“丝绸之路经济带”战略下陕甘宁协同发展：优势与挑战
周伟
摘 要： 丝绸之路经济带建设是一种全新的区域合作模式，充分兼顾了国际国内两个方面的战略需求，符合国际国内两个大局发展的需要。陕甘宁协同发展不仅是共建丝绸之路经济带全新区域合作模式的内在要求，也是推动陕甘宁区域经济社会协调发展的必然趋势。在共建丝绸之路经济带战略下，陕甘宁协同发展具有政策优势、地理优势、产业优势和资源优势；同时也面临着政治、经济、基础设施和社会服务方面的挑战。充分认识共建丝绸之路经济带战略下陕甘宁协同发展的优势与挑战，对推动陕甘宁区域经济社会协同发展，增强区域整体竞争力至关重要。
关键词： 丝绸之路经济带； 地方政府； 区域合作； 协同发展
中图分类号： F061.5 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.04.011
一、问题的提出
丝绸之路的探索始于汉代，鼎盛于唐代，跨越了2000多年的历史。这条东起长安（今陕西西安），西达罗马的古丝绸之路曾是连接中国与亚欧各国重要的贸易通道，被誉为全球最重要的商贸大动脉，成为东亚文明和伊斯兰文明与欧洲文明的交融点，架起了东西方政治、经济、社会和文化交流的桥梁，为古代东西方之间经济文化的交流与融合做出了重要的贡献。然而，随着岁月的变迁，航海时代的兴起，道路艰险与中国经济中心转移等缘故，这条曾经辉煌一时的古丝绸之路逐渐成为亚欧大陆及沿线地区协同发展的短板，不仅制约了中国与亚欧国家的经济贸易往来，而且也影响了中国西部地区经济社会的发展。如何复兴这条古丝绸之路，促进丝绸之路沿线国家与地区经贸等各领域的合作发展，带动中国西部地区向西开放，促进西部地区协同发展被提升到国家战略高度。
2013年9月，中国国家主席习近平在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表重要演讲，首次提出共同建设“丝绸之路经济带”的战略倡议。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》中再次明确提出，“加快沿边开放步伐，加快周边国家和区域基础设施互联互通建设，推动丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局”。“丝绸之路经济带”作为一种全新的区域合作模式，倡议一经提出，即受到国内与国际政界、学界和商界的高度关注。共建丝绸之路经济带战略倡议可以说是自然形成的区域合作构想，也是中国全方位对外开放格局的进一步深化，充分兼顾了国际、国内两方面的战略需求，同时也将服务于国际国内两个大局发展的需要。从国际来看，作为区域经济一体化和经济全球化新成员，通过共建丝绸之路经济带这条世界上最具发展潜力的经济大走廊，将会促进中国与欧亚各国政治上互尊互信、经济上合作共赢、文化上交流沟通，进一步推动欧亚大陆各国经济发展，使其成为世界经济发展的新增长点。从国内来看，是我国推进全方位对外开放格局与区域经济社会协调发展战略的重要组成部分。西部地区由于受地理环境封闭、基础设施建设落后和政策等因素的影响，东西部地区经济社会发展差距在不断扩大，已成为困扰中国现代化全局的最大短板之一。丝绸之路经济带的建设，将会不断扩大与提升西部地区对外开放水平，促进与加强中国西部地区同中亚等邻近周边地区经济文化的交流与合作，通过产业转移、新经济增长极的培育、人口聚集和城镇化推进，从而加快西部地区经济社会跨越式发展。
历经千年风雨洗礼的西部地区随着共建丝绸之路经济带战略倡议的提出，再次被推到改革开放的前沿阵地，迎来了区域协同发展的历史与战略机遇。党中央和国务院高度重视发挥西部地区在丝绸之路经济带建设中的中坚作用。张高丽副总理提出，西北五省区是建设丝绸之路经济带的重要依托。那么，作为国内丝绸之路经济带沿线西北五省区中地理位置毗邻的陕甘宁，充分认识在共建丝绸之路经济带战略下，陕甘宁协同发展面临的优势与挑战，对推进陕甘宁区域经济社会协同发展，增强区域整体竞争力和提升在全国竞争中的地位就显得尤为重要。
二、“丝绸之路经济带”战略下陕甘宁协同发展的优势
（一）政策优势
政策是执政党和政府依据特定时期的目标和社会发展需要，通过对社会中各种利益的选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中制定的用以规范、引导有关机构团体和个人的行为准则和行动指南，旨在处理正在发生的各种社会问题。[1]政策作为党和国家治理的重要手段和方法，在国家的治理实践中呈现出多种方式。政策优势通常与优惠政策紧密相连，在优惠政策条件下往往能形成政策优势。[2]通常认为，优惠政策是党和政府为了解决特定的社会问题而制定的较一般政策待遇优厚的一系列相互配套的措施和办法。优惠政策具有明确的价值导向和政策目标，是一种诱导性政策，目的是引导政策执行者能够按照政策制定者的意志行动。虽然政策优势形成的影响因素众多，但优惠政策作为一种特殊的政策手段通常为政府所采用。优惠政策所形成的政策优势在国家区域经济社会协调发展战略中被广泛采用，从我国早期东南沿海地区的改革开放到现阶段长三角、珠三角、京津冀协同发展，优惠政策所形成的政策优势发挥了巨大的推动作用。
在共建丝绸之路经济带战略的实施和推进中，中央向西部地区制定并实施了一系列相互配套的优惠政策，如加大中央财政对西部地区专项性转移支付的财政政策，减免征收西部地区企业所得税的税收政策，加大对西部地区信贷支持力度的金融政策，还有贸易政策、投资政策、土地政策、生态补偿机制政策、帮扶政策等，这一系列优惠政策及由此形成的政策优势、制度优势和吸引外资优势，对周边地区产生了极大的吸引力，促成了西部地区又一次合作浪潮，也集中体现了中央政府对推动中国西部区域经济社会协调发展的重视程度。那么对于陕甘宁各级地方政府来说，就要高度重视和加强政策沟通与协调，就区域经济社会发展战略和对策进行充分交流，协商制定推进区域合作的规划与措施，形成高效合作机制，将优惠政策进一步内化形成陕甘宁协同发展的政策优势。
（二）地理优势
区域协同发展需要地方政府之间的合作来推动。影响地方政府之间合作的因素是多样的，但现有的研究文献在解释地方政府合作方面，常常忽视了地理位置的影响因素，然而，地理位置却通过多种途径影响着地方政府之间的合作。地方政府都是有限地域的，虽然通过行政区划的调整可以改变其界域，但终究不能轻易改变。地域上缺乏易变性，限制了地方政府潜在的合作伙伴数量。地方政府往往愿意与地理位置上毗邻的政府合作，因为距离可能显著地增加合作的成本和降低合作的收益。如果区域内地方政府之间在地里位置上相邻，从而使地方政府更有可能发现合作符合其共同利益，那么区域内地方政府地理位置的分布将会减少地方政府之间的竞争对达成合作行动的负面影响。区域内地方政府地理位置上的集中性，不仅将增加不同辖区内地方政府官员之间经常联系和反复互动的可能性，而且将增加不同管辖区内居民跨域工作、生活和休闲的可能性，这又使区域内地方政府之间建立起强大的经济和社会联系，为地方政府之间的合作提供了政治激励，也增加了不同辖区间地方政府政策溢出的可能性。总之，在区域内地理位置毗邻的地方政府都可能产生政策溢出效应，追求最大化的正外部效应和最小化的负外部效应的期望能够促进地理位置相邻地方政府之间的合作。[3]
在国内丝绸之路经济带沿线的西北五省区中，处于丝绸之路起点的陕西、丝绸之路黄金段的甘肃、丝绸之路重要支点的宁夏，地理位置相互毗邻；部分辖区相互衔接，陕西西连甘肃、宁夏，甘肃东接陕西、西依宁夏，宁夏东邻陕西、南部与甘肃相连；省会城市之间距离相对较短，西安—兰州大约676公里，西安—银川大约846公里，兰州—银川大约468公里。从地理位置因素影响地方政府合作与集体行动的选择来看，陕甘宁三省地理位置的分布，不论是对加强地方政府官员之间的交流与沟通，不同辖区内居民跨域工作和生活；还是区域公共服务的共享，政策效果的外溢等都具有相对明显的优势。因此，陕甘宁三省地理位置的分布，能够增强陕甘宁三省合作的愿望和动力，对推动陕甘宁协同发展来说具有明显的地理优势。
（三）产业优势
合理的产业布局是区域经济协同发展发挥规模效应和扩散效应的基础。从陕甘宁现有的产业布局来看，陕西已形成了航空航天、汽车制造、机械与装备等制造业优势；甘肃在石油化工、钢铁制造、稀土深加工、有色金属冶炼与深加工等方面在全国优势较为明显；宁夏在农产品深加工方面已形成优势产业，如枸杞、葡萄酒、清真食品等，现在正在大力发展煤化工产业。各省优势产业较为明显，雷同化与同质化较少，这就在一定程度上减少了陕甘宁协同发展的内部竞争和阻力。而且这些优势产业之间，无论是原材料还是设备，都需要相互支撑，这就为陕甘宁协同发展增加了动力。此外，陕甘宁是我国重要的风电产业基地，旅游产业大省，在这些同类或相关产业方面存在着极大的协同发展的潜力和动力。
产业是陕甘宁协同发展的重要支撑点，要实现陕甘宁区域经济的快速崛起与可持续发展，就必须以优势产业为切入点，进行科学合理的空间布局与规划，遵循产业布局的原则，结合各自优势，整合陕甘宁现有优势产业，加强产业政策沟通，处理好局部与整体产业发展关系，避免产业布局的雷同化和同质化，增强优势产业的聚集效应和形成地域特色鲜明的产业集群；加快产业结构调整和转型升级，淘汰落后生产技术，合理调整产业结构和产品结构，大力发展低耗能的第三产业和高新技术产业，用高新技术和先进实用技术改造传统产业；不断增进与加强同类产业的联合发展，增强整体竞争力。以优势产业的聚集效应、传统产业的转型升级和同类产业的合作发展为契机，增强陕甘宁协同发展的动力和实现陕甘宁区域经济一体化。
（四）资源优势
丰富的资源是区域经济社会协同发展的基础与可持续发展的动力源。陕甘宁三省资源丰富，种类较多。陕西矿产资源有130种，探明储量的91种，探明储量居全国第1位的有锶、铼、不泥灰岩等9种；能源资源有煤、石油、天然气等，其中煤储量居全国第3位；有色金属钼矿累计探明储量在全国名列第3位，汞矿储量居全国第2位。[4]甘肃，截至2007年已发现各种矿产资源173种，其中镍、钴等10种矿产居全国第1位；能源种类较多，除煤炭、石油、天然气外，还有太阳能、风能等新能源，其中煤炭已探明125亿吨，石油可开采量6亿吨，天然气探明储量31.57亿立方米，风力资源总储量2.37亿千瓦，风力资源居全国第5位。[5]宁夏矿产资源丰富，以煤和非金属为主，目前已探明储量的矿产种类达34种，其中煤炭探明储量300多亿吨，预测储量2020多亿吨，储量居全国第6位；石膏探明储量45亿吨以上，居全国第1位。此外，石油、天然气具有一定储量。[6]丰富多样化的资源，为陕甘宁区域经济社会协同发展提供原材料和能源，使其协同发展具有明显的资源优势。陕甘宁在今后的协同发展中，要建立和加强资源和能源交换与合作机制，合理地开发、利用、保护各种资源，实现资源的合理配置与使用，做到经济与社会发展、人与自然和谐相处，使资源优势成为陕甘宁协同发展的可持续动力。
三、“丝绸之路经济带”战略下陕甘宁协同发展的挑战
区域协同发展的主要目标在于促进区域经济社会协调发展、和谐发展和可持续发展，增强区域整体竞争力。从我国目前的政治体制、经济运行现状和陕甘宁的实际情况来看，陕甘宁协同发展面临以下主要挑战。
（一）政治方面：横向阻隔、相互竞争的地方政府间关系
政府间关系主要包括中央政府与地方政府之间、各级地方政府之间的纵向关系和各地区政府之间的横向关系。[7]在区域协同发展中，我们所指的政府间关系主要指各级地方政府之间的横向关系。在传统的计划经济体制和条块结合、条条为主的集权制社会管理体制下，各级地方政府之间缺乏发展横向联系的动力与机制，横向关系比较薄弱，基本处于相互阻隔状态，无法开展应有的横向合作与协同发展。随着我国市场经济发展、行政体制改革的深入和区域一体化进程的加快，原有的地方政府之间横向阻隔关系出现了逐渐向横向协作联动发展的新趋势，同时也出现了一些地方政府之间横向合作的区域性经济社会组织，但当前我国地方政府之间横向关系的变化只是量的渐变，而非质的突破飞跃，地方政府之间横向关系的相互阻隔仍是区域协同发展的阻力。此外，按照公共选择理论对政府行为及其特征的概括，“政府实质上就是理性经济人”的假设，追求政府官员个人政绩最大化，追求辖区利益最大化，是政府官员及政府行为的理性选择。在政绩导向和官员晋升政治竞标赛博弈中，地方政府官员之间的竞争关系演化为地方政府之间的相互竞争，进一步加剧了地方政府之间关系的矛盾、冲突和摩擦，在非合作博弈格局下，相互封锁和各自为政的趋势进一步加强。因而，陕甘宁协同发展中，地方政府之间横向关系的相互阻隔和相互竞争仍然是政治方面面临的主要挑战。
（二）经济方面：地方保护、封闭运行的行政区经济
在任何形式的区域经济中，政府始终是一个至关重要的利益主体和影响因素。[8]正如诺贝尔经济学奖获得者诺思所说，政府既是促进经济增长的关键，也是导致经济增长衰退的根源。政府作为理性的经济人，其行为特征具有明显的利己性和理性，这就在客观上导致地方政府在制定经济政策时以自身利益为导向，难以与区域整体利益相一致，限制了区域经济的整合与协同发展，形成了以行政区划为边界的行政区经济。其主要表现为：一是对中央政府推动区域经济协同发展的政策、决策采取实用主义态度，出现“上有政策、下有对策”现象，致使中央推动区域协同发展的政策难以得到有效的贯彻和落实。二是眼界狭隘、以邻为壑。地方政府为了追求自身和眼前利益，不惜损害区域整体利益和长远利益，忽视了对区域基础设施的建设和公共服务的供给，在“为官一任、造福一方”的狭隘意识和强烈动机下，大搞政绩工程，造成重复建设，脱离当地居民实际需求。三是忽视区域合作与相互协调，限制了生产要素的跨界自由流通和产业的优化组合。在区域协同发展中，各种生产要素的跨行政区流动与重组是其本质要求，但行政区经济限制了生产要素的正常流动。在产业设立和布局过程中，片面追求地方利益，缺乏分工与整合，大搞重复建设，从而造成区域内产业结构趋同，阻碍了区域整体优势的发挥。四是造成行政区边界经济的衰竭性。行政区划边界地带通常是地方政府矛盾和摩擦较为突出的地带，往往成为地方政府实施地方保护的主要关卡，使行政边界地区成为行政区经济的“重灾区”。总之，相互封锁与各自为政的行政区经济，阻碍了区域经济一体化进程，不利于区域经济整体竞争力的提升和可持续发展。如何破解行政区经济，突破各自为政、打破相互封锁，促进区域内地方政府之间的交流与合作，将成为陕甘宁协同发展在经济方面面临的主要挑战。
（三）交通基础设施方面：基础设施建设滞后，一体化程度不高
基础设施和道路联通，特别是机场、铁路、公路、桥梁、港口等大型基础设施的科学规划、连通对接、高效运转，是促进区域经济社会协同发展的基本条件和重要基础。因为区域内统一市场的建设和生产要素的流动都是通过交通基础设施作为实施条件的，而产业结构的调整与产业布局的形成也是以交通基础设施作为依托。因此，区域内交通基础设施供给程度和结构，直接影响到产业的优化组合和生产要素流动的规模与水平，并最终影响到区域一体化的发展过程。西部大开发战略实施十多年以来，国家不断加大对西部地区交通基础设施建设的投入和扶持力度，西部地区基础设施状况不断改善，交通运输能力与水平不断提高，为陕甘宁协同发展奠定了一定的基础。但从陕甘宁三省的基础设施、交通运输能力的现状与陕甘宁协同发展对基础设施、交通运输能力的要求来看，仍面临以下挑战。一是交通基础设施落后，高效、快速、便捷的多元化立体化交通运输网络仍未形成。陕甘宁现有的交通体系仍以铁路、公路运输为主，铁路也仅限于省会城市及沿线城市之间，大部分市县之间未开通，辐射区域范围狭窄；截至目前，高速铁路在陕甘宁之间仍未开通；机场建设及航空运输滞后。二是交通基础设施缺乏科学规划和合理布局。近年来，虽然各地政府对交通基础设施建设进行了大量投资，但在各自为政和缺乏沟通的情况下，最后一公里“断头路”问题仍未解决，无法实现道路连通对接。特别是在各省、市、县管辖区域的交接地带，道路交通等基础设施建设落后，“断头路”问题常常存在，道路不通、交通不便使辖区交接地带往往成为贫困、落后地区，进一步阻碍了区域经济社会的协调发展。三是交通基础设施建设一体化程度不高。因地方利益之争，目前陕甘宁各地方之间、各种交通运输方式之间缺乏有效衔接，信息不能共享，各种交通资源的利用率不高，不能适应陕甘宁协同的要求。基础设施建设和交通运输网络滞后，成为制约陕甘宁协同发展的“瓶颈”。
（四）社会服务供给方面：区域公共服务供给短缺、共享困难
在区域经济和社会呈现不断融合的情况下，培育壮大区域利益共同体，为当地居民提供高质量、高效化、多元化与均等化的公共产品和公共服务，共同保护区域生态环境，理应成为区域协同发展关注的核心议题之一，这也是西方国家区域协同发展的重要经验之一。但从陕甘宁目前的情况来看，在区域公共服务共享与均等化、生态环境保护等方面仍存在显著的跨界矛盾与冲突。一是在政绩导向下，区域公共服务如医疗、卫生、教育等供给短缺。二是在各自为政“行政区经济”运行环境下，缺乏统一的环境保护规划，忽视了对生态环境这一区域公共产品的保护，跨界环境污染成为常态。陕甘宁三省地处西北黄土高原区和沙化区，生态环境脆弱，水资源短缺，在区域协同发展中，如何保护共同的生态环境，合理开发利用水资源，治理跨界环境污染仍面临挑战。三是政策不统一，医疗卫生、养老、住房、社会保障等服务难以实现完全互通与共享。如陕甘宁现行的医保政策不统一，客观上形成了地域分割的状况，优质医疗资源无法共享，增加了患者异地就医的困难和负担。四是新二元结构问题和矛盾突出。在区域一体化进程中，跨域工作和生活将成为新常态，但没有本地户籍的外来人口无法享受到本地户籍居民的基本公共服务，难以融入当地社会和共享社会发展成果，在一定程度上加剧了社会关系的紧张。所有这些问题都是陕甘宁协同发展面临的挑战和协同发展中需要重点关注并加以解决的核心议题。
四、结论
在共建丝绸之路经济带战略下，陕甘宁协同发展既具有自身的优势，又面临着严峻的挑战。陕甘宁协同发展不仅是共建丝绸之路经济带全新区域合作模式的内在要求，也是推动陕甘宁区域经济社会协调发展的必然趋势。三省应抓住共建丝绸之路经济带建设的战略机遇，树立互动协作、资源共享、利益共赢的价值理念，以基础先行、行业突破、服务对接为着力点，加强政策沟通、对话与协商，深入推进区域行政管理体制改革创新，积极探索切合实际、务实高效的陕甘宁协同发展的制度与机制，推动陕甘宁区域经济社会协同发展，增强区域整体竞争力。
参考文献：
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[责任编辑：叶慧娟]
摘 要： 丝绸之路经济带建设是一种全新的区域合作模式，充分兼顾了国际国内两个方面的战略需求，符合国际国内两个大局发展的需要。陕甘宁协同发展不仅是共建丝绸之路经济带全新区域合作模式的内在要求，也是推动陕甘宁区域经济社会协调发展的必然趋势。在共建丝绸之路经济带战略下，陕甘宁协同发展具有政策优势、地理优势、产业优势和资源优势；同时也面临着政治、经济、基础设施和社会服务方面的挑战。充分认识共建丝绸之路经济带战略下陕甘宁协同发展的优势与挑战，对推动陕甘宁区域经济社会协同发展，增强区域整体竞争力至关重要。
关键词： 丝绸之路经济带； 地方政府； 区域合作； 协同发展
中图分类号： F061.5 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.04.011
一、问题的提出
丝绸之路的探索始于汉代，鼎盛于唐代，跨越了2000多年的历史。这条东起长安（今陕西西安），西达罗马的古丝绸之路曾是连接中国与亚欧各国重要的贸易通道，被誉为全球最重要的商贸大动脉，成为东亚文明和伊斯兰文明与欧洲文明的交融点，架起了东西方政治、经济、社会和文化交流的桥梁，为古代东西方之间经济文化的交流与融合做出了重要的贡献。然而，随着岁月的变迁，航海时代的兴起，道路艰险与中国经济中心转移等缘故，这条曾经辉煌一时的古丝绸之路逐渐成为亚欧大陆及沿线地区协同发展的短板，不仅制约了中国与亚欧国家的经济贸易往来，而且也影响了中国西部地区经济社会的发展。如何复兴这条古丝绸之路，促进丝绸之路沿线国家与地区经贸等各领域的合作发展，带动中国西部地区向西开放，促进西部地区协同发展被提升到国家战略高度。
2013年9月，中国国家主席习近平在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表重要演讲，首次提出共同建设“丝绸之路经济带”的战略倡议。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》中再次明确提出，“加快沿边开放步伐，加快周边国家和区域基础设施互联互通建设，推动丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局”。“丝绸之路经济带”作为一种全新的区域合作模式，倡议一经提出，即受到国内与国际政界、学界和商界的高度关注。共建丝绸之路经济带战略倡议可以说是自然形成的区域合作构想，也是中国全方位对外开放格局的进一步深化，充分兼顾了国际、国内两方面的战略需求，同时也将服务于国际国内两个大局发展的需要。从国际来看，作为区域经济一体化和经济全球化新成员，通过共建丝绸之路经济带这条世界上最具发展潜力的经济大走廊，将会促进中国与欧亚各国政治上互尊互信、经济上合作共赢、文化上交流沟通，进一步推动欧亚大陆各国经济发展，使其成为世界经济发展的新增长点。从国内来看，是我国推进全方位对外开放格局与区域经济社会协调发展战略的重要组成部分。西部地区由于受地理环境封闭、基础设施建设落后和政策等因素的影响，东西部地区经济社会发展差距在不断扩大，已成为困扰中国现代化全局的最大短板之一。丝绸之路经济带的建设，将会不断扩大与提升西部地区对外开放水平，促进与加强中国西部地区同中亚等邻近周边地区经济文化的交流与合作，通过产业转移、新经济增长极的培育、人口聚集和城镇化推进，从而加快西部地区经济社会跨越式发展。
历经千年风雨洗礼的西部地区随着共建丝绸之路经济带战略倡议的提出，再次被推到改革开放的前沿阵地，迎来了区域协同发展的历史与战略机遇。党中央和国务院高度重视发挥西部地区在丝绸之路经济带建设中的中坚作用。张高丽副总理提出，西北五省区是建设丝绸之路经济带的重要依托。那么，作为国内丝绸之路经济带沿线西北五省区中地理位置毗邻的陕甘宁，充分认识在共建丝绸之路经济带战略下，陕甘宁协同发展面临的优势与挑战，对推进陕甘宁区域经济社会协同发展，增强区域整体竞争力和提升在全国竞争中的地位就显得尤为重要。
二、“丝绸之路经济带”战略下陕甘宁协同发展的优势
（一）政策优势
政策是执政党和政府依据特定时期的目标和社会发展需要，通过对社会中各种利益的选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中制定的用以规范、引导有关机构团体和个人的行为准则和行动指南，旨在处理正在发生的各种社会问题。[1]政策作为党和国家治理的重要手段和方法，在国家的治理实践中呈现出多种方式。政策优势通常与优惠政策紧密相连，在优惠政策条件下往往能形成政策优势。[2]通常认为，优惠政策是党和政府为了解决特定的社会问题而制定的较一般政策待遇优厚的一系列相互配套的措施和办法。优惠政策具有明确的价值导向和政策目标，是一种诱导性政策，目的是引导政策执行者能够按照政策制定者的意志行动。虽然政策优势形成的影响因素众多，但优惠政策作为一种特殊的政策手段通常为政府所采用。优惠政策所形成的政策优势在国家区域经济社会协调发展战略中被广泛采用，从我国早期东南沿海地区的改革开放到现阶段长三角、珠三角、京津冀协同发展，优惠政策所形成的政策优势发挥了巨大的推动作用。
在共建丝绸之路经济带战略的实施和推进中，中央向西部地区制定并实施了一系列相互配套的优惠政策，如加大中央财政对西部地区专项性转移支付的财政政策，减免征收西部地区企业所得税的税收政策，加大对西部地区信贷支持力度的金融政策，还有贸易政策、投资政策、土地政策、生态补偿机制政策、帮扶政策等，这一系列优惠政策及由此形成的政策优势、制度优势和吸引外资优势，对周边地区产生了极大的吸引力，促成了西部地区又一次合作浪潮，也集中体现了中央政府对推动中国西部区域经济社会协调发展的重视程度。那么对于陕甘宁各级地方政府来说，就要高度重视和加强政策沟通与协调，就区域经济社会发展战略和对策进行充分交流，协商制定推进区域合作的规划与措施，形成高效合作机制，将优惠政策进一步内化形成陕甘宁协同发展的政策优势。
（二）地理优势
区域协同发展需要地方政府之间的合作来推动。影响地方政府之间合作的因素是多样的，但现有的研究文献在解释地方政府合作方面，常常忽视了地理位置的影响因素，然而，地理位置却通过多种途径影响着地方政府之间的合作。地方政府都是有限地域的，虽然通过行政区划的调整可以改变其界域，但终究不能轻易改变。地域上缺乏易变性，限制了地方政府潜在的合作伙伴数量。地方政府往往愿意与地理位置上毗邻的政府合作，因为距离可能显著地增加合作的成本和降低合作的收益。如果区域内地方政府之间在地里位置上相邻，从而使地方政府更有可能发现合作符合其共同利益，那么区域内地方政府地理位置的分布将会减少地方政府之间的竞争对达成合作行动的负面影响。区域内地方政府地理位置上的集中性，不仅将增加不同辖区内地方政府官员之间经常联系和反复互动的可能性，而且将增加不同管辖区内居民跨域工作、生活和休闲的可能性，这又使区域内地方政府之间建立起强大的经济和社会联系，为地方政府之间的合作提供了政治激励，也增加了不同辖区间地方政府政策溢出的可能性。总之，在区域内地理位置毗邻的地方政府都可能产生政策溢出效应，追求最大化的正外部效应和最小化的负外部效应的期望能够促进地理位置相邻地方政府之间的合作。[3]
在国内丝绸之路经济带沿线的西北五省区中，处于丝绸之路起点的陕西、丝绸之路黄金段的甘肃、丝绸之路重要支点的宁夏，地理位置相互毗邻；部分辖区相互衔接，陕西西连甘肃、宁夏，甘肃东接陕西、西依宁夏，宁夏东邻陕西、南部与甘肃相连；省会城市之间距离相对较短，西安—兰州大约676公里，西安—银川大约846公里，兰州—银川大约468公里。从地理位置因素影响地方政府合作与集体行动的选择来看，陕甘宁三省地理位置的分布，不论是对加强地方政府官员之间的交流与沟通，不同辖区内居民跨域工作和生活；还是区域公共服务的共享，政策效果的外溢等都具有相对明显的优势。因此，陕甘宁三省地理位置的分布，能够增强陕甘宁三省合作的愿望和动力，对推动陕甘宁协同发展来说具有明显的地理优势。
（三）产业优势
合理的产业布局是区域经济协同发展发挥规模效应和扩散效应的基础。从陕甘宁现有的产业布局来看，陕西已形成了航空航天、汽车制造、机械与装备等制造业优势；甘肃在石油化工、钢铁制造、稀土深加工、有色金属冶炼与深加工等方面在全国优势较为明显；宁夏在农产品深加工方面已形成优势产业，如枸杞、葡萄酒、清真食品等，现在正在大力发展煤化工产业。各省优势产业较为明显，雷同化与同质化较少，这就在一定程度上减少了陕甘宁协同发展的内部竞争和阻力。而且这些优势产业之间，无论是原材料还是设备，都需要相互支撑，这就为陕甘宁协同发展增加了动力。此外，陕甘宁是我国重要的风电产业基地，旅游产业大省，在这些同类或相关产业方面存在着极大的协同发展的潜力和动力。
产业是陕甘宁协同发展的重要支撑点，要实现陕甘宁区域经济的快速崛起与可持续发展，就必须以优势产业为切入点，进行科学合理的空间布局与规划，遵循产业布局的原则，结合各自优势，整合陕甘宁现有优势产业，加强产业政策沟通，处理好局部与整体产业发展关系，避免产业布局的雷同化和同质化，增强优势产业的聚集效应和形成地域特色鲜明的产业集群；加快产业结构调整和转型升级，淘汰落后生产技术，合理调整产业结构和产品结构，大力发展低耗能的第三产业和高新技术产业，用高新技术和先进实用技术改造传统产业；不断增进与加强同类产业的联合发展，增强整体竞争力。以优势产业的聚集效应、传统产业的转型升级和同类产业的合作发展为契机，增强陕甘宁协同发展的动力和实现陕甘宁区域经济一体化。
（四）资源优势
丰富的资源是区域经济社会协同发展的基础与可持续发展的动力源。陕甘宁三省资源丰富，种类较多。陕西矿产资源有130种，探明储量的91种，探明储量居全国第1位的有锶、铼、不泥灰岩等9种；能源资源有煤、石油、天然气等，其中煤储量居全国第3位；有色金属钼矿累计探明储量在全国名列第3位，汞矿储量居全国第2位。[4]甘肃，截至2007年已发现各种矿产资源173种，其中镍、钴等10种矿产居全国第1位；能源种类较多，除煤炭、石油、天然气外，还有太阳能、风能等新能源，其中煤炭已探明125亿吨，石油可开采量6亿吨，天然气探明储量31.57亿立方米，风力资源总储量2.37亿千瓦，风力资源居全国第5位。[5]宁夏矿产资源丰富，以煤和非金属为主，目前已探明储量的矿产种类达34种，其中煤炭探明储量300多亿吨，预测储量2020多亿吨，储量居全国第6位；石膏探明储量45亿吨以上，居全国第1位。此外，石油、天然气具有一定储量。[6]丰富多样化的资源，为陕甘宁区域经济社会协同发展提供原材料和能源，使其协同发展具有明显的资源优势。陕甘宁在今后的协同发展中，要建立和加强资源和能源交换与合作机制，合理地开发、利用、保护各种资源，实现资源的合理配置与使用，做到经济与社会发展、人与自然和谐相处，使资源优势成为陕甘宁协同发展的可持续动力。
三、“丝绸之路经济带”战略下陕甘宁协同发展的挑战
区域协同发展的主要目标在于促进区域经济社会协调发展、和谐发展和可持续发展，增强区域整体竞争力。从我国目前的政治体制、经济运行现状和陕甘宁的实际情况来看，陕甘宁协同发展面临以下主要挑战。
（一）政治方面：横向阻隔、相互竞争的地方政府间关系
政府间关系主要包括中央政府与地方政府之间、各级地方政府之间的纵向关系和各地区政府之间的横向关系。[7]在区域协同发展中，我们所指的政府间关系主要指各级地方政府之间的横向关系。在传统的计划经济体制和条块结合、条条为主的集权制社会管理体制下，各级地方政府之间缺乏发展横向联系的动力与机制，横向关系比较薄弱，基本处于相互阻隔状态，无法开展应有的横向合作与协同发展。随着我国市场经济发展、行政体制改革的深入和区域一体化进程的加快，原有的地方政府之间横向阻隔关系出现了逐渐向横向协作联动发展的新趋势，同时也出现了一些地方政府之间横向合作的区域性经济社会组织，但当前我国地方政府之间横向关系的变化只是量的渐变，而非质的突破飞跃，地方政府之间横向关系的相互阻隔仍是区域协同发展的阻力。此外，按照公共选择理论对政府行为及其特征的概括，“政府实质上就是理性经济人”的假设，追求政府官员个人政绩最大化，追求辖区利益最大化，是政府官员及政府行为的理性选择。在政绩导向和官员晋升政治竞标赛博弈中，地方政府官员之间的竞争关系演化为地方政府之间的相互竞争，进一步加剧了地方政府之间关系的矛盾、冲突和摩擦，在非合作博弈格局下，相互封锁和各自为政的趋势进一步加强。因而，陕甘宁协同发展中，地方政府之间横向关系的相互阻隔和相互竞争仍然是政治方面面临的主要挑战。
（二）经济方面：地方保护、封闭运行的行政区经济
在任何形式的区域经济中，政府始终是一个至关重要的利益主体和影响因素。[8]正如诺贝尔经济学奖获得者诺思所说，政府既是促进经济增长的关键，也是导致经济增长衰退的根源。政府作为理性的经济人，其行为特征具有明显的利己性和理性，这就在客观上导致地方政府在制定经济政策时以自身利益为导向，难以与区域整体利益相一致，限制了区域经济的整合与协同发展，形成了以行政区划为边界的行政区经济。其主要表现为：一是对中央政府推动区域经济协同发展的政策、决策采取实用主义态度，出现“上有政策、下有对策”现象，致使中央推动区域协同发展的政策难以得到有效的贯彻和落实。二是眼界狭隘、以邻为壑。地方政府为了追求自身和眼前利益，不惜损害区域整体利益和长远利益，忽视了对区域基础设施的建设和公共服务的供给，在“为官一任、造福一方”的狭隘意识和强烈动机下，大搞政绩工程，造成重复建设，脱离当地居民实际需求。三是忽视区域合作与相互协调，限制了生产要素的跨界自由流通和产业的优化组合。在区域协同发展中，各种生产要素的跨行政区流动与重组是其本质要求，但行政区经济限制了生产要素的正常流动。在产业设立和布局过程中，片面追求地方利益，缺乏分工与整合，大搞重复建设，从而造成区域内产业结构趋同，阻碍了区域整体优势的发挥。四是造成行政区边界经济的衰竭性。行政区划边界地带通常是地方政府矛盾和摩擦较为突出的地带，往往成为地方政府实施地方保护的主要关卡，使行政边界地区成为行政区经济的“重灾区”。总之，相互封锁与各自为政的行政区经济，阻碍了区域经济一体化进程，不利于区域经济整体竞争力的提升和可持续发展。如何破解行政区经济，突破各自为政、打破相互封锁，促进区域内地方政府之间的交流与合作，将成为陕甘宁协同发展在经济方面面临的主要挑战。
（三）交通基础设施方面：基础设施建设滞后，一体化程度不高
基础设施和道路联通，特别是机场、铁路、公路、桥梁、港口等大型基础设施的科学规划、连通对接、高效运转，是促进区域经济社会协同发展的基本条件和重要基础。因为区域内统一市场的建设和生产要素的流动都是通过交通基础设施作为实施条件的，而产业结构的调整与产业布局的形成也是以交通基础设施作为依托。因此，区域内交通基础设施供给程度和结构，直接影响到产业的优化组合和生产要素流动的规模与水平，并最终影响到区域一体化的发展过程。西部大开发战略实施十多年以来，国家不断加大对西部地区交通基础设施建设的投入和扶持力度，西部地区基础设施状况不断改善，交通运输能力与水平不断提高，为陕甘宁协同发展奠定了一定的基础。但从陕甘宁三省的基础设施、交通运输能力的现状与陕甘宁协同发展对基础设施、交通运输能力的要求来看，仍面临以下挑战。一是交通基础设施落后，高效、快速、便捷的多元化立体化交通运输网络仍未形成。陕甘宁现有的交通体系仍以铁路、公路运输为主，铁路也仅限于省会城市及沿线城市之间，大部分市县之间未开通，辐射区域范围狭窄；截至目前，高速铁路在陕甘宁之间仍未开通；机场建设及航空运输滞后。二是交通基础设施缺乏科学规划和合理布局。近年来，虽然各地政府对交通基础设施建设进行了大量投资，但在各自为政和缺乏沟通的情况下，最后一公里“断头路”问题仍未解决，无法实现道路连通对接。特别是在各省、市、县管辖区域的交接地带，道路交通等基础设施建设落后，“断头路”问题常常存在，道路不通、交通不便使辖区交接地带往往成为贫困、落后地区，进一步阻碍了区域经济社会的协调发展。三是交通基础设施建设一体化程度不高。因地方利益之争，目前陕甘宁各地方之间、各种交通运输方式之间缺乏有效衔接，信息不能共享，各种交通资源的利用率不高，不能适应陕甘宁协同的要求。基础设施建设和交通运输网络滞后，成为制约陕甘宁协同发展的“瓶颈”。
（四）社会服务供给方面：区域公共服务供给短缺、共享困难
在区域经济和社会呈现不断融合的情况下，培育壮大区域利益共同体，为当地居民提供高质量、高效化、多元化与均等化的公共产品和公共服务，共同保护区域生态环境，理应成为区域协同发展关注的核心议题之一，这也是西方国家区域协同发展的重要经验之一。但从陕甘宁目前的情况来看，在区域公共服务共享与均等化、生态环境保护等方面仍存在显著的跨界矛盾与冲突。一是在政绩导向下，区域公共服务如医疗、卫生、教育等供给短缺。二是在各自为政“行政区经济”运行环境下，缺乏统一的环境保护规划，忽视了对生态环境这一区域公共产品的保护，跨界环境污染成为常态。陕甘宁三省地处西北黄土高原区和沙化区，生态环境脆弱，水资源短缺，在区域协同发展中，如何保护共同的生态环境，合理开发利用水资源，治理跨界环境污染仍面临挑战。三是政策不统一，医疗卫生、养老、住房、社会保障等服务难以实现完全互通与共享。如陕甘宁现行的医保政策不统一，客观上形成了地域分割的状况，优质医疗资源无法共享，增加了患者异地就医的困难和负担。四是新二元结构问题和矛盾突出。在区域一体化进程中，跨域工作和生活将成为新常态，但没有本地户籍的外来人口无法享受到本地户籍居民的基本公共服务，难以融入当地社会和共享社会发展成果，在一定程度上加剧了社会关系的紧张。所有这些问题都是陕甘宁协同发展面临的挑战和协同发展中需要重点关注并加以解决的核心议题。
四、结论
在共建丝绸之路经济带战略下，陕甘宁协同发展既具有自身的优势，又面临着严峻的挑战。陕甘宁协同发展不仅是共建丝绸之路经济带全新区域合作模式的内在要求，也是推动陕甘宁区域经济社会协调发展的必然趋势。三省应抓住共建丝绸之路经济带建设的战略机遇，树立互动协作、资源共享、利益共赢的价值理念，以基础先行、行业突破、服务对接为着力点，加强政策沟通、对话与协商，深入推进区域行政管理体制改革创新，积极探索切合实际、务实高效的陕甘宁协同发展的制度与机制，推动陕甘宁区域经济社会协同发展，增强区域整体竞争力。
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[责任编辑：叶慧娟]
