民生档案管理利用的调查与思考

    吴海琰

    党的十七大报告明确指出,加快推进以改善民生为重点的社会建设,努力使全体人民学有所教、老有所得、病有所养、住有所居,推动和谐社会建设。民生档案工作是档案部门深入贯彻党的十七大精神,全面落实科学发展观的具体行动,是服务首都社会建设的具体体现。本文所指民生档案,是指机关、社会组织和个人形成的与人民群众利益直接相关的,包括劳动就业、社会保障、教育、医疗、食品安全、社会管理等民生领域中形成的各类档案。

    一、民生档案的种类

    根据对各单位民生档案情况的调查,东城区属相关机关单位保存的民生档案内容庞杂,形式多样,主要有以下几个方面:

    (一)东城区档案馆现保存的涉及民生的档案,包括婚姻档案、招工档案、知青档案、公私合营档案、退伍军人分配档案等。其他区县档案馆还保存有部分房产档案、拆迁档案等。

    (二)东城区属机关单位保存的涉及民生的档案有:

    1、工商局保存的关于个体工商户、企业注册、广告登记等工商类档案。

    2、民政局保存的婚姻登记档案,关于追烈、评残、换证、补证、一次性抚恤金等优抚档案,关于见义勇为人员确认档案,关于审批低保、生活补助、临时救助、医疗救助、冬季燃煤、清洁能源自采暖、高等教育新生入学、扶贫捐款等低保档案。

    3、房屋管理局、房屋土地经营管理中心、国土资源局东城分局以及城市综合管理委员会保存的关于拆迁、私产等房屋档案,关于协议书、售房合同、拆迁资料等经营档案,关于户口本、身份证和房产证复印件、评估报告、拆迁协议、审批表、领款凭证等拆迁档案,二手房出让档案,关于土地登记发证等土地登记档案。

    4、劳动局保存的关于招工审批与备案、职工单对调等招工档案,关于审批退休、审批劳动能力鉴定、劳动仲裁、退休医疗等审批档案,关于养老、失业、医疗、工伤、医疗支付等社保档案。

    5、司法局保存的关于民事、经济、涉外的公证档案。

    6、残联保存的关于残疾人康复服务、康复救助、辅助用具发放审批等残疾人康复档案,关于残疾人就业安置、教育培训情况登记调查等残疾人教育就业档案,关于残疾人状况登记、申请办理残疾人证审批等残疾人证办理档案等。

    7、各街道保存的关于残疾人保障金(就业)、保障(助学、安置)、康复等残疾人档案,医疗救助档案,关于申办独生子女证、审批二胎申报表、一胎随父入户材料、独生子女奖励费等有关计生档案,关于低保、自谋职业、医保、灵活就业协议书等社保所档案等。

    8、东城各中小学幼儿园及直属成人学院关于学生名册、学籍卡、毕(肄)业证书存根、中高考成绩及去向、市区级学生表彰册、校级学生奖惩名单、学籍管理等教育教学档案。

    9、公检法以及纪检等机关保存的各种诉讼、判案等案件档案。

    二、民生档案在管理利用中存在的各种问题

    通过对东城区属单位保存民生档案的调查研究,发现民生档案在管理与利用中存在以下主要问题:

    (一)民生档案种类庞杂、数量较多、动态性强

    民生档案涉及各个领域,触及社会民众生活的各个方面,因此产生的种类多种多样,数量也是颇为庞大。由于民生档案往往是以人为单位组卷,因此无论是与个体相关的民生档案,还是与某一群体相关的民生档案,都比一般意义上的文书档案等的产生量要多得多。而且在数量变化上,体现了较强的动态性,往往以个体为单位的民生档案,在一年中会有多次数量的变更。

    (二)民生档案归属繁杂、管理标准不一

    1、调研中发现,很多民生档案的归属不清,无法确定由哪一部门负责管理。比如公证档案,行政单位司法局有,各街道事业单位司法所也有。原来各街道司法所的档案管理由街道指导管理,但随着机构改革,司法所已脱离街道系统,在行政管理上,街道已无权管理各司法所的档案,而司法局又认为自己中途插手不便管理,造成此部分档案保管的分散。再如低保档案,民政局也有,各街道社保所也有,也是没有牵头单位出面统一管理。2、民生档案由于种类繁杂,保存部门不一,其管理标准也不统一。有的由上级业务主管部门制定统一的行业管理标准,比如房管局的房产档案;有的由本部门根据工作实际自行制定管理办法;但大多数是既没有行业管理标准,也没有相关的实际操作管理办法,更没有档案部门相应的规范化指导,导致部分民生档案处于成包打捆、装箱入柜、无人整理的状态。

    (三)民生档案接收进馆的范围没有明确界定

    很多民生档案保存于各机关单位内部职能业务科室,而非档案室,其保存条件有限,有的甚至很糟糕,出现潮湿水浸迹象。这些现象一是由于部分单位行政管理没有理清、理顺,不知道应向谁寻求帮助与指导,不知道档案是否应当移交,移交给谁;二是各区县档案馆对民生档案的接收进馆范围也没有明确的界定,相关民生档案移交、接收工作无从开展。

    (四)民生档案利用率较高,但数字化程度较低,检索不便

    由于民生档案是真正涉及广大公民自身利益的,因此大部分的利用率都较高;但由于管理不到位,民生档案信息的检索体系还不完备,数字化、信息化程度较低,检索查询、提供利用方面还无法实现快速便捷的效果。

    三、民生档案管理与利用应采取的措施

    针对民生档案存在的上述各种问题,笔者认为档案部门当务之急应当做好以下几方面工作:

    (一)档案部门需对管辖范围内产生、保存的各类民生档案进行详细调查研究,摸清家底,做好民生档案排查和登记工作

    1、各单位基层档案室应当结合本机关单位工作职能以及内部科室职能,研究各科室可能产生的民生档案种类,并深入科室进行实地调研、排查,对各科室实有民生档案种类、数量、整理现状、保管条件、利用率等各方面情况进行登记、汇总。2、各区县档案馆应当对本区域内各机关单位产生的民生档案进行分类登记、汇总,做到心中有数,特别是对民政局、劳动局、辖区街道等形成民生档案的重点单位,应当深入实际,详细调研。可以建立民生档案登记和年检制度,详细记录本区域民生档案的形成和管理单位、主要内容、数量、整理规范和标准、信息化建设、开放利用规定和利用情况、移交进馆规定等信息,以便掌握民生档案管理和利用情况,实现有效监管。

    (二)根据不同形式、不同服务人群等制定各自的管理标准或遵循行业标准,对民生档案实体进行分散保管,同时进行统一指导管理

    各级档案部门应当从源头抓起,确保民生档案不流失、不散失。指导涉民档案管理部门完善相关业务标准,根据不同形式、不同服务人群等制定各自的管理标准或遵循行业标准,努力打造民生档案管理和服务的制度保障体系。重点抓好出生、学籍、劳动就业、婚姻、社会保险、医疗卫生、城市拆迁、房地产、企业职工等民生档案管理。统筹管理,将民生档案进行简单归类、整合、集中控制民生档案信息数据。

    (三)综合考虑民生档案的各种情况,合理规定进馆范围

    根据以下几方面考虑、制定区县档案馆民生档案进馆范围:1、是否在较长时期内有较大利用需求。档案管理的最终目的是为了提供利用,所以民生档案接收进馆的首要标准就是看其是否有利用需求,且是否在较长时期内有较大的利用需求。如果民生档案只在三、五、十年等很短暂的期限内有利用价值,则没必要接收进馆,保存在各机关单位内部提供利用即可。如果民生档案在较长时期内有较大利用需求,如婚姻档案的保管期限为100年,当然要列入区县档案馆民生档案的接收范围。2、进馆档案实体材料动态性是否较强。根据《中华人民共和国档案法实施办法》,档案自形成之日起满10年向县级国家档案馆移交,也就是说如果民生档案满10年向档案馆移交之后,仍需要不断地在原档案材料中添加新的材料,以确保此民生档案构成一个完整的整体,那么笔者认为此类档案不宜接收进馆。3、进馆档案是否便于提供利用。在民生档案接收进馆前,需要考虑到区县档案馆提供档案利用的人员对相关专业民生服务政策的掌握与实际问题的处理是否能够到位,是否能够自如地解决相关民生档案利用限制、政策解释、档案查找相关线索等问题。如果民生档案接收进馆,可能会造成民生档案产生单位与区县档案馆之间的工作摩擦、相关工作的衔接不畅、公众利用民生档案的不便等问题,应当慎重考虑是否接收进馆。

    (四)对民生档案进行数字化加工,实现统一检索

    加快民生档案数字化进程,加强民生档案信息化管理,加大对各涉民机关单位民生档案检索体系建设的指导力度,建立本区域民生档案信息检索系统,最终实现民生档案信息的集中统一管理。

    作者单位:北京市东城区档案局