务人员对这部分支出把关相对较严格。实际操作中，科研人员事实上很难以这样的名义列支间接费用。
（三）国库集中支付下的间接费用支出弥补实现较难
农业科研单位在国库集中支付下的科研项目的专项经费是财政部门按照各个科研项目下拨的，下拨的时候不区分直接和间接费用。按照财政部门现行有关国库集中支付的规定，向单位在银行开立的基本账户，划拨纳入国库集中支付系统的财政专项资金，存在刚性的政策障碍。项目依托单位支撑课题研究的房屋建筑物、仪器设备、实验室等的消耗，以及水、电、气、暖费用的分摊，在现行政策环境下，不太可能通过科研项目经费得到弥补。
（四）绩效支出管理方式有待改进
目前大多数农业科研单位都未建立具体的绩效支出管理办法，绩效支出的分配由项目负责人说了算，参与项目的科研人员的工作量如何衡量，贡獻程度如何界定，缺少权威的数据和量化评价，受主观因素影响较大，制度监督缺失。
三、完善农业科研项目间接费用管理的建议
（一）加强对间接费用相关制度的理解，制定相关管理办法
国发（2014）11号、中办发（2016）50号分别先后提出间接费用的核定要与项目承担单位的信用等级挂钩，要强化法人责任，规范资金管理。这两个文件下放管理权力的同时，强化农业科研项目承担单位的法人责任。农业科研单位做好科研项目间接费用管理相关制度的宣传和培训，让科研人员对相关的办法和规定做到心中有数，是项目依托单位切实履行法人责任，建立良好的信用的保障。相关农业科研项目主管部门应在国家现有的相关文件规定的基础上，从使用原则、支出范围、预算执行等方面入手制定具体的间接费用的使用和管理办法，以便农业科研单位在间接费用的使用中有据可依。既要照顾到项目依托单位支撑课题研究相关成本的补偿，也要给课题组灵活支配空间以调动积极性。单位的间接费用，统筹用于包括房屋设备等使用费、管理费等，课题组的间接费用，用于相关科研人员绩效支出及无法在直接费用中列支的其他支出，这样项目依托单位相关成本得以补偿，课题组也有相对灵活的经费支出空间。
（二）逐步建立间接费用成本核算体系
1.将间接费用预算科学化和精细化
根据间接费用核算的内容，由单位后勤管理部门参与，测算出科研项目实施期间消耗的各种费用额度编制预算，对间接费用的预算要明细化。单位科研管理部门和财务部门要依据费用定额、消耗量对项目预算进行审核，检查科研项目编制的预算是否科学合理。
2.基于作业成本思想核算项目间接费用
“成本对象消耗作业，作业消耗资源”，这就是作业成本法的指导思想。作为一种成本核算方法，操作步骤是首先对所有作业进行确认和计量，接着选择作业计量单位，计算作业成本分配率，然后将作业成本在所有作业中进行分配，最终核算出作业成本。
对于科研项目实施过程中对依托单位房屋的占用、仪器设备的使用、以及水、电、气、暖等消耗，能够准确单独计量的，则按照科研项目分别单独计量。不具备单独计量条件的，可以基于作业成本思想进行核算。
第一步，确定项目消耗的所有作业：房屋的占用、仪器设备的使用以及水、电、气、暖的消耗等；第二步，划分所有作业的作业动因：房屋占用的面积，仪器设备使用的工时，以及水、电、气、暖消耗的数量等；第三步，计算各类作业总成本：一段时间内，实验室运行所需的消耗、维修、维护等费用，仪器设备运行所需的试剂耗材、燃料消耗、维修及维护等费用，水、电、气、暖的费用等所有运行费用；第四步，计算作业成本分配率：用各类型作业所消耗的总成本除以该作业动因的单位总数；第五步，分配消耗作业的成本：各类型作业消耗单位数量乘以计算出的该类型作业成本的分配率。
（三）完善国库集中支付模式下间接费用管理方式
对于纳入国库集中支付系统管理的农业科研项目经费，建议项目依托单位与相关项目主管部门和财政部门协商，在科研项目决算和验收后，允许项目依托单位将间接费用额度直接划拨至单位银行基本账户，以实行对项目依托单位所发生成本的合理补偿。
（四）建立绩效考核评价制度，充分发挥激励作用
单位应探索建立科学有效的科研项目绩效考评制度，对科研项目实施效果多维度进行评价。在项目立项阶段，确定绩效评价目标，结合各个项目研究的目标和内容，设计相对应的投入和产出绩效考评具体指标。单位根据这些指标，视项目研究周期开展年度、中期等阶段性考核，以及项目验收时绩效完成情况的综合性考核评价，根据考核的情况分阶段进行绩效的发放。
同时为充分挖掘科研人员的研究潜力，调动科研人员承担科研任务的积极性，激发科研人员从事科学事业的激情，提高科研人员的待遇及绩效水平，真正发挥科研项目间接费用中绩效的激励作用，人社部门、科技计划项目主管部门和财政部门应统一政策口径，明确绩效支出不纳入人社部门和财政部门核定的单位绩效工资总量。
参考文献：
[1]阿儒涵，代涛，李铭禄，李晓轩.科研项目间接费用补偿的激励作用研究[J].科学学研究，2015，6（2）：276 - 281.
[2]李智敏，李敏.基于作业成本思想的高校科研项目间接费用摊销研究[J].东南大学学报（哲学社会科学版），2012，14（5）：122 - 125.
[3]童自然.科研院所科研项目间接费用财务管理探讨[J].行政事业资产与财务，2016，31：72 -73.
[4]郑床木，张江丽.新形式下科研机构项目间接费用管理研究[J].农业科技管理，2017，36（52）：78 -79.
[5]繆启新.对农业科研项目经费间接费用核算办法的建议[J].江苏农业科学，2016，44（11）：549 -550.
（作者单位：韩丽娟 江苏里下河地区农业科学研究所；陆学文 江苏省农业科学院）
