行政体制改革的主要困境及其破解之策
胡厚翠
摘 要： 当前，我国改革发展正处于关键阶段。要更好地推进改革开放和社会主义现代化建设，就必须把加快行政管理体制改革放在更加突出的位置。合肥市在行政体制改革方面取得了显著成效，精简机构和人员实现了预期目标，行政体制机制创新效益进一步彰显，政府职能转变不断深入，但也存在诸多难题，而要破解这些难题，就必须进一步推进政府职能转变，建立行政体制改革工作的绩效管理机制，进一步加强机构编制管理改革创新工作，推进行政综合执法体制改革等。
关键词： 合肥市； 行政体制改革； 实践； 对策
中图分类号： D523 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.014
The Major Dilemma and Countermeasures of Administrative Reform
——A Case of Hefei City
HU Hou-cui
（Hefei Academy of Governance， Hefei 238000， China）
Abstract： At present， the reform and development of our country is at a critical stage. To better promote the reform and opening up and socialist modernization construction， we must speed up the administrative reform as a more prominent position. Hefei has achieved remarkable success in the reform； streamlining organizations and staff has reached the expected goals； the administrative system and mechanism innovation are vigorous； the transformation of government functions is constantly deepened， but there are many problems， and faced with these problems， we must further promote the transformation of government functions， establish reform administrative system of performance management ， further strengthen the institutional management reform and innovation， and promote the reform of comprehensive law enforcement system.
Key words： Hefei； administrative reform； practice； countermeasure
一般来说，行政管理体制是国家机关在对国家政治、经济、文化、卫生等各方面事务进行管理过程中，在机构设置、隶属关系和权力划分等方面的具体体系和组织制度的总称。好的行政管理体制是建设好的政府的基础。[1]当前，我国改革发展正处于关键阶段，要更好地推进改革开放和社会主义现代化建设，就必须把加快行政管理体制改革放在更加突出的位置。2008年2月27日，党的十七届二中全会站在新的历史起点上，审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，明确提出“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建立人民满意的政府”的总体目标，为继续深化行政管理体制改革指明了明确的方向。2012年11月8日，党的十八大报告提出：“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”这里的行政体制改革取代了行政管理体制改革，少了“管理”两个字，改革强调的已不是单纯的机构和人员的“加减法”，而是更加突出转变政府职能这个核心，它既涉及到政府内部关系的调整与变革，也涉及到政府与外部关系的调整与变革。2013年10月9日，党的十八届三中全会，在作出对未来中国改革路线图选择的同时，又进一步对地方行政体制改革提出了新的要求，表明要全面正确履行政府职能，优化政府组织结构，加大行政体制改革的力度，不仅成为全面提升政府管理和服务能力的根本途径，而且也成为全面深化其他各项改革事业的重中之重。
一、当前合肥行政体制改革取得的主要成效
作为安徽省的省会城市，按照中央和安徽省关于深化行政体制改革的要求，充分借鉴先发地区的改革经验，2014年3月，合肥市成立了行政体制改革专项小组，负责全市行政体制改革的总体设计、统筹协调、整体推进和督促落实。行政体制改革专项小组确定成员单位，制定工作规则，规范机构设置，明确职责任务，建立例会制度和联络员制度，定期通报和督促改革工作进度，扎实推进各项工作。
（一）精简机构和人员实现了预期目标
从1983年至今，合肥的行政管理体制已经经历了六次大的改革，即1983年、1996年、2002年、2007年、2009年以及2014年的改革。当前，合肥市级政府工作部门有40个，从整体上来看，合肥行政管理体制改革走的是一条螺旋式上升的道路，从过去适应高度集中的计划经济体制转变为适应社会主义市场经济的体制。
1. 通过对“大部门制”的积极探索，对机构、职能、编制、人员和运行机制进行有效整合，及时完成了工商质监食品药品监管体制的各项任务，接收人员3120人，印发市工商局、质监局、食药监局“三定”规定，整合撤销7个内设机构，调整职责37项，组建了市食品药品稽查支队和市食品药品检验检测中心；各县（市）区市场监管局及105个乡镇（街道）市场监督管理所挂牌运行，协调工商局、质监局和食药监局，分别印发了3个部门的《市县事权划分的指导意见》，并与开发区签订了委托协议书，实现了市场监管局机构整合到位、职能到位、人员到位、班子到位、财务资产划转到位。
2. 开展滨湖大社区体制改革试点，成立社区党委、社区共治理事会和社区服务中心，直接隶属区委、区政府管理，不再设立街道办事处，在管理体制上实行“一级管理、居政分离”，变“街道—社区”两级管理为大社区一级管理，在大社区层面推行“社区共治”，在居委会层面推行“居政分离、居民自治”。大社区只设立综合协调部、社会事务部、城市管理部、党建工作部和群众工作部5个工作部门，内设部门只有街镇的20%左右。在人员配备上，大社区现有工作人员103人，其中65人在网格工作。按目前街镇普遍保有工作人员300人（含村居）计算，大社区人员配备只有街镇的1/3左右。
3. 组织合肥省级经济发达镇试点单位赴宝鸡市学习考察发达镇行政管理体制改革经验，积极开展经济发达镇管理体制改革试点工作。长丰县下塘镇基本完成试点工作，将原有多个行政、事业机构综合设置成9个工作机构，原本属于14个县直机关的53项审批权限全部下放到镇直综合部门，全面完成了27个村委会改设为14个居委会。根据小庙镇区划调整的实际情况，经过争取，省编委已批准将经济发达镇试点镇由小庙调整为肥西县花岗镇，目前正在试点。
（二）行政体制机制创新效益进一步彰显
近年来，围绕市委、市政府中心工作，合肥紧紧抓住改革创新这一主线，初步建立了适应城市经济和建设管理体制改革与发展的新模式。
1. 全面推行“两单”制度（权力清单和责任清单制度的简称）建设工作，进一步深化行政审批制度改革。2014年以来，合肥依据有关法律法规、规章以及“三定”规定等规范性文件，对政府部门的权力进行了全面梳理，初步建立了政府权力清单和责任清单制度，并通过政府信息公开网对外公开发布了54个市直部门的1458项“权力清单和责任清单表”、731张“权力运行流程图”和6040个“权力廉政风险点表”。 54个市直部门共上报权力事项6374项，自清后保留3600项，经审核，确定权力基数为5534项，保留1458项，精简4076项，其中取消205项、下放315项、整合1254项、转移及转变管理方式15项、属地管理1042项、动态管理1245项，精简率为73.7%。市级行政审批事项由132项精简为93项，精简率为29.5%。权力事项和行政审批事项均为全国省会城市中最少的之一。
2. 进一步深化投资审批改革。修订《合肥市地方政府核准的投资项目目录》，最大限度减少和下放核准事项，严格按照国家和省目录界定的核准范围，市级不新增任何核准事项，凡未纳入核准范围的一律实行备案管理，切实落实企业投资自主权；对国务院、省政府文件未明确规定“由设区的市政府核准”的项目原则上全部下放。
3. 创新投融资体制，整合融资平台。整合资源，健全一体化管理制度，促进投资主体多元化和城市资源增值最大化，突破了城市建设资金的瓶颈制约，全市融资从2005年的19.75亿元，提高到现在的600亿元，而且融资成本大大下降，有效避免了财政风险。
4. 推进招投标管理体制改革，将原分散在各行业的招投标机构编制进行整合，按“一委一办一中心”体系建立统一招投标管理平台。对涉及政府投资工程建设和土地、产权交易实行统一招标、采购，采用“一站式交易”，节约成本20%左右。
5. 实施建设工程管理体制改革。按照“规划、设计、立项、招标、投资、施工”六分开的原则优化流程，保证了合肥“大建设”的顺利推进和规范运行。
6. 开展城市管理相对集中行政处罚权，实施综合执法。合肥按照“统一指挥、集中执法、重心下移，实行责权、人权、财权、物权的全面下沉”的原则，由2005年10月的“7+X”模式发展为2010年6月的“11+X”模式。① 目前，我市共有城管执法队员792人，常用行政处罚事项增加到135项，每年处理城管事件近20万起。
7. 为强化事业单位公益属性，我市在市政设施、园林绿化等方面实行扁平化管理。城市部分公共设施实施管养分离和重心下移，市级除植物园、野生动物园、蜀山森林公园、重要桥梁和道路外，其他市管公园、城市广场、道路绿化和市政设施一律化转辖区管理，在不新增机构编制和降低行政运行成本条件下，实现了扁平和市场化运行，切实提高了公共服务的质量和效率。
（三）政府职能转变取得了显著成效
行政体制改革的核心是转变政府职能，真正做到放权于市场，放权于社会，正确处理好政府与市场、政府与社会的关系。
1. 进一步推进工商登记制度改革。2014年3月1日，国务院批准的《注册资本登记制度改革方案》全面实施以来，合肥依法有序、积极稳妥实施注册资本登记制度改革，最大限度为市场主体登记注册提供便利。广泛宣传发动，提高社会各界对改革的知晓度；开展登记注册干部业务轮训，确保人人精通改革内容，熟练操作登记软件；开辟“绿色服务通道”、延长工作时间，更换新版营业执照现场办结，名称预先核准、企业变更地址备案、股权出质、企业变更地址（期限）等业务均在1个工作日内办结；积极开展工商登记“先照后证”试点工作，目前各项正在有序平稳进行。
2. 进一步加快向社会转移职能。2010年以来，合肥通过全面梳理各部门自身管理和介入的事务，市直部门共取消、下放、转移出微观管理的职责共135项。如市科技局的科技成果评价、科技项目评估和技术合同认定，市人社局的技工学校评估认定，市国土局的土地评估、矿产权评估和各类测绘等。
3. 进一步改进社会组织登记管理制度。2014年2月，民政部正式批准合肥为“全国社会组织建设创新示范区”，创建活动使全市社会组织发展环境、服务管理、能力建设、服务水平和作用发挥有了新突破。截至9月，全市直接登记社会组织243个，约占新登记总数的76%。降低登记门槛、简化登记手续，实行乡镇（街道）作为基层社会组织业务主管单位，推行农村专业经济协会和社区社会组织登记和备案并行的准入双轨制。全市备案社区社会组织550个；城市社区343个，已建成社区枢纽型社会组织207个；全市建立社会组织孵化基地5个。
4. 进一步推进政府购买服务体系建设。根据《安徽省政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》（皖政办〔2013〕46号）精神，成立了以市政府分管领导为组长的政府购买服务领导小组，负责政府购买服务工作的组织、实施、检查和督导。在2014年试点项目基础上，结合2015年市级预算编制，组织开展市级预算单位购买服务预算编制培训会。对购买预算编制的原则、流程、审核提出明确要求，并在财政系统内进行业务培训，严把审核关，确保在应买尽买前提下，将各类成熟的项目纳入购买预算编制管理，强化项目执行，规范购买行为。同时，加大对购买服务项目的绩效评估工作力度，在编制项目购买服务成本中，同步编制第三方评估成本费用。
5. 事业单位改革取得突破性进展。事业单位模拟分类测算全面完成。2013年，将全市市直共310家事业单位共分为11大类，28小类。其中，第1大类至第8大类允许重复；第9大类为公益一类事业单位，第10大类为公益二类事业单位；第11大类为生产经营类事业单位。积极探索公益类事业单位改革。结合政府机构改革“行政机关与事业单位统筹联动”，积极尝试将具有行政管理职责的事业单位划入行政机关的内设机构。同时，按照“用人总量控制、动态管理、老人老办法，空编收回，减人销编，全员聘用”的用人机制，合肥引入竞争和激励机制，其领导班子的考核与薪酬由国资委根据有关规定监管，其他人员参照企业化用工管理，包括岗位、薪酬、考核等均由单位结合自身实际自主决定，调动了广大员工的积极性、主动性和创造性，推动了公益类事业单位创造出更大的社会效益和经济效益。事业单位登记管理日趋规范。全年共办理市属事业单位年检344家，设立登记14家、变更登记92家，现场核查7家，年检率达100%；并于2014年6月18日利用《合肥晚报》三个版面公告了市属事业单位年检和登记相关情况，同时在门户网站上把市属344家事业单位法人年度报告进行了全面的公开，自觉接受社会监督。开展法人治理结构试点工作。自2012年底，市168中学被国家事业单位登记管理局确定为安徽省唯一的中央编办（国家事业单位登记管理局）事业单位法人治理结构建设试点联系单位。经过多方努力，2014年10月12日上午，合肥168中学第一届理事会成立大会顺利召开，标志试点工作取得实质性的进展，取得了阶段性的成果。我市目前已有事业单位法人治理结构建设试点单位10家（不含公立医院改革时确定的试点单位），其中9家完成了理事会的组建、事业单位章程的制定和第一届理事大会的召开。
6. 机构编制管理趋于完善。机构编制实现实名制管理。制定合肥市《人员出入编信息联动管理规定》、《机关事业单位机构编制实名制管理办法（试行）》等实名制管理配套文件，先行在市教育局、市民政局、市卫生局等单位开展实名制网络横向连接试点，全面审核和更新完成2012年市直单位机关事业单位机构编制实名数据库，调整变更15家单位机构编制实名制信息层级管理，以《人员编制管理册》为凭证，确保了各单位具体机构设置与按规定审批的机构相一致，实有人员与批准使用的编制和职数相对应。机构编制督查工作力度加大。根据《合肥市党政领导干部履行机构编制工作职责离任检查办法（试行）》（合办发〔2012〕53号），在市文广新局对部门主要领导离任开展履行干部选拔任用工作条例检查和经济责任审计的同时，同步进行履行机构编制工作职责检查，形成了对领导干部离任的“三责联审”，增强了被检查单位严格执行机构编制法律法规的意识。全面开展在编不在岗和违规领取财政资金人员专项清理工作，分别召开成员单位推进会和领导小组会议，实施专项清理督查和“回头看”工作，高效完成各项清理任务。2014年，由组织、人社、财政、编办等成员单位共同对超领导职数检查，市县干部任用方案实行预审制度，集中治理机关事业单位人员“吃空饷”等问题。2015年又将机构编制管理情况纳入审计内容，各部门联合治理的“组合拳”越打越重，效果越发明显。初步制定机构编制评估办法。初步制定《合肥市机构编制评估办法》，通过评估，可以检查党政群机关、事业单位贯彻执行机构编制政策法规的情况，不断增强执行能力，确保政策法规的实施；可以检查党政群机关、事业单位履行职能是否越位、缺位、错位等情况，及时调整职能、落实责任、理顺关系、优化结构、提高效能；可以检查党政群机关、事业单位是否存在擅自设立机构、超职数配备领导干部、超编进人和条条干预等情况，整改存在问题，严肃机构编制纪律，规范机构编制管理。
二、当前合肥行政体制改革在实践推行中面临的主要困境
总体上看，按照《合肥市2014年行政体制改革工作方案》要求，2014年较好地完成了市委市政府安排部署的14项重点工作（其中3项要“年内完成”，10项要“启动实施”，1 项“试点探索”），① 行政体制改革达到了预期目标。然而，按照把合肥建设成为“长三角世界级城市群副中心”对政府行政体制的新要求，合肥市行政体制改革还面临诸多困境。
（一）行政体制改革中缺乏国家顶层设计
我国实行的是单一制结构行政体制，决定了各项工作需要国家层面确定主管机构来牵头谋划、宏观领导、高位推动，但在实际的调研中，笔者发现其有很大的弊端性。主要表现在：一是城市管理体制改革中，目前在国务院和各省都没有确定主管部门来负责，地方政府盲人摸象，各行其是，城管队伍机构不统一、职能不统一、着装不统一、标识不统一、职能模糊、执法手法单一。二是在行政审批制度改革中，哪些事项该行政审批，哪些事项不该行政审批；哪些事项应该谁审批，哪些事项不应该谁审批；哪些规范性文件对哪些行业，哪些规范性文件不对哪些行业；哪些行为应设定行政审批，哪些行为不应当设定等等，从中央到地方都没有一个法定的清晰边界。三是在事业单位机构改革中，目前中央对行政机关的内设机构个数没有提出具体要求，导致全国各地的机构编制出现经验管理、粗放管理模式、编制一定终身的做法等。四是就政府相关管理制度来说，从实现现代化上来，中央与地方关系制度、预算制度、绩效评估制度、行政问责制度、科学民主决策制度、行政成本制度等应该一应俱全，但是就全国来说，政府相关管理的制度还很粗放，很缺乏。如中央与地方层级关系应该怎么来划分，缺乏明显的法律法规来规定，预算管理制度还比较粗放，公共财政项目没有严格的绩效评估，政府的浪费现象还比较严重，离老百姓的要求还存在一定的距离。
（二）行政体制改革进程迟缓，效率不高
在实际调研中发现：一是在工商质监食品药品监管体制改革中，各县区都综合成立了市场监督管理局，而合肥市工商管理局、合肥市质量技术监督局和合肥市食品药品监督管理局仍是三家，这给各县区的工作带来很大的不便；二是在行政审批改革中，某些政府部门片面地认为行政审批制度改革就是减少审批事项，盲目地减少行政审批事项，使得一些涉及公共安全的行政事项被大量取消，出现一放了之的现象，造成监管失控；在“两单”（权力清单与责任清单的简称）制度的推行中，有的搞“数字游戏”，将审批改为核准、审核、事前备案，或者对行政审批事项进行无关联的合并，群众的办事程序并未减少，反而增加了环节；三是在机构编制管理改革中，中央编办、省编办对机构编制实名制数据维护提出硬性规定，要求每月更新、每季度上报以及专家提出的“探索在总量内跨部门、跨层级调剂使用编制”很久，但在现实中就是迟迟落实不下去等等。
（三）政府职能仍存在“缺位”、“越位”、“不到位”
党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。”合肥市政府在当前的职能中仍存在“缺位”、“越位”、“不到位”问题。主要表现在：一是政府应该做的一些核心职能，没有很好履行起来（“缺位”）。如生态管理职能，为老百姓提供一个舒适的生态环境，让老百姓呼吸到洁净的空气，喝上干净的水，这是政府的基本职能。合肥市环保局发布2014年空气质量统计数据显示，全年合肥市区空气质量优良天数为190天，空气质量优良率为52%。老百姓一年中只能享受到一半的好天气，但与其他市相比较，政府在环境保护与生态管理方面的职能仍是明显缺位的。二是政府过多地承揽了一些权力，特别是在社会管理方面（“越位”）。如行政审批与技术审查还没有完全分离。有的行政审批部门普遍存在将本该由市场或中介组织承担的建筑方案审查、施工图设计审查以及专业性、技术性审图工作当作审批事项，既管了一些政府部门不该管的事，也限制了市场主体作用的发挥，一些社会中介组织发展非常的缓慢，也影响了行政审批效率的提高。三是政府看起来管了很多事，管了而不到位，管了还没有管好（“不到位”）。如在政府购买服务方面，按照国际惯例，政府购买的通常方式是要求公开招标，而目前合肥市的现状是采取公开招标的竞争性购买较少，多数采取邀请招标、单一来源采购等方式，导致竞争性不足；在行政审批中，网上审批还远远不够；在市场秩序管理、食品安全等问题上，很多问题层出不穷，都暴露出政府职能履行方面是不到位的。
（四）行政运行机制中的监督评估不够
党和国家在多个重大文件里面提出要完善决策、执行和监督三者相互协调，又相互制约的体制，但在实际的管理与改革过程中，并没有把三者适当地分离出来，特别是监督评估作用比较薄弱。一是在政府向社会组织购买服务中，虽然也有考核、监督、评估等措施，但其有限的监督主要体现在购买服务的部门内部监督上，基本上没有建立独立第三方评估机制，特别是在一些民生的服务项目上，缺少以服务对象为主体的绩效评估。二是在行政审批制度推行中，部分审批事项从受理、审查、办理、发证等环节还没有完全得到监督，对违规行为，存在着当事人不举报就难以发现的现象。三是政府的相关制度工作方案写得很完美，如网上行政审批问题，年年都说，就是执行不了；再如政府信息共享问题，很多政府实际工作只有政府内部少数几个人知道，而外界是很难知道的等等。这些工作都有老百姓或第三方评估机构参与监督评估了吗？还是只是政府内部机构说了满意就好？
（五）行政体制改革中的相关配套机制跟不上
在实地调研中，笔者发现：一是在行政审批制度改革中，凡是可通过委托授权等方式放权给乡、镇管理的事项，原则上都要下放审批权限。实际的情况是，上级机关精简了很多事项，可人员一个没减少，下级承接了许多事项，可人员一个没增加，导致基层人手少，事情多，根本忙不过来，同时，即使下放了事权，也不给钱，出现基层没钱办事的情况，所以基层对承接有些审批权限没有太大的热情。二是在2012年进行的合肥市管养体制改革来中，市级管理机构从大局出发，将年纪轻、能力强且具有岗位操作经验的专业技术人员、大中专毕业生共233人下划到各区，充实了区级机构力量，有效实现了市政管养的重心下移。但也产生了一些新的问题，一方面，目前市级管理人员平均年龄接近50岁，急需补充新人。因为遇到市政管养的有些应急处置中，如铲雪工作中，年纪太大无法进行应急的情况，但在现实中遇到事业单位在进新人时编制数量有限的约束。进的新人数量少，目前，退休人员多，即使进的新人，业务也不熟练。另一方面，当初改革所涉及到的233下划人员无法与在编人员享受同等政治待遇，无法进行事业单位人员岗位调置，无法按照在编人员提拔任用（副科以上），一定程度影响了他们的工作积极性。三是在城市管理相对集中行政处罚权中，合肥57%的小店面都是无证经营，对这些店面的查处现在由城管部门进行。“打个比方，以一天关停10家无证小旅店、小饭店的速度，城管要想关停合肥市2万多家无证经营店面，需要十年的工作日，而在关停过程中，还不断有新的无证小旅店和小饭店产生。” [2] 所以，“相对集中行政处罚权”急需政府各相关部门（环保、工商、卫生、市政等）配套协调改革到位，他们不能只负责证件发放，也不能因为行政处罚权交由城管集中执行，就对城市无证店面放松管理，将所有问题集中到城管执法环节来解决。
三、进一步深化合肥行政体制改革的思路与对策
未来几年是合肥深入推动科学发展、全面建成小康社会的关键时期，也是实现到2020年建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制目标的关键时期。合肥必须全面贯彻落实科学发展观，着力破除制约科学发展的体制机制障碍，深入推进行政体制改革。
（一）进一步推进政府职能转变
深化行政体制改革的核心是转变政府职能。现在及今后一个时期，行政体制改革的重点是切实将政府职能转移到公共服务、市场监管、社会管理和环境保护上来，积极建立市场主体自律与社会组织协调机制，努力实现经济、社会、资源、环境的全面协调可持续发展。做到：一是该由政府管理的一定要管理好。如在加强政务中心建设中，原则上实行一个部门、一级地方政府一个窗口对外。从实际出发开展各种形式的便民服务。特别是对热门项目、审批工作量较大的项目和需要多个部门联合办理的项目，尽可能采取集中办理的方式以方便群众。发挥网络的作用，实现网上审批。当事人只要在网上提供中介机构的技术性审查结论编号和查询编码、各种收费收据编号和查询编码、办理行政审批申请等材料，行政机关即可在网上实施审批。在简政放权，放管结合，完善事中事后监管的改革中，事中重点要加强对市场秩序、食品安全、环境保护、安全生产、土地使用、社会稳定等事关人民群众切身利益领域的监管，及时发现苗头性问题并采取相应的纠正措施。事后重点加强对执行情况的评估，对违法违规行为依法查处。二是不该由政府管理的一定要转移出去，确立凡是公民个人、法人等能够自主决定的事项，凡是市场机制可以调节的事项以及社会组织可以替代的事项，都不应设立行政许可和行政审批的原则，应切实减少行政审批事项、积极推进事业单位改革，逐步形成政府、市场、社会既分工明确、又相互协调的新型结构。其中特别要大力发展和培育可承接公共服务职能的社会组织，引入市场机制，不断完善“社会组织创新孵化园”项目。为了避免不必要的行政干预，可以考虑在相关政策的支持下，由政府出面扶持成立一个类似于“恩派”这样的社会组织培育的孵化中介组织（中心），由一些热心社会公益事业的有识之士或“社会企业家”担任负责人，具体承担社会组织的孵化工作，实现“社会力量兴办”。同时，政府要加大宣传力度，扩大社会组织孵化机构的社会影响，积极动员各种社会力量，为合肥真正孵化出一批优秀的社会组织做出应有的贡献。紧接着，在合肥拥有一定量的社会组织基础上，进一步完善政府购买服务机制，这是下一步深化市场经济体制改革和推动政府职能转变的工作重点。做到：先行在基本公共服务领域制定具体实施目录；规范政府购买服务的操作程序；引入第三方评价机制；建立社会组织承接政府购买服务的优胜劣汰制度；动态调整政府购买服务项目等等。[3]
（二）加强国家改革的顶层设计能力
深化行政管理体制改革，既需要明确行政管理体制改革的近期目标，更需要设计行政管理体制的中长期目标。我国实行的是单一制结构行政体制，行政管理体制改革要自上而下地谋划改革全局。一要着眼于行政模式的创新，构建“公共管理与服务行政”的服务型政府模式，让政府重新回归社会，在政府与公民、政府与社会的关系上，向公民本位、社会本位、权利本位转变。二要构建政府间科学有序的集权和分权关系，把上下级政府的关系严格纳入法制轨道，建立完善的政府权力分配方面的法律制度，对上下级政府的权力和职能进行科学、规范的划分。三要在进行行政体制改革的运行中，严格考虑好因机构变动带来的相关配套机构的变革。如加强审批项目取消和调整的后续监管和人员调整工作，行政体制改革带来的单位机构编制动态调整等。四要规范行政运行的公开透明，方便民众更好地履行对政府的监督，比如科学高位谋划完善“两单”制度，对行政权力的运行和监督不留死角。五要尊重民意，广泛让人民参与。准确了解哪些是人民群众满意的，哪些是人民群众不满意的，哪些是人民群众强烈要求改革的。要加强对行政体制改革的实际调研，在这样的基础上形成的顶层设计，才能高瞻远瞩，把握全局，不脱离群众。
（三）继续稳妥实施推行大部门制改革
总的看来，大部制改革成为政府机构改革的理想方向，目前在全国进展顺利，初步实现了精简机构和整合部门职能的目标，在一定程度上缓解了以往多部门之间职责重叠、交叉等问题，优化了政府结构和运行机制，提高了行政效率和政府管理水平。结合实际，合肥要做到：一是结合本轮政府机构改革工作，在市、县、乡镇、社区采取四级联动的方式，进一步优化政府机构设置、职能配置和工作流程，统筹推进、全面改革。在市本级积极试点大部门制，加大市场监管、农业农村管理、城市规划建设等机构职责的领域整合力度。二是在县（市）区全面推行大部门制，实行党政联动、职能整合；部门内设机构综合设置、只合不分，机构数量、领导职数和财政供养人员数量只减不增。改革完善开发区管理体制，合理划分市、县（市）区政府、市直部门与开发区之间的管理职能，努力破解开发区行政化难题。三是推进乡镇（街道）、村（居）管理体制改革，科学划分职能，优化为民服务事项和机构设置，实行扁平化管理。四是开展市辖区行政区划设置和县改区调研，适时推进撤县设区，优化市辖区空间布局，不断增强城市功能。五是深入开展下塘镇、花岗镇省级经济发达镇行政体制改革试点工作，适时开展试点评估。巩固乡镇撤并成果，对经济发达镇实行强镇扩权，对一般建制镇优化发展环境，对于具有一定集镇规模和产业支撑的乡，积极推进乡改镇。
（四）进一步健全行政综合执法体制改革
一是制定出台《合肥市城市管理行政执法条例》，进一步理顺城市管理执法体制，规范城市管理行政执法程序，合理确定城市管理领域行政执法范围，县（市）区、市属开发区市场监管局统一行使区域内市场监管领域行政执法工作。二是通过派驻执法、委托执法等多种方式，逐步规范和解决开发区行政执法问题。三是根据上位法调整及实际情况，及时调整、完善自由裁量权基准，通过行政处罚群众公议、执法案卷评查等工作，不断完善行政执法程序、规范行政处罚裁量行为。四是探索建立行政处罚决定公示制度，选择部分行政执法部门，实行行政处罚决定公开，推动行政机关进一步提升行政执法透明度，规范行政执法行为。五是解决行政执法保障问题。政府相关部门协调职能要明确界定，如“相对集中行政处罚权”问题就需要明晰政府相关各部门的管理责任，在城管执行执法权之前，相关部门对一个事情和问题要‘管到什么程度，需要给予明确。六是建立并完善行政执法与司法衔接机制，解决行政处罚执行难的问题。七是应当在公安内部设立相应的机构建制，呼应城管执法，实行双重领导体制，履行公安机关职能，协同城管执法工作，处理阻挠执法或暴力抗法事件。
（五）进一步探索事业单位改革与管理新模式
一是积极探索公益类事业单位的改革后续工作。在调研中发现，现在各个单位都存在新进人员没有编制的问题，即事业单位聘用人员“人事代理”问题，当务之急要解决好这部分人员未来的走向问题。现在国家的编制规定是“只减不增”，能否在现有的编制总量解决他们的问题，还要探讨今后这部分人员的后续问题，要建立起相关制度来加以固化。如要建立机构编制与人社局、公务员局、财政局相互配合相互制约的聘用人员管理联动机制。今后，更要制定出这部分人员的“入编”问题。二是继续推进事业单位法人治理结构改革工作。在总结2014年已建立的10家试点单位经验基础上，研究制定合肥市建立完善事业单位法人治理结构实施意见，进一步理顺公办事业单位与主管部门关系，并将试点工作向县（市）区纵向延伸。同时，做好对试点单位理事会履职的指导工作，积极构建功能健全、责权明晰、运行高效和监管有力的事业单位管理体制和运行机制。
（六）进一步加强机构编制管理改革创新工作
一是加强机构编制标准化体系建设。中央编办可结合人口、面积、财政收入等各方面的因素，研究制定总量控制标准，特别是将事业机构和编制纳入总量控制范围，控制增长；要结合事业单位改革，通过出台和修订事业单位机构编制标准的办法，不断完善机构编制标准化体系，如结合医药卫生体制改革，修订基层医疗卫生机构编制标准；结合教育体制改革构建从学前教育、中小学、特殊教育学校、中等职业学校、高等教育学校一体化的标准体系；结合林权、水利工程等改革出台相应行业的机构编制标准。根据工作性质和职责任务，合理制定各类事业单位人员编制中管理人员、专业人员、工勤人员的结构比例，并要求事业单位及其主管部门按结构比例使用编制。从而改变以往机构编制经验管理、粗放管理模式，向科学化、精细化、规范化转型升级。二是探索统筹调剂事业编制工作。省编办参照事业单位定编标准、行业评估标准或外地做法，根据各单位承担的职责任务，改革编制一定终身的做法。事业单位机构编制只减不增应该是省级（至少是市级）层面的，由省编办根据社会事业发展需要和重新核定事业单位人员总量，今后原则上每年动态调整一次，探索跨市区域调剂、同级不同部门之间调剂、跨层级调剂机构及编制。对于教育、公共卫生、文化等行业事业单位按上级确定的定编标准核定人员总量。
（七）建立合肥行政体制改革工作的绩效管理机制
要以合肥行政体制改革专项小组制定的年度工作方案为依据，建立起民主、科学、规范的绩效管理体系。一是建立社会公众参与评估考核的制度化平台。增加社会公众参与评估合肥市行政体制改革专项小组制定的年度工作方案的渠道，开展网上评议，开通社会评价热线电话，形成稳定、开放的公民参与网络。二是建立考评信息公开发布制度。在编办网站上，定期公开发布合肥市行政体制改革相关结果的报告以及社会公众参与评估的结果报告。三是健全“评价—整改—反馈”持续改进工作机制。赋予社会公众话语权，邀请社会各相关层面代表，通过各种渠道参与年度社会评价，形成评价机制；对收集到的社会评价意见进行梳理分析，分解落实相关单位，确定整改重点，加强整改督促和检查考核，形成整改机制；要求相关单位对整改目标做出承诺，并向社会公示，在年终将整改结果向社会公布，形成反馈机制。四是建立绩效目标动态跟踪管理制度。建立“绩效信息库”，及时将绩效问题反馈给相关部门予以改进，形成工作目标绩效改进机制。五是建立常态化的行政体制改革工作创新推进机制。通过设立“创新奖”的形式，激励相关部门积极改革创新，不断推进改革顺利运行。
（课题组成员：翟爱民、顾立新、张善敬）
参考文献：
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[2]李大勇：合肥对“相对集中行政处罚权”广征民意 [EB/OL].（2013
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[3]安徽省社会科学界联合会﹒全面深化改革与安徽实践[M].
合肥：合肥工业大学出版社，2014﹒
[责任编辑、校对：杨栓保]
摘 要： 当前，我国改革发展正处于关键阶段。要更好地推进改革开放和社会主义现代化建设，就必须把加快行政管理体制改革放在更加突出的位置。合肥市在行政体制改革方面取得了显著成效，精简机构和人员实现了预期目标，行政体制机制创新效益进一步彰显，政府职能转变不断深入，但也存在诸多难题，而要破解这些难题，就必须进一步推进政府职能转变，建立行政体制改革工作的绩效管理机制，进一步加强机构编制管理改革创新工作，推进行政综合执法体制改革等。
关键词： 合肥市； 行政体制改革； 实践； 对策
中图分类号： D523 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.014
The Major Dilemma and Countermeasures of Administrative Reform
——A Case of Hefei City
HU Hou-cui
（Hefei Academy of Governance， Hefei 238000， China）
Abstract： At present， the reform and development of our country is at a critical stage. To better promote the reform and opening up and socialist modernization construction， we must speed up the administrative reform as a more prominent position. Hefei has achieved remarkable success in the reform； streamlining organizations and staff has reached the expected goals； the administrative system and mechanism innovation are vigorous； the transformation of government functions is constantly deepened， but there are many problems， and faced with these problems， we must further promote the transformation of government functions， establish reform administrative system of performance management ， further strengthen the institutional management reform and innovation， and promote the reform of comprehensive law enforcement system.
Key words： Hefei； administrative reform； practice； countermeasure
一般来说，行政管理体制是国家机关在对国家政治、经济、文化、卫生等各方面事务进行管理过程中，在机构设置、隶属关系和权力划分等方面的具体体系和组织制度的总称。好的行政管理体制是建设好的政府的基础。[1]当前，我国改革发展正处于关键阶段，要更好地推进改革开放和社会主义现代化建设，就必须把加快行政管理体制改革放在更加突出的位置。2008年2月27日，党的十七届二中全会站在新的历史起点上，审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，明确提出“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建立人民满意的政府”的总体目标，为继续深化行政管理体制改革指明了明确的方向。2012年11月8日，党的十八大报告提出：“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”这里的行政体制改革取代了行政管理体制改革，少了“管理”两个字，改革强调的已不是单纯的机构和人员的“加减法”，而是更加突出转变政府职能这个核心，它既涉及到政府内部关系的调整与变革，也涉及到政府与外部关系的调整与变革。2013年10月9日，党的十八届三中全会，在作出对未来中国改革路线图选择的同时，又进一步对地方行政体制改革提出了新的要求，表明要全面正确履行政府职能，优化政府组织结构，加大行政体制改革的力度，不仅成为全面提升政府管理和服务能力的根本途径，而且也成为全面深化其他各项改革事业的重中之重。
一、当前合肥行政体制改革取得的主要成效
作为安徽省的省会城市，按照中央和安徽省关于深化行政体制改革的要求，充分借鉴先发地区的改革经验，2014年3月，合肥市成立了行政体制改革专项小组，负责全市行政体制改革的总体设计、统筹协调、整体推进和督促落实。行政体制改革专项小组确定成员单位，制定工作规则，规范机构设置，明确职责任务，建立例会制度和联络员制度，定期通报和督促改革工作进度，扎实推进各项工作。
（一）精简机构和人员实现了预期目标
从1983年至今，合肥的行政管理体制已经经历了六次大的改革，即1983年、1996年、2002年、2007年、2009年以及2014年的改革。当前，合肥市级政府工作部门有40个，从整体上来看，合肥行政管理体制改革走的是一条螺旋式上升的道路，从过去适应高度集中的计划经济体制转变为适应社会主义市场经济的体制。
1. 通过对“大部门制”的积极探索，对机构、职能、编制、人员和运行机制进行有效整合，及时完成了工商质监食品药品监管体制的各项任务，接收人员3120人，印发市工商局、质监局、食药监局“三定”规定，整合撤销7个内设机构，调整职责37项，组建了市食品药品稽查支队和市食品药品检验检测中心；各县（市）区市场监管局及105个乡镇（街道）市场监督管理所挂牌运行，协调工商局、质监局和食药监局，分别印发了3个部门的《市县事权划分的指导意见》，并与开发区签订了委托协议书，实现了市场监管局机构整合到位、职能到位、人员到位、班子到位、财务资产划转到位。
2. 开展滨湖大社区体制改革试点，成立社区党委、社区共治理事会和社区服务中心，直接隶属区委、区政府管理，不再设立街道办事处，在管理体制上实行“一级管理、居政分离”，变“街道—社区”两级管理为大社区一级管理，在大社区层面推行“社区共治”，在居委会层面推行“居政分离、居民自治”。大社区只设立综合协调部、社会事务部、城市管理部、党建工作部和群众工作部5个工作部门，内设部门只有街镇的20%左右。在人员配备上，大社区现有工作人员103人，其中65人在网格工作。按目前街镇普遍保有工作人员300人（含村居）计算，大社区人员配备只有街镇的1/3左右。
3. 组织合肥省级经济发达镇试点单位赴宝鸡市学习考察发达镇行政管理体制改革经验，积极开展经济发达镇管理体制改革试点工作。长丰县下塘镇基本完成试点工作，将原有多个行政、事业机构综合设置成9个工作机构，原本属于14个县直机关的53项审批权限全部下放到镇直综合部门，全面完成了27个村委会改设为14个居委会。根据小庙镇区划调整的实际情况，经过争取，省编委已批准将经济发达镇试点镇由小庙调整为肥西县花岗镇，目前正在试点。
（二）行政体制机制创新效益进一步彰显
近年来，围绕市委、市政府中心工作，合肥紧紧抓住改革创新这一主线，初步建立了适应城市经济和建设管理体制改革与发展的新模式。
1. 全面推行“两单”制度（权力清单和责任清单制度的简称）建设工作，进一步深化行政审批制度改革。2014年以来，合肥依据有关法律法规、规章以及“三定”规定等规范性文件，对政府部门的权力进行了全面梳理，初步建立了政府权力清单和责任清单制度，并通过政府信息公开网对外公开发布了54个市直部门的1458项“权力清单和责任清单表”、731张“权力运行流程图”和6040个“权力廉政风险点表”。 54个市直部门共上报权力事项6374项，自清后保留3600项，经审核，确定权力基数为5534项，保留1458项，精简4076项，其中取消205项、下放315项、整合1254项、转移及转变管理方式15项、属地管理1042项、动态管理1245项，精简率为73.7%。市级行政审批事项由132项精简为93项，精简率为29.5%。权力事项和行政审批事项均为全国省会城市中最少的之一。
2. 进一步深化投资审批改革。修订《合肥市地方政府核准的投资项目目录》，最大限度减少和下放核准事项，严格按照国家和省目录界定的核准范围，市级不新增任何核准事项，凡未纳入核准范围的一律实行备案管理，切实落实企业投资自主权；对国务院、省政府文件未明确规定“由设区的市政府核准”的项目原则上全部下放。
3. 创新投融资体制，整合融资平台。整合资源，健全一体化管理制度，促进投资主体多元化和城市资源增值最大化，突破了城市建设资金的瓶颈制约，全市融资从2005年的19.75亿元，提高到现在的600亿元，而且融资成本大大下降，有效避免了财政风险。
4. 推进招投标管理体制改革，将原分散在各行业的招投标机构编制进行整合，按“一委一办一中心”体系建立统一招投标管理平台。对涉及政府投资工程建设和土地、产权交易实行统一招标、采购，采用“一站式交易”，节约成本20%左右。
5. 实施建设工程管理体制改革。按照“规划、设计、立项、招标、投资、施工”六分开的原则优化流程，保证了合肥“大建设”的顺利推进和规范运行。
6. 开展城市管理相对集中行政处罚权，实施综合执法。合肥按照“统一指挥、集中执法、重心下移，实行责权、人权、财权、物权的全面下沉”的原则，由2005年10月的“7+X”模式发展为2010年6月的“11+X”模式。① 目前，我市共有城管执法队员792人，常用行政处罚事项增加到135项，每年处理城管事件近20万起。
7. 为强化事业单位公益属性，我市在市政设施、园林绿化等方面实行扁平化管理。城市部分公共设施实施管养分离和重心下移，市级除植物园、野生动物园、蜀山森林公园、重要桥梁和道路外，其他市管公园、城市广场、道路绿化和市政设施一律化转辖区管理，在不新增机构编制和降低行政运行成本条件下，实现了扁平和市场化运行，切实提高了公共服务的质量和效率。
（三）政府职能转变取得了显著成效
行政体制改革的核心是转变政府职能，真正做到放权于市场，放权于社会，正确处理好政府与市场、政府与社会的关系。
1. 进一步推进工商登记制度改革。2014年3月1日，国务院批准的《注册资本登记制度改革方案》全面实施以来，合肥依法有序、积极稳妥实施注册资本登记制度改革，最大限度为市场主体登记注册提供便利。广泛宣传发动，提高社会各界对改革的知晓度；开展登记注册干部业务轮训，确保人人精通改革内容，熟练操作登记软件；开辟“绿色服务通道”、延长工作时间，更换新版营业执照现场办结，名称预先核准、企业变更地址备案、股权出质、企业变更地址（期限）等业务均在1个工作日内办结；积极开展工商登记“先照后证”试点工作，目前各项正在有序平稳进行。
2. 进一步加快向社会转移职能。2010年以来，合肥通过全面梳理各部门自身管理和介入的事务，市直部门共取消、下放、转移出微观管理的职责共135项。如市科技局的科技成果评价、科技项目评估和技术合同认定，市人社局的技工学校评估认定，市国土局的土地评估、矿产权评估和各类测绘等。
3. 进一步改进社会组织登记管理制度。2014年2月，民政部正式批准合肥为“全国社会组织建设创新示范区”，创建活动使全市社会组织发展环境、服务管理、能力建设、服务水平和作用发挥有了新突破。截至9月，全市直接登记社会组织243个，约占新登记总数的76%。降低登记门槛、简化登记手续，实行乡镇（街道）作为基层社会组织业务主管单位，推行农村专业经济协会和社区社会组织登记和备案并行的准入双轨制。全市备案社区社会组织550个；城市社区343个，已建成社区枢纽型社会组织207个；全市建立社会组织孵化基地5个。
4. 进一步推进政府购买服务体系建设。根据《安徽省政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》（皖政办〔2013〕46号）精神，成立了以市政府分管领导为组长的政府购买服务领导小组，负责政府购买服务工作的组织、实施、检查和督导。在2014年试点项目基础上，结合2015年市级预算编制，组织开展市级预算单位购买服务预算编制培训会。对购买预算编制的原则、流程、审核提出明确要求，并在财政系统内进行业务培训，严把审核关，确保在应买尽买前提下，将各类成熟的项目纳入购买预算编制管理，强化项目执行，规范购买行为。同时，加大对购买服务项目的绩效评估工作力度，在编制项目购买服务成本中，同步编制第三方评估成本费用。
5. 事业单位改革取得突破性进展。事业单位模拟分类测算全面完成。2013年，将全市市直共310家事业单位共分为11大类，28小类。其中，第1大类至第8大类允许重复；第9大类为公益一类事业单位，第10大类为公益二类事业单位；第11大类为生产经营类事业单位。积极探索公益类事业单位改革。结合政府机构改革“行政机关与事业单位统筹联动”，积极尝试将具有行政管理职责的事业单位划入行政机关的内设机构。同时，按照“用人总量控制、动态管理、老人老办法，空编收回，减人销编，全员聘用”的用人机制，合肥引入竞争和激励机制，其领导班子的考核与薪酬由国资委根据有关规定监管，其他人员参照企业化用工管理，包括岗位、薪酬、考核等均由单位结合自身实际自主决定，调动了广大员工的积极性、主动性和创造性，推动了公益类事业单位创造出更大的社会效益和经济效益。事业单位登记管理日趋规范。全年共办理市属事业单位年检344家，设立登记14家、变更登记92家，现场核查7家，年检率达100%；并于2014年6月18日利用《合肥晚报》三个版面公告了市属事业单位年检和登记相关情况，同时在门户网站上把市属344家事业单位法人年度报告进行了全面的公开，自觉接受社会监督。开展法人治理结构试点工作。自2012年底，市168中学被国家事业单位登记管理局确定为安徽省唯一的中央编办（国家事业单位登记管理局）事业单位法人治理结构建设试点联系单位。经过多方努力，2014年10月12日上午，合肥168中学第一届理事会成立大会顺利召开，标志试点工作取得实质性的进展，取得了阶段性的成果。我市目前已有事业单位法人治理结构建设试点单位10家（不含公立医院改革时确定的试点单位），其中9家完成了理事会的组建、事业单位章程的制定和第一届理事大会的召开。
6. 机构编制管理趋于完善。机构编制实现实名制管理。制定合肥市《人员出入编信息联动管理规定》、《机关事业单位机构编制实名制管理办法（试行）》等实名制管理配套文件，先行在市教育局、市民政局、市卫生局等单位开展实名制网络横向连接试点，全面审核和更新完成2012年市直单位机关事业单位机构编制实名数据库，调整变更15家单位机构编制实名制信息层级管理，以《人员编制管理册》为凭证，确保了各单位具体机构设置与按规定审批的机构相一致，实有人员与批准使用的编制和职数相对应。机构编制督查工作力度加大。根据《合肥市党政领导干部履行机构编制工作职责离任检查办法（试行）》（合办发〔2012〕53号），在市文广新局对部门主要领导离任开展履行干部选拔任用工作条例检查和经济责任审计的同时，同步进行履行机构编制工作职责检查，形成了对领导干部离任的“三责联审”，增强了被检查单位严格执行机构编制法律法规的意识。全面开展在编不在岗和违规领取财政资金人员专项清理工作，分别召开成员单位推进会和领导小组会议，实施专项清理督查和“回头看”工作，高效完成各项清理任务。2014年，由组织、人社、财政、编办等成员单位共同对超领导职数检查，市县干部任用方案实行预审制度，集中治理机关事业单位人员“吃空饷”等问题。2015年又将机构编制管理情况纳入审计内容，各部门联合治理的“组合拳”越打越重，效果越发明显。初步制定机构编制评估办法。初步制定《合肥市机构编制评估办法》，通过评估，可以检查党政群机关、事业单位贯彻执行机构编制政策法规的情况，不断增强执行能力，确保政策法规的实施；可以检查党政群机关、事业单位履行职能是否越位、缺位、错位等情况，及时调整职能、落实责任、理顺关系、优化结构、提高效能；可以检查党政群机关、事业单位是否存在擅自设立机构、超职数配备领导干部、超编进人和条条干预等情况，整改存在问题，严肃机构编制纪律，规范机构编制管理。
二、当前合肥行政体制改革在实践推行中面临的主要困境
总体上看，按照《合肥市2014年行政体制改革工作方案》要求，2014年较好地完成了市委市政府安排部署的14项重点工作（其中3项要“年内完成”，10项要“启动实施”，1 项“试点探索”），① 行政体制改革达到了预期目标。然而，按照把合肥建设成为“长三角世界级城市群副中心”对政府行政体制的新要求，合肥市行政体制改革还面临诸多困境。
（一）行政体制改革中缺乏国家顶层设计
我国实行的是单一制结构行政体制，决定了各项工作需要国家层面确定主管机构来牵头谋划、宏观领导、高位推动，但在实际的调研中，笔者发现其有很大的弊端性。主要表现在：一是城市管理体制改革中，目前在国务院和各省都没有确定主管部门来负责，地方政府盲人摸象，各行其是，城管队伍机构不统一、职能不统一、着装不统一、标识不统一、职能模糊、执法手法单一。二是在行政审批制度改革中，哪些事项该行政审批，哪些事项不该行政审批；哪些事项应该谁审批，哪些事项不应该谁审批；哪些规范性文件对哪些行业，哪些规范性文件不对哪些行业；哪些行为应设定行政审批，哪些行为不应当设定等等，从中央到地方都没有一个法定的清晰边界。三是在事业单位机构改革中，目前中央对行政机关的内设机构个数没有提出具体要求，导致全国各地的机构编制出现经验管理、粗放管理模式、编制一定终身的做法等。四是就政府相关管理制度来说，从实现现代化上来，中央与地方关系制度、预算制度、绩效评估制度、行政问责制度、科学民主决策制度、行政成本制度等应该一应俱全，但是就全国来说，政府相关管理的制度还很粗放，很缺乏。如中央与地方层级关系应该怎么来划分，缺乏明显的法律法规来规定，预算管理制度还比较粗放，公共财政项目没有严格的绩效评估，政府的浪费现象还比较严重，离老百姓的要求还存在一定的距离。
（二）行政体制改革进程迟缓，效率不高
在实际调研中发现：一是在工商质监食品药品监管体制改革中，各县区都综合成立了市场监督管理局，而合肥市工商管理局、合肥市质量技术监督局和合肥市食品药品监督管理局仍是三家，这给各县区的工作带来很大的不便；二是在行政审批改革中，某些政府部门片面地认为行政审批制度改革就是减少审批事项，盲目地减少行政审批事项，使得一些涉及公共安全的行政事项被大量取消，出现一放了之的现象，造成监管失控；在“两单”（权力清单与责任清单的简称）制度的推行中，有的搞“数字游戏”，将审批改为核准、审核、事前备案，或者对行政审批事项进行无关联的合并，群众的办事程序并未减少，反而增加了环节；三是在机构编制管理改革中，中央编办、省编办对机构编制实名制数据维护提出硬性规定，要求每月更新、每季度上报以及专家提出的“探索在总量内跨部门、跨层级调剂使用编制”很久，但在现实中就是迟迟落实不下去等等。
（三）政府职能仍存在“缺位”、“越位”、“不到位”
党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。”合肥市政府在当前的职能中仍存在“缺位”、“越位”、“不到位”问题。主要表现在：一是政府应该做的一些核心职能，没有很好履行起来（“缺位”）。如生态管理职能，为老百姓提供一个舒适的生态环境，让老百姓呼吸到洁净的空气，喝上干净的水，这是政府的基本职能。合肥市环保局发布2014年空气质量统计数据显示，全年合肥市区空气质量优良天数为190天，空气质量优良率为52%。老百姓一年中只能享受到一半的好天气，但与其他市相比较，政府在环境保护与生态管理方面的职能仍是明显缺位的。二是政府过多地承揽了一些权力，特别是在社会管理方面（“越位”）。如行政审批与技术审查还没有完全分离。有的行政审批部门普遍存在将本该由市场或中介组织承担的建筑方案审查、施工图设计审查以及专业性、技术性审图工作当作审批事项，既管了一些政府部门不该管的事，也限制了市场主体作用的发挥，一些社会中介组织发展非常的缓慢，也影响了行政审批效率的提高。三是政府看起来管了很多事，管了而不到位，管了还没有管好（“不到位”）。如在政府购买服务方面，按照国际惯例，政府购买的通常方式是要求公开招标，而目前合肥市的现状是采取公开招标的竞争性购买较少，多数采取邀请招标、单一来源采购等方式，导致竞争性不足；在行政审批中，网上审批还远远不够；在市场秩序管理、食品安全等问题上，很多问题层出不穷，都暴露出政府职能履行方面是不到位的。
（四）行政运行机制中的监督评估不够
党和国家在多个重大文件里面提出要完善决策、执行和监督三者相互协调，又相互制约的体制，但在实际的管理与改革过程中，并没有把三者适当地分离出来，特别是监督评估作用比较薄弱。一是在政府向社会组织购买服务中，虽然也有考核、监督、评估等措施，但其有限的监督主要体现在购买服务的部门内部监督上，基本上没有建立独立第三方评估机制，特别是在一些民生的服务项目上，缺少以服务对象为主体的绩效评估。二是在行政审批制度推行中，部分审批事项从受理、审查、办理、发证等环节还没有完全得到监督，对违规行为，存在着当事人不举报就难以发现的现象。三是政府的相关制度工作方案写得很完美，如网上行政审批问题，年年都说，就是执行不了；再如政府信息共享问题，很多政府实际工作只有政府内部少数几个人知道，而外界是很难知道的等等。这些工作都有老百姓或第三方评估机构参与监督评估了吗？还是只是政府内部机构说了满意就好？
（五）行政体制改革中的相关配套机制跟不上
在实地调研中，笔者发现：一是在行政审批制度改革中，凡是可通过委托授权等方式放权给乡、镇管理的事项，原则上都要下放审批权限。实际的情况是，上级机关精简了很多事项，可人员一个没减少，下级承接了许多事项，可人员一个没增加，导致基层人手少，事情多，根本忙不过来，同时，即使下放了事权，也不给钱，出现基层没钱办事的情况，所以基层对承接有些审批权限没有太大的热情。二是在2012年进行的合肥市管养体制改革来中，市级管理机构从大局出发，将年纪轻、能力强且具有岗位操作经验的专业技术人员、大中专毕业生共233人下划到各区，充实了区级机构力量，有效实现了市政管养的重心下移。但也产生了一些新的问题，一方面，目前市级管理人员平均年龄接近50岁，急需补充新人。因为遇到市政管养的有些应急处置中，如铲雪工作中，年纪太大无法进行应急的情况，但在现实中遇到事业单位在进新人时编制数量有限的约束。进的新人数量少，目前，退休人员多，即使进的新人，业务也不熟练。另一方面，当初改革所涉及到的233下划人员无法与在编人员享受同等政治待遇，无法进行事业单位人员岗位调置，无法按照在编人员提拔任用（副科以上），一定程度影响了他们的工作积极性。三是在城市管理相对集中行政处罚权中，合肥57%的小店面都是无证经营，对这些店面的查处现在由城管部门进行。“打个比方，以一天关停10家无证小旅店、小饭店的速度，城管要想关停合肥市2万多家无证经营店面，需要十年的工作日，而在关停过程中，还不断有新的无证小旅店和小饭店产生。” [2] 所以，“相对集中行政处罚权”急需政府各相关部门（环保、工商、卫生、市政等）配套协调改革到位，他们不能只负责证件发放，也不能因为行政处罚权交由城管集中执行，就对城市无证店面放松管理，将所有问题集中到城管执法环节来解决。
三、进一步深化合肥行政体制改革的思路与对策
未来几年是合肥深入推动科学发展、全面建成小康社会的关键时期，也是实现到2020年建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制目标的关键时期。合肥必须全面贯彻落实科学发展观，着力破除制约科学发展的体制机制障碍，深入推进行政体制改革。
（一）进一步推进政府职能转变
深化行政体制改革的核心是转变政府职能。现在及今后一个时期，行政体制改革的重点是切实将政府职能转移到公共服务、市场监管、社会管理和环境保护上来，积极建立市场主体自律与社会组织协调机制，努力实现经济、社会、资源、环境的全面协调可持续发展。做到：一是该由政府管理的一定要管理好。如在加强政务中心建设中，原则上实行一个部门、一级地方政府一个窗口对外。从实际出发开展各种形式的便民服务。特别是对热门项目、审批工作量较大的项目和需要多个部门联合办理的项目，尽可能采取集中办理的方式以方便群众。发挥网络的作用，实现网上审批。当事人只要在网上提供中介机构的技术性审查结论编号和查询编码、各种收费收据编号和查询编码、办理行政审批申请等材料，行政机关即可在网上实施审批。在简政放权，放管结合，完善事中事后监管的改革中，事中重点要加强对市场秩序、食品安全、环境保护、安全生产、土地使用、社会稳定等事关人民群众切身利益领域的监管，及时发现苗头性问题并采取相应的纠正措施。事后重点加强对执行情况的评估，对违法违规行为依法查处。二是不该由政府管理的一定要转移出去，确立凡是公民个人、法人等能够自主决定的事项，凡是市场机制可以调节的事项以及社会组织可以替代的事项，都不应设立行政许可和行政审批的原则，应切实减少行政审批事项、积极推进事业单位改革，逐步形成政府、市场、社会既分工明确、又相互协调的新型结构。其中特别要大力发展和培育可承接公共服务职能的社会组织，引入市场机制，不断完善“社会组织创新孵化园”项目。为了避免不必要的行政干预，可以考虑在相关政策的支持下，由政府出面扶持成立一个类似于“恩派”这样的社会组织培育的孵化中介组织（中心），由一些热心社会公益事业的有识之士或“社会企业家”担任负责人，具体承担社会组织的孵化工作，实现“社会力量兴办”。同时，政府要加大宣传力度，扩大社会组织孵化机构的社会影响，积极动员各种社会力量，为合肥真正孵化出一批优秀的社会组织做出应有的贡献。紧接着，在合肥拥有一定量的社会组织基础上，进一步完善政府购买服务机制，这是下一步深化市场经济体制改革和推动政府职能转变的工作重点。做到：先行在基本公共服务领域制定具体实施目录；规范政府购买服务的操作程序；引入第三方评价机制；建立社会组织承接政府购买服务的优胜劣汰制度；动态调整政府购买服务项目等等。[3]
（二）加强国家改革的顶层设计能力
深化行政管理体制改革，既需要明确行政管理体制改革的近期目标，更需要设计行政管理体制的中长期目标。我国实行的是单一制结构行政体制，行政管理体制改革要自上而下地谋划改革全局。一要着眼于行政模式的创新，构建“公共管理与服务行政”的服务型政府模式，让政府重新回归社会，在政府与公民、政府与社会的关系上，向公民本位、社会本位、权利本位转变。二要构建政府间科学有序的集权和分权关系，把上下级政府的关系严格纳入法制轨道，建立完善的政府权力分配方面的法律制度，对上下级政府的权力和职能进行科学、规范的划分。三要在进行行政体制改革的运行中，严格考虑好因机构变动带来的相关配套机构的变革。如加强审批项目取消和调整的后续监管和人员调整工作，行政体制改革带来的单位机构编制动态调整等。四要规范行政运行的公开透明，方便民众更好地履行对政府的监督，比如科学高位谋划完善“两单”制度，对行政权力的运行和监督不留死角。五要尊重民意，广泛让人民参与。准确了解哪些是人民群众满意的，哪些是人民群众不满意的，哪些是人民群众强烈要求改革的。要加强对行政体制改革的实际调研，在这样的基础上形成的顶层设计，才能高瞻远瞩，把握全局，不脱离群众。
（三）继续稳妥实施推行大部门制改革
总的看来，大部制改革成为政府机构改革的理想方向，目前在全国进展顺利，初步实现了精简机构和整合部门职能的目标，在一定程度上缓解了以往多部门之间职责重叠、交叉等问题，优化了政府结构和运行机制，提高了行政效率和政府管理水平。结合实际，合肥要做到：一是结合本轮政府机构改革工作，在市、县、乡镇、社区采取四级联动的方式，进一步优化政府机构设置、职能配置和工作流程，统筹推进、全面改革。在市本级积极试点大部门制，加大市场监管、农业农村管理、城市规划建设等机构职责的领域整合力度。二是在县（市）区全面推行大部门制，实行党政联动、职能整合；部门内设机构综合设置、只合不分，机构数量、领导职数和财政供养人员数量只减不增。改革完善开发区管理体制，合理划分市、县（市）区政府、市直部门与开发区之间的管理职能，努力破解开发区行政化难题。三是推进乡镇（街道）、村（居）管理体制改革，科学划分职能，优化为民服务事项和机构设置，实行扁平化管理。四是开展市辖区行政区划设置和县改区调研，适时推进撤县设区，优化市辖区空间布局，不断增强城市功能。五是深入开展下塘镇、花岗镇省级经济发达镇行政体制改革试点工作，适时开展试点评估。巩固乡镇撤并成果，对经济发达镇实行强镇扩权，对一般建制镇优化发展环境，对于具有一定集镇规模和产业支撑的乡，积极推进乡改镇。
（四）进一步健全行政综合执法体制改革
一是制定出台《合肥市城市管理行政执法条例》，进一步理顺城市管理执法体制，规范城市管理行政执法程序，合理确定城市管理领域行政执法范围，县（市）区、市属开发区市场监管局统一行使区域内市场监管领域行政执法工作。二是通过派驻执法、委托执法等多种方式，逐步规范和解决开发区行政执法问题。三是根据上位法调整及实际情况，及时调整、完善自由裁量权基准，通过行政处罚群众公议、执法案卷评查等工作，不断完善行政执法程序、规范行政处罚裁量行为。四是探索建立行政处罚决定公示制度，选择部分行政执法部门，实行行政处罚决定公开，推动行政机关进一步提升行政执法透明度，规范行政执法行为。五是解决行政执法保障问题。政府相关部门协调职能要明确界定，如“相对集中行政处罚权”问题就需要明晰政府相关各部门的管理责任，在城管执行执法权之前，相关部门对一个事情和问题要‘管到什么程度，需要给予明确。六是建立并完善行政执法与司法衔接机制，解决行政处罚执行难的问题。七是应当在公安内部设立相应的机构建制，呼应城管执法，实行双重领导体制，履行公安机关职能，协同城管执法工作，处理阻挠执法或暴力抗法事件。
（五）进一步探索事业单位改革与管理新模式
一是积极探索公益类事业单位的改革后续工作。在调研中发现，现在各个单位都存在新进人员没有编制的问题，即事业单位聘用人员“人事代理”问题，当务之急要解决好这部分人员未来的走向问题。现在国家的编制规定是“只减不增”，能否在现有的编制总量解决他们的问题，还要探讨今后这部分人员的后续问题，要建立起相关制度来加以固化。如要建立机构编制与人社局、公务员局、财政局相互配合相互制约的聘用人员管理联动机制。今后，更要制定出这部分人员的“入编”问题。二是继续推进事业单位法人治理结构改革工作。在总结2014年已建立的10家试点单位经验基础上，研究制定合肥市建立完善事业单位法人治理结构实施意见，进一步理顺公办事业单位与主管部门关系，并将试点工作向县（市）区纵向延伸。同时，做好对试点单位理事会履职的指导工作，积极构建功能健全、责权明晰、运行高效和监管有力的事业单位管理体制和运行机制。
（六）进一步加强机构编制管理改革创新工作
一是加强机构编制标准化体系建设。中央编办可结合人口、面积、财政收入等各方面的因素，研究制定总量控制标准，特别是将事业机构和编制纳入总量控制范围，控制增长；要结合事业单位改革，通过出台和修订事业单位机构编制标准的办法，不断完善机构编制标准化体系，如结合医药卫生体制改革，修订基层医疗卫生机构编制标准；结合教育体制改革构建从学前教育、中小学、特殊教育学校、中等职业学校、高等教育学校一体化的标准体系；结合林权、水利工程等改革出台相应行业的机构编制标准。根据工作性质和职责任务，合理制定各类事业单位人员编制中管理人员、专业人员、工勤人员的结构比例，并要求事业单位及其主管部门按结构比例使用编制。从而改变以往机构编制经验管理、粗放管理模式，向科学化、精细化、规范化转型升级。二是探索统筹调剂事业编制工作。省编办参照事业单位定编标准、行业评估标准或外地做法，根据各单位承担的职责任务，改革编制一定终身的做法。事业单位机构编制只减不增应该是省级（至少是市级）层面的，由省编办根据社会事业发展需要和重新核定事业单位人员总量，今后原则上每年动态调整一次，探索跨市区域调剂、同级不同部门之间调剂、跨层级调剂机构及编制。对于教育、公共卫生、文化等行业事业单位按上级确定的定编标准核定人员总量。
（七）建立合肥行政体制改革工作的绩效管理机制
要以合肥行政体制改革专项小组制定的年度工作方案为依据，建立起民主、科学、规范的绩效管理体系。一是建立社会公众参与评估考核的制度化平台。增加社会公众参与评估合肥市行政体制改革专项小组制定的年度工作方案的渠道，开展网上评议，开通社会评价热线电话，形成稳定、开放的公民参与网络。二是建立考评信息公开发布制度。在编办网站上，定期公开发布合肥市行政体制改革相关结果的报告以及社会公众参与评估的结果报告。三是健全“评价—整改—反馈”持续改进工作机制。赋予社会公众话语权，邀请社会各相关层面代表，通过各种渠道参与年度社会评价，形成评价机制；对收集到的社会评价意见进行梳理分析，分解落实相关单位，确定整改重点，加强整改督促和检查考核，形成整改机制；要求相关单位对整改目标做出承诺，并向社会公示，在年终将整改结果向社会公布，形成反馈机制。四是建立绩效目标动态跟踪管理制度。建立“绩效信息库”，及时将绩效问题反馈给相关部门予以改进，形成工作目标绩效改进机制。五是建立常态化的行政体制改革工作创新推进机制。通过设立“创新奖”的形式，激励相关部门积极改革创新，不断推进改革顺利运行。
（课题组成员：翟爱民、顾立新、张善敬）
参考文献：
[1]石国亮﹒服务型政府[M]﹒北京：国家行政学院出版社，2013.
[2]李大勇：合肥对“相对集中行政处罚权”广征民意 [EB/OL].（2013
-08-27）[2015-06-18].中安在线，http：//news.hexun.com/2013-
08-27/157478321.html.
[3]安徽省社会科学界联合会﹒全面深化改革与安徽实践[M].
合肥：合肥工业大学出版社，2014﹒
[责任编辑、校对：杨栓保]
