当前职务消费中存在的主要问题及治理对策

    申恩威

    一、当前我国职务消费中存在的主要问题

    (一)消费规模急剧膨胀，财政不堪重負

    目前我国有关职务消费年总规模的各种统计数据不一，没有一个确切和权威的说法，社会比较公认的是，全国每年公务接待、公车配置和使用信、出国考察和以公务消费名义支出的通讯费、礼品费、娱乐费等项费用之和，大致是9000亿元，大约是全年财政支出的30%。从财政支出中行政管理费用支出所占比重看，1978年只有4.7%，1990年上升到13.4%，2006年已占到18.7%。这一比例不仅远远高于西方发达国家，甚至高出世界平均水平的25%。而在行政管理费用支出中，职务消费又占了大部分，1978年至2006年间，我国职务消费规模增长了140多倍，而近年来这种膨胀势头有增无减，使我国成为世界上行政成本最高的国家之一。如此庞大和与日俱增的职务消费开支，成为各级财政难以承受的负担，严重挤占了本应用于公共事业和改善民生的建设资金，助长了奢侈浪费之风，成为滋生腐败的温床，引发社会各界和广大人民群众的强烈不满。

    （二）消费边界模糊，随意操作空间过大

    职务消费是公务人员履行公务，行使职责必不可少的开支。但在实际中，一项职务消费的支出到底与公务是否有关联，关联程度有多大，其必要量是多少，需要有一个明确的界限划分，这样才能保证消费行为符合法律规定和制度规范。由于目前我国对职务消费的内容、范围和标准没有一个科学、合理和明确的界定，或者即使有规定也含混不清、模棱两可，给消费主体留下了伸缩性较大的可随意操作的灰色空间。一些公职人员在职务消费中利用制度上和管理上存在的漏洞，巧立名目，超规定、超限度进行过度消费和奢侈消费，将一些与公务活动不沾边的项目都纳入职务消费中来，甚至将个人消费、家庭消费都通过公务消费来报销。目前，职务消费的边界模糊，不仅助推了职务消费总量的持续快速增长和难以遏制，而且使职务消费结构畸形化，掺杂进了越来越多的非公务要素，甚至将一些腐败因素囊括其中，导致职务消费的职能和性质出现了一定程度的变异。

    （三）消费权力化倾向明显，消费冲动难以抑制

    目前我国职务消费大都按行政级别来确定标准和规格，而不是按正常履行职务的实际需要来确定。职务消费标准一定程度上成为公职人员的福利待遇或者是行政官员权力和地位的标志和象征。因此，在职务消费中各级公职人员大都会在相应的消费标准限度内用满、用足政策，严格按照上限标准来掌握，甚至一些政府官员将职务消费当成相互攀比、相互炫耀的资本，加之职务消费中存在着一定的模糊区域，一些消费主体会尽其所能地采取变通方式来提高自己的待遇水平，进行超标准的高消费。另一方面，职务消费资金的使用具有无偿性，在缺乏有效的社会监督和制度约束的条件下，很容易产生强烈的消费冲动，刺激消费主体的消费欲望不断升级。特别在职务消费权力化中，下级接待上级领导时，更是务求上档次、上水平，想尽一切办法拔高和提升消费标准，使超标准消费逐渐成为一种消费习惯。当前，职务消费中这种愈加强烈的消费欲望和消费冲动仅靠消费主体的个人品质和道德规范所形成的自我约束，很难从根本上消减下来。

    （四）消费透明度低，消费欲望释放渠道多元化

    在职务消费中，消费的标准和规格按职务高低来决定，而且越是权力大的消费主体，不仅享受的待遇高，而且手中大都掌握着可自由支配的资源或资金，成为释放更大消费欲望的资本。这部分资源或资金包括：一是以小金库方式存在的数量可观的预算外资金。这部分资金在使用上具有不可控性和非透明性特点，在开销上仅凭单位领导“一支笔”来处置，基本处于失控状态。二是一些手中掌握一定资源配置权或政策制定权的权力部门，将一部分职务消费形成的超标费用，向权力辐射范围内的下级单位或分管企业进行转移，报销开支。三是一些单位领导，挪用其他款项进行高消费。出现吃完招待费吃办公费，吃完办公费再吃专项资金的情况，甚至出现吃社保基金、教育经费、扶贫款和救灾款的恶劣行为。由于职务消费在一定程度上处于“暗箱操作”之中，消费主体易于大做手脚，把职务消费作为谋取私利的手段。

    （五）消费内容鱼龙混杂，成为滋生腐败的温床

    由于职务消费的体制、制度和管理方式等方面存在欠缺和漏洞，容易形成腐败滋生的土壤和环境。具体表现为：一是下级单位或官员假借礼尚往来之名，向上级单位或领导赠送高档礼品、高额礼金或大额银行卡、购物卡，将公物、公款转化为私物、私款。二是将接待上级领导或关系单位重要人员时所发生的超规格费用，甚至在高档娱乐场所发生的违规、违法的腐败费用纳入到公务消费中报销。三是公务人员将个人消费、家庭消费、招待亲朋好友的开销，统统列入职务消费中报销，以权谋私和化公为私。四是公务人员在职务消费中在发票上大做手脚，虚报、谎报甚至用假发票进行报销，贪污腐化。五是一些领导干部，借国内外考察之机，大搞公款旅游。由于目前职务消费内容鱼龙混杂，很大程度上使职务消费性质变了味，成为滋生腐败的源头之一。

    二、厘清职务消费界限，净化职务消费环境的基本原则

    （一）划清必要消费与过度消费的界限

    从一般意义来看，职务消费是指公职人员为履行职务或公务而进行的必要和适度的消费。这部分消费是维持和保证政府或社会正常、稳定运行的不可或缺的消耗和成本。因此，在任何社会中，职务消费都是必不可少的社会支出。但职务消费作为一种社会财富的占用和消耗，必须有一个量和度，超越了这一界限，则属于非必要的、过度的消费，从性质上看是对社会财富和纳税人钱财的浪费或挥霍。这就表明，职务消费是一种有限度、有节制、有规则的消费行为，在消费中应坚持适度、节约和效率的原则，即用较少的消费支出，为社会和纳税人提供足量、优质、及时的公共产品和服务。同时要求在职务消费中必须划清必要消费与过度消费的界限，坚持足量保证必要消费，压缩和杜绝过度消费。在现实中，职务消费的必要量是可量和相对恒定的，弹性较小，实行定量化的测量和管理在技术层面上难度不是很大，关键是如何实施和推进。而目前职务消费总量失控的重要原因在于必要消费与过度消费两者的界限相互混淆和重合，在职务消费中失去了量的约束和可度量的标准，形成了过大的职务消费灰色空间，造成过度消费部分无限制地膨胀，推动消费总量不断扩大，导致必要消费部分所占比重越来越小，而浪费和奢侈消费的比重则越来越大。

    （二）将正常消费与腐败消费区分开来

    正常消费属于合法、合规的消费，虽然在正常消费中，受现实体制与机制及社会环境的影响存在着一定程度的过度消费因素，但基本都限定于“合法不合理”的法律法规的规定允许范围之内，这些不合理的因素可以通过健全制度和深化改革逐步加以解决。腐败消费属于突破法律、法规限制所进行的超标准的高消费或通过职务消费来以权谋私和损公为私的行为，需要通过强化制度建设和设立法律红线，加大打击惩处力度来解决。从目前来看，一些相关的法律法规不可谓不多，但大都是以定性管理为主，约束力有限，特别是职务消费中的财务报销制度和监督制度存在着较多的漏洞，消费过程存在一定的暗箱操作，透明度较差，为腐败消费提供了较大的可随意操作空间；正常消费中的灰色消费区域不断扩展，也使正常消费与腐败消费相互融合，难以分辨，许多腐败消费行为借正常消费之名，行谋取不正当利益之实，为职务消费由“灰”转“黑”提供了条件。

    （三）明晰因公消费与因私消费的关系

    职务消费具有明显的公共特征，但消费主体的行为具有消费目的的职务性与消费过程的个体性的双重属性，很多情况下两者公私合一，融为一体，不可分割。因此，在职务消费中较易出现假公济私、以公谋私和化公为私的不正当消费行为或违法行为的发生。因此，在职务消费中实现公私分明，界限清晰，成為遏制职务消费腐败的前提。现实中，可以通过一定的制度设计，将职务消费中单一和明确的公务消费部分与公私合一的部分进行分列，实行不同的管理办法，如对公车使用费、通讯费等公私合一的费用，列入薪金补贴之中，实现透明化管理；而对于公款接待、公务考察和差旅费等单一属性的公务费用，实行定额管理，制定一定的标准，在标准内实行实报实销，节约奖励分成，超额自补。这样，职务消费主体便会从自身利益来考虑，形成消费的自我约束机制，使节约或降低成本和费用成为其自觉和主动的行为；同时也可有效遏制职务消费中的以权谋私以及变相的高消费和腐败消费行为的发生。

    （四）摆正职务消费与职级消费的关系

    职务消费是公职人员履行自身职务形成的公务性消费，具有明显的因公消费的公共性特征；而职级消费体现为不同行政级别的公职人员所享受的不同等级的待遇，更多地体现为一种消费主体作为个体在行政级别上的政治、社会差别，具有很强的私人性。两者既有区别又有联系，也容易混为一谈。一方面，很多情况下职务消费与职级消费是对应的，行政级别越高，职务消费待遇越高；另一方面，由于部门、单位或特定组织的社会职责和性质不同，同一级别职级的职务消费所需费用和成本也不尽相同，这就要求在确定职务消费标准时，要因部门、因单位、因岗位进行权宜考虑，不能搞一刀切，要按照实际工作需要来确定相应的标准。因此，在职务消费中要正确区分职务消费与职级消费的关系，可以避免职务消费权力化。

    三、规范职务消费行为的对策与建议

    （一）细化和精化职务消费标准，设定严格的量的界限

    根据不同地区、部门、系统、行业、单位和岗位的工作属性和特点，对职务消费情况进行摸底和排查，本着保证必要的、压缩过度的、杜绝腐败的原则，科学、合理地设定出各类别和各岗位的职务消费量。一是职务消费标准要以实际需要为前提，以需定量，严控标准；二是将职务消费与职级消费分开，根据公务活动中履行职务所需的必要量来确定职务消费开支，确保职务消费的公共性；三是稳步推行职务消费货币化，对职务消费中属于公私交合类别的那部分消费，纳入工资薪酬，实行节约归己，超支自理，由职务消费主体自我管理。属于单一的纯公共性类别的那部分消费，实行总额控制，标准到岗和到人，限额使用，节余滚存，按比例奖励，超支自理。通过以上措施，可以保证职务消费主体在消费中，钱花得有据、有理，花得明白，最大限度地避免随意消费、过度消费等铺张浪费现象出现，也可以有效遏制腐败性消费的发生。

    （二）在预算中尽快设立单独的职务消费科目，实现预算硬约束

    从国际经验来看，预算管理是约束职务消费行为的最为有效的常规手段。一是通过设定职务消费专项科目，达到预算编制的精化和细化，使消费主体知道什么钱该花，什么钱不该花，钱花到哪里合适。这样既有利于消费主体进行自我约束，又有利于有关部门管理和社会监督。二是通过量体裁衣，实行“按量消费，超支自补”的原则，可以确立起财政预算的事前控制机制，建立起职务消费过程的“先定量，后消费”程序。促使消费主体在消费之前就做到心中有数，将消费量控制在相应的限度之内，进而在这个限度内进行统筹安排和有计划地支出。三是预算约束具有法律权威性和刚性特点，可以克服当前职务消费中的随意性和盲目性，并可以在职务消费中清除权力消费和等级消费的影响，杜绝消费主体利用权力进行自我消费、自我审批现象的发生，从而将职务消费纳入到规范性、透明性和可控性的轨道之中，真正达到总量硬性控制的效果。

    （三）加强职业道德教育，增强公职人员的自律意识

    建立健全公职人员职业道德标准和行为准则等规范，通过建章立制，使职务消费的道德规范和标准成为约束职务消费主体行为的“软”机制和自觉自愿行为。从当前看，应借鉴国际经验和国内已有的有效做法，将公职人员的职业道德教育纳入规范化、制度化轨道，通过多种途径和方式，加强公职人员的政治素养、思想作风、工作态度和职业操守等方面的教育，在公职人员中树立为纳税人服务的公仆意识和正确的职务消费理念，提高自身抵制职务消费中的攀比、奢侈等腐朽文化影响的免疫力，破除官场之中大吃大喝、请客送礼、讲排场等陈规陋习，在职务消费中树立勤俭节约光荣、挥霍浪费可耻的观念。

    （四）加强监督，严肃法纪

    加强职务消费管理，最为关键的是做到依法办事、执法必严、违法必究，将规范职务消费工作当作关系党风、政风、行风的大事来抓，上升到反腐倡廉的高度来审视。在强化职务消费监督中，最重要的是公开，包括职务消费对象、消费标准、消费范围、消费内容、消费依据以及管理程序等都要及时全面地向社会公示。在监督中要重点调动以下几方面力量：一是人大监督。主要通过对政府财政预算编制和执行情况的审议和审查，对超额度、超标准、超范围等违法违规行为进行咨询和质询，并依据相关法律法规对当事人进行依法依纪处理。二是媒体监督。鼓励和支持各种形态的媒体参与监督，并赋予媒体相对独立的新闻报道权力，对职务消费中出现的一些严重腐败行为进行披露。三是群众监督。进一步畅通监督渠道，设立与政府政务公开相连接的多种群众举报通道，包括电话专线、电子信箱、手机短信、意见举报箱等，与监察机构建立直通式联系，并通过设立相应的奖励和保护制度，使广大人民群众主动地、积极地参与到职务消费监督之中。四是纪检监督。包括根据举报线索进行核查、处理，定期或不定期进行的对相关单位财务账目的审计和审查，对党政干部八小时以外的社交活动进行督查等等。只有在职务消费中严肃法纪，才能促使职务消费主体做到自重、自警、自省、自励，并从根本上改变目前职务消费管理中法纪松弛和纪律涣散的局面。

    （作者系中国社科院财贸所研究员）