行政权力的公民监督：价值、困境与出路
成欣航
摘要：对行政权力进行全面监督是行政管理体制改革中的一个重要环节，而公民监督是对行政权力进行监督的一种重要方式。目前，我国行政权力的公民监督尽管已经取得了一定的成就，但仍然面临着诸如公民监督意识不强、能力不足、渠道不通畅和权力运行不透明等困境。完善行政权力的公民监督，必须强化公民的监督意识、提高公民的监督能力、保障公民监督渠道的畅通和提高权力运行的透明度。
关键词：行政权力 公民监督 监督途径
中图分类号：D630.9 文献标识码：A
法国著名思想家孟德斯鸠曾写下一段至理名言：“一切有权力的人都容易滥用权力。”由于行政权力具有双重性：在使用得当的情况下，它可以促进社会整体向前发展；在被滥用的情况下，它会异化为国家行政机关及其公职人员以权谋私的手段。因此，要防止行政权力的滥用，就必须对行政权力进行约束。公民监督是行政权力监督体系中极其重要的一环，但当前公民对行政权力的监督仍然存在着诸多问题，在很大程度上影响了公民监督应有的实际效果，所以探析行政权力公民监督面临的困境，并找到相应的出路已成为当今加强对行政权力监督的必然要求。
1 行政权力公民监督的价值
权力运作的规律表明，权力越大、越关键，就越应该予以规范和约束。然而现实权力体制中的情况却是相反，权力地位越高，受到的制约和监督却越弱，所以实现行政权力的公民监督也具有很大的现实价值。
1.1有助于保护公民权利
美国的行政法学专家戴维斯教授指出：与非正式的行政行为相关的行政行为甚至可以达到90%，这其中有99%的非正式行政行为和行政裁量权的使用能够搭上关系。由于自由裁量权过大，公民的权利十分容易受到行政权力的侵害。当公民的权利受到侵害时，公民具有强烈的监督意识并拥有一条公民能够为自己发声的监督渠道显得尤为必要。所以加强行政权力的公民监督，让自由裁量权在合理的范围内使用，可以使公民的合法权益最大程度上免受行政权力的侵害。
1.2有助于预防和惩治腐败分子
保证公民对行政权力的有效监督，是预防腐败和惩治腐败的有效手段。随着我国打虎、拍蝇工作的不断深入实施，已经剔除了行政人员队伍中大量的腐败分子，但仍然存在隐蔽的腐败分子未被暴露于公众视野之下。据统计，通过公民监督和群众举报的形式检举揭发的贪腐和违纪案件占总比例的80%以上。这一数据充分地说明，公民监督是治理腐败的有效途径，如果不能实现公民监督，对腐败的根治就不能够实现。
1.3有助于促进民主政治的实现
公民监督不仅是社会发展到一定阶段的社会化产物，更是制度文明的一种标志。“从群众中来，到群众中去”一直是我党的执政理念，其指导着我国党群关系的建立。公民监督的合法权利是否在法律中得到全面体现并被充分保护，展现着我黨执政能力的权威性与公正性。对公民监督的大力倡导和支持也充分肯定了群众的力量，说明了人民的利益越来越受到重视以及切实的保障。因此，公民监督不仅对加强我党执政能力有提升作用，更是群众路线的具体体现，有助于我国民主政治的实现。
2 行政权力公民监督的困境
政府及其行政人员接受监督意识的弱化导致公民监督的效果大打折扣，公民监督意识不强也使得行政人员有漏洞可钻，所以行政权力的公民监督的困境由两大方面构成。
2.1公民监督意识不强
中国几千年来“官”与“民”之间的等级观念根深蒂固，权力崇拜是社会延续的价值取向。白鲁恂在其《中国政治精神》中说：权威观念是中国政治文化的关键因素，只有透过权威概念才能了解中国政治文化。这种权威观念极大地放大了掌权者的权力，使人无比崇尚权威，对权威的监督长期处于空缺。在行政权力公民监督这方面，部分公民认为腐败与自己没有直接的利益关系，只有当其利益受到物质方面的损害的时候才会站出来想办法维护自身的权益。在群众看来，腐败分子通常都是拥有很大权势的主体，举报他们会面临着遭到打击报复的危险，在现实生活中也不乏这样的事例。
2.2公民监督能力不足
由于我国大部分公民知识水平不高，尤其是占我国总人口大多数的农民，法制观念淡薄。在现实生活中，有时候人们通常将向上级反映问题与闹事、越级信访等词语联系起来，认为只要自己将问题反映的层级越高问题越容易得到解决。但在实际情况中，结果往往是上级再将问题转批给下级，经过层层转批最终解决权又交给了基层。伴随着社会事务的复杂化，公民对社会各项事务缺乏深入的了解，不懂得对行政权力的行使过程进行监督，即使在实施监督的过程中由于缺乏了相应的知识基础做保障，也不能取得理想的监督效果。
2.3公民监督渠道不畅通
公民监督的形式有很多种，诸如书信、打电话、发电子邮件等。但是在现实中，由于缺乏有效的整合平台，公民想要行使监督权时往往不知道选择哪种渠道可以达到理想的效果。尽管《党政机关信访工作条例》中明确指出：“严禁把人民群众揭发和控告的信件、材料转交给被揭发、控告的单位和本人。”但不少案例中，举报人的材料经过层层传递最终交到了被举报人的手中。公民有所顾虑就会在即使掌握证据的情况下也不会轻易举报，这样严重打击了公民监督的积极性。
2.4权力运行透明度不高
知情权是公民监督行政权力的前提，没有知情权就没有真正意义上的公民监督。当权力没有在阳光下运行的时候就容易滋生腐败，政务公开即是一种很好的加强行政权力运行透明度的方法，在2008年我国实施了《政府信息公开条例》，该条例的实施大大增加了政治透明度。尽管政府近年来对深入推行政务公开做了多方努力，但由于各种因素，权力运行的透明度仍然有待加强。虽然地方政府都建立并在逐步完善自己的门户网站，但一些政府公开的事物多趋于表层，对群众关心的核心问题公开不够。
3 完善行政权力公民监督的建议
当前我国社会正处在改革的攻坚阶段和发展的关键时期，机遇与挑战并存。在行政权力的公民监督问题上，我们需要继续完善公民监督工作，充分发挥公民监督在社会主义监督体系中的重要作用。
3.1培育公民监督意识
培育公民监督意识，需要做好两方面工作。一方面，加大宣传教育力度。通过大众传媒手段向公民进行普法宣传能够在很大程度上调动公民监督的积极性，因此，我们需要充分利用电视、互联网和自媒体等大众传媒方式进行法制宣传，鼓励他们行使自己的权利。另一方面，创造良好的监督环境。环境的好坏直接决定了公民监督意识的强弱，为了形成良好的社会氛围，我们应该严惩腐败分子，做到无禁区、零容忍、全覆盖，让广大群众看到他们检举具有实际的效果。
3.2提高公民监督能力
文化水平的高低是影响公民进行政治参与的一个很重要的因素，随着文化水平的提升，公民的法律意识、思想觉悟以及接受新知识的能力都会有所提升。一方面，应通过学校、社会等不同途径向公民传授相关的政治知识和技能，大力培养公民政治参与能力。同时还需要在实践中对公民进行指导，鼓励公民积极参加基层自治活动，提高公民的政治素质和社会责任感，为其能够理性地参与公民监督等一系列活动打下坚实的基础。
3.3保障公民监督渠道的通畅
第一，完善举报制度。完善公民监督的渠道，最主要的是完善举报制度。要做到公民举报便民化，向社会主动公开举报方式，同时接受举报的行政机关要尽到保护举报人的责任，减少举报人遭到被举报人报复这种恶性事件的发生。第二，建立完善对举报人的奖励制度，对查处违法犯罪行为有重大贡献的举报人给予奖励。第三，做好与其他监督衔接的工作。必须将公民监督工作同党内监督、司法监督衔接好，才能更好地发挥公民监督的作用。比如将涉及违反党纪党规的中共党员领导及时交给党组织，做好公民监督向党内监督的转化。如果党员领导涉嫌违法犯罪则直接移送司法机关，做好与司法机关衔接的工作。
3.4提高权力运行透明度
各级地方政府应继续学习并深入贯彻落实《政府信息公开条例》的实施，為提高权力运行的透明度，应从以下两个方面做起：第一，制定《政务公开法》，对公开的政务信息的范围、公开的方式及程序等做出明确法律规定。重点明确国家机密、个人隐私和商业机密的范围，减少以群众所申请公开的信息属于国家机密等理由拒不公开的现象。第二，建立并完善政务公开追责制度，对工作不力、搞形式主义的，要严肃批评，限期整改；对弄虚作假、侵犯公民合法权益、造成严重后果的，要严肃查处。只有建立相应的处罚机制，才能够将政务公开工作落到实处。
随着公民监督意识的增强，公民监督体系获得了长足的发展。但现行的行政权力的公民监督体制机制仍然存在一系列的问题，例如公民监督意识不强，监督能力弱，监督渠道不通畅，行政权力过于集中且运行不透明等。为此，我们要继续完善我国公民监督体制，只有明确我国现在行政权力公民监督体制面临的困境，才能找出相应的解决路径。大胆创新是时代对我们提出的要求，我们要在摸索中大胆前进，继续完善行政权力监督体制，才能保证我国行政权力能够健康、高效地运行。
参考文献：
[1] 孟德斯鸠，孙立坚译.论法的精神[M].西安：陕西人民出版社，2001.
[2] 洛克.政府论.下篇[M].北京：商务印书馆，2004.
[3] 陈党.公民监督的功能及其实现途径探讨[J].政治与法律，2008（7）：62- 67.
[4] 王瑞娟.完善举报制度推动反腐倡廉[J].中共太原市委党校学报，2004（3）：9- 14.
[5] 陈奇星.行政监督新论[M].北京：国家行政学院出版社，2009.
[6] 闵琦.中国政治文化—民主政治难产的心理因素[M].昆明：云南人民出版社，1989.
[7] 徐晨.权力竞争：控制行政裁量权的制度选择[M].北京：中国人民大学出版社，2007.
[8] 胡松，方茁.论当前廉政建设中的群众监督机制[J].中央社会主义学院学报，2004 （4）：55- 58.
[9] 徐永.当前我国行政权力监督存在的问题及对策[D].安徽大学，2013.
摘要：对行政权力进行全面监督是行政管理体制改革中的一个重要环节，而公民监督是对行政权力进行监督的一种重要方式。目前，我国行政权力的公民监督尽管已经取得了一定的成就，但仍然面临着诸如公民监督意识不强、能力不足、渠道不通畅和权力运行不透明等困境。完善行政权力的公民监督，必须强化公民的监督意识、提高公民的监督能力、保障公民监督渠道的畅通和提高权力运行的透明度。
关键词：行政权力 公民监督 监督途径
中图分类号：D630.9 文献标识码：A
法国著名思想家孟德斯鸠曾写下一段至理名言：“一切有权力的人都容易滥用权力。”由于行政权力具有双重性：在使用得当的情况下，它可以促进社会整体向前发展；在被滥用的情况下，它会异化为国家行政机关及其公职人员以权谋私的手段。因此，要防止行政权力的滥用，就必须对行政权力进行约束。公民监督是行政权力监督体系中极其重要的一环，但当前公民对行政权力的监督仍然存在着诸多问题，在很大程度上影响了公民监督应有的实际效果，所以探析行政权力公民监督面临的困境，并找到相应的出路已成为当今加强对行政权力监督的必然要求。
1 行政权力公民监督的价值
权力运作的规律表明，权力越大、越关键，就越应该予以规范和约束。然而现实权力体制中的情况却是相反，权力地位越高，受到的制约和监督却越弱，所以实现行政权力的公民监督也具有很大的现实价值。
1.1有助于保护公民权利
美国的行政法学专家戴维斯教授指出：与非正式的行政行为相关的行政行为甚至可以达到90%，这其中有99%的非正式行政行为和行政裁量权的使用能够搭上关系。由于自由裁量权过大，公民的权利十分容易受到行政权力的侵害。当公民的权利受到侵害时，公民具有强烈的监督意识并拥有一条公民能够为自己发声的监督渠道显得尤为必要。所以加强行政权力的公民监督，让自由裁量权在合理的范围内使用，可以使公民的合法权益最大程度上免受行政权力的侵害。
1.2有助于预防和惩治腐败分子
保证公民对行政权力的有效监督，是预防腐败和惩治腐败的有效手段。随着我国打虎、拍蝇工作的不断深入实施，已经剔除了行政人员队伍中大量的腐败分子，但仍然存在隐蔽的腐败分子未被暴露于公众视野之下。据统计，通过公民监督和群众举报的形式检举揭发的贪腐和违纪案件占总比例的80%以上。这一数据充分地说明，公民监督是治理腐败的有效途径，如果不能实现公民监督，对腐败的根治就不能够实现。
1.3有助于促进民主政治的实现
公民监督不仅是社会发展到一定阶段的社会化产物，更是制度文明的一种标志。“从群众中来，到群众中去”一直是我党的执政理念，其指导着我国党群关系的建立。公民监督的合法权利是否在法律中得到全面体现并被充分保护，展现着我黨执政能力的权威性与公正性。对公民监督的大力倡导和支持也充分肯定了群众的力量，说明了人民的利益越来越受到重视以及切实的保障。因此，公民监督不仅对加强我党执政能力有提升作用，更是群众路线的具体体现，有助于我国民主政治的实现。
2 行政权力公民监督的困境
政府及其行政人员接受监督意识的弱化导致公民监督的效果大打折扣，公民监督意识不强也使得行政人员有漏洞可钻，所以行政权力的公民监督的困境由两大方面构成。
2.1公民监督意识不强
中国几千年来“官”与“民”之间的等级观念根深蒂固，权力崇拜是社会延续的价值取向。白鲁恂在其《中国政治精神》中说：权威观念是中国政治文化的关键因素，只有透过权威概念才能了解中国政治文化。这种权威观念极大地放大了掌权者的权力，使人无比崇尚权威，对权威的监督长期处于空缺。在行政权力公民监督这方面，部分公民认为腐败与自己没有直接的利益关系，只有当其利益受到物质方面的损害的时候才会站出来想办法维护自身的权益。在群众看来，腐败分子通常都是拥有很大权势的主体，举报他们会面临着遭到打击报复的危险，在现实生活中也不乏这样的事例。
2.2公民监督能力不足
由于我国大部分公民知识水平不高，尤其是占我国总人口大多数的农民，法制观念淡薄。在现实生活中，有时候人们通常将向上级反映问题与闹事、越级信访等词语联系起来，认为只要自己将问题反映的层级越高问题越容易得到解决。但在实际情况中，结果往往是上级再将问题转批给下级，经过层层转批最终解决权又交给了基层。伴随着社会事务的复杂化，公民对社会各项事务缺乏深入的了解，不懂得对行政权力的行使过程进行监督，即使在实施监督的过程中由于缺乏了相应的知识基础做保障，也不能取得理想的监督效果。
2.3公民监督渠道不畅通
公民监督的形式有很多种，诸如书信、打电话、发电子邮件等。但是在现实中，由于缺乏有效的整合平台，公民想要行使监督权时往往不知道选择哪种渠道可以达到理想的效果。尽管《党政机关信访工作条例》中明确指出：“严禁把人民群众揭发和控告的信件、材料转交给被揭发、控告的单位和本人。”但不少案例中，举报人的材料经过层层传递最终交到了被举报人的手中。公民有所顾虑就会在即使掌握证据的情况下也不会轻易举报，这样严重打击了公民监督的积极性。
2.4权力运行透明度不高
知情权是公民监督行政权力的前提，没有知情权就没有真正意义上的公民监督。当权力没有在阳光下运行的时候就容易滋生腐败，政务公开即是一种很好的加强行政权力运行透明度的方法，在2008年我国实施了《政府信息公开条例》，该条例的实施大大增加了政治透明度。尽管政府近年来对深入推行政务公开做了多方努力，但由于各种因素，权力运行的透明度仍然有待加强。虽然地方政府都建立并在逐步完善自己的门户网站，但一些政府公开的事物多趋于表层，对群众关心的核心问题公开不够。
3 完善行政权力公民监督的建议
当前我国社会正处在改革的攻坚阶段和发展的关键时期，机遇与挑战并存。在行政权力的公民监督问题上，我们需要继续完善公民监督工作，充分发挥公民监督在社会主义监督体系中的重要作用。
3.1培育公民监督意识
培育公民监督意识，需要做好两方面工作。一方面，加大宣传教育力度。通过大众传媒手段向公民进行普法宣传能够在很大程度上调动公民监督的积极性，因此，我们需要充分利用电视、互联网和自媒体等大众传媒方式进行法制宣传，鼓励他们行使自己的权利。另一方面，创造良好的监督环境。环境的好坏直接决定了公民监督意识的强弱，为了形成良好的社会氛围，我们应该严惩腐败分子，做到无禁区、零容忍、全覆盖，让广大群众看到他们检举具有实际的效果。
3.2提高公民监督能力
文化水平的高低是影响公民进行政治参与的一个很重要的因素，随着文化水平的提升，公民的法律意识、思想觉悟以及接受新知识的能力都会有所提升。一方面，应通过学校、社会等不同途径向公民传授相关的政治知识和技能，大力培养公民政治参与能力。同时还需要在实践中对公民进行指导，鼓励公民积极参加基层自治活动，提高公民的政治素质和社会责任感，为其能够理性地参与公民监督等一系列活动打下坚实的基础。
3.3保障公民监督渠道的通畅
第一，完善举报制度。完善公民监督的渠道，最主要的是完善举报制度。要做到公民举报便民化，向社会主动公开举报方式，同时接受举报的行政机关要尽到保护举报人的责任，减少举报人遭到被举报人报复这种恶性事件的发生。第二，建立完善对举报人的奖励制度，对查处违法犯罪行为有重大贡献的举报人给予奖励。第三，做好与其他监督衔接的工作。必须将公民监督工作同党内监督、司法监督衔接好，才能更好地发挥公民监督的作用。比如将涉及违反党纪党规的中共党员领导及时交给党组织，做好公民监督向党内监督的转化。如果党员领导涉嫌违法犯罪则直接移送司法机关，做好与司法机关衔接的工作。
3.4提高权力运行透明度
各级地方政府应继续学习并深入贯彻落实《政府信息公开条例》的实施，為提高权力运行的透明度，应从以下两个方面做起：第一，制定《政务公开法》，对公开的政务信息的范围、公开的方式及程序等做出明确法律规定。重点明确国家机密、个人隐私和商业机密的范围，减少以群众所申请公开的信息属于国家机密等理由拒不公开的现象。第二，建立并完善政务公开追责制度，对工作不力、搞形式主义的，要严肃批评，限期整改；对弄虚作假、侵犯公民合法权益、造成严重后果的，要严肃查处。只有建立相应的处罚机制，才能够将政务公开工作落到实处。
随着公民监督意识的增强，公民监督体系获得了长足的发展。但现行的行政权力的公民监督体制机制仍然存在一系列的问题，例如公民监督意识不强，监督能力弱，监督渠道不通畅，行政权力过于集中且运行不透明等。为此，我们要继续完善我国公民监督体制，只有明确我国现在行政权力公民监督体制面临的困境，才能找出相应的解决路径。大胆创新是时代对我们提出的要求，我们要在摸索中大胆前进，继续完善行政权力监督体制，才能保证我国行政权力能够健康、高效地运行。
参考文献：
[1] 孟德斯鸠，孙立坚译.论法的精神[M].西安：陕西人民出版社，2001.
[2] 洛克.政府论.下篇[M].北京：商务印书馆，2004.
[3] 陈党.公民监督的功能及其实现途径探讨[J].政治与法律，2008（7）：62- 67.
[4] 王瑞娟.完善举报制度推动反腐倡廉[J].中共太原市委党校学报，2004（3）：9- 14.
[5] 陈奇星.行政监督新论[M].北京：国家行政学院出版社，2009.
[6] 闵琦.中国政治文化—民主政治难产的心理因素[M].昆明：云南人民出版社，1989.
[7] 徐晨.权力竞争：控制行政裁量权的制度选择[M].北京：中国人民大学出版社，2007.
[8] 胡松，方茁.论当前廉政建设中的群众监督机制[J].中央社会主义学院学报，2004 （4）：55- 58.
[9] 徐永.当前我国行政权力监督存在的问题及对策[D].安徽大学，2013.
