基层政府部门内部绩效管理探讨
马智军
摘要：本文从近年来各地基层政府部门逐步推行的绩效管理工作入手，详细解释了基层政府部门绩效管理的内涵，阐述了当前基层政府部门开展绩效管理工作的必要性，系统剖析了基层政府部门绩效管理工作存在的问题和产生问题的根源，有针对性提出了改进基层政府部门绩效管理工作的对策建议。
关键词：基层政府部门 绩效管理 绩效指标 人力资源管理
中图分类号：D630.3 文献标识码：A
党的十八大报告提出“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”。十八届三中全会决定进一步强调“严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致”。加强政府绩效管理工作已经上升为党中央、国务院的一项战略部署，而基层政府部门作为具体落实这一战略部署的神经末梢，从自身抓起，建立起完善的绩效管理制度，并严格组织实施，既是政治要求，也是大势所趋。
1 基层政府部门内部绩效管理的内涵
1.1绩效管理
是指管理者与员工在职责目标与如何实现目标上达成共识，并且在管理实践中创造机会，促进员工取得有效成果的过程。这个过程包括绩效计划制订、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升等步骤的持续循环进行。
1.2政府绩效
在不同层面上内涵不同，宏观层次的政府绩效涉及整个政府管理活动的成绩和效果，具体体现为政治的民主与稳定、经济发展、人们生活水平持续提高、社会公正和谐、国家安全和社会秩序的改善、文化发展和精神文明的提高等方面。微观层次的政府绩效是指特定的政府机构或公共部门的工作成就和效果，包括经济性、效率、服务质量、客观社会效果、服务对象的满意程度等等。
1.3基层政府部门内部绩效管理
主要是针对基层政府部门各科室、下属单位及其工作人员的业绩、成就和实际工作，运用科学的方法、标准和程序，做出尽可能准确的评价，在此基础上不断改善和提高绩效的过程。本文中基层政府部门是指县（区）级以下各局、办、站、所、中心、委员会等政府部门。
2开展绩效管理工作的必要性
绩效管理作为当前先进的人力资源管理方式，可以有效弥补基层政府部门面临的一些突出问题。
2.1绩效管理可以有效弥补基层政府部门绩效考核的不足
基层政府部门绩效考核中存在的领导意志对考核结果影响过大、考核指标可操作性不强、考核流于形式等问题一直备受诟病，而绩效管理可以有效弥补这些不足。比如考核指标操作性不强问题，基层政府部门在绩效考核时，无论是考核内容的德、能、勤、绩、廉、学，还是考核结果的优秀、称职、基本称职、不称职，考核指标仍停留在“定性为主，定量为辅”的初级阶段。而绩效管理通过层层双向沟通，可以对绩效目标不断修正、细化，然后以绩效目标作为绩效考核指标，从而使绩效考核指标可操作性大大增强。
2.2绩效管理可以促进基层政府部门工作人员自我提升、自我发展
基层政府部门工作人员入职几年后，随着年龄增大，晋升空间缩小，会逐渐丧失工作的主动性、积极性，开始得过且过，出现慵、懒、散现象，自我提升意愿严重不足。通过绩效管理，让职工知道应该做什么和怎样去做，也清楚取得良好绩效后会得到什么样的奖酬，同时在整个部门内部形成一种积极向上、竞争赶超的氛围，从而促使职工努力提升自己。
2.3绩效管理可以有效解决基层政府部门效率不高、服务不好问题
基层政府部门一直缺乏提高工作效率、服务质量的内生动力，效率和服务完全靠部门领导抓，领导抓一阵，效率高一阵，服务好一阵，领导一放松，又恢复原状。而一个部门的工作千头万绪，部门领导不可能一直盯着一项工作不放，这就导致基层政府部门的工作效率、服务质量常常让群众不满。而绩效管理过程能很好地把提高工作效率、服务质量纳入绩效目标，促使基层政府部门的中层干部积极主动持续关注工作效率、服务质量，通过持续循环的绩效计划制订、辅导沟通、目标提升等过程，使工作效率、服务质量不断提升向好，并且不会反弹。
3 实施绩效管理过程中存在的问题
3.1绩效管理与绩效考核混淆
目前，大部分基层政府部门只有绩效考核没有绩效管理，所以很多人容易把绩效管理与绩效考核混淆，有的甚至认为绩效管理与绩效考核是一回事。这样的认识，给绩效管理工作带来很大障碍。实际上，绩效管理与绩效考核在目的、方法、关注点等很多方面都有本质的区别。绩效考核的目的是奖惩，是为了发奖金或者末位淘汰，绩效管理目的是提升、改进，帮助职工做得更好；从操作层面上看，绩效考核以人事干部为主体，靠人事部门推动，绩效管理以所有中层干部为主体，全员参与；绩效考核注重评价个人，绩效管理注重部门整体战略目标；对个人来说，绩效考核更关注过去，有“找后账”的意思，绩效管理更注重未来，希望改进提高；绩效考核是被动的，由领导评价，绩效管理是双向的，职工全程参与。
3.2绩效指标设计不合理
一是绩效指标定性多、定量少，笼统多、明确少。这主要是因为在绩效指标设计时，很多基层政府部门自身的战略目标就含混不清。因此，无法按照绩效指标设计要求的由上到下逐层分解的辦法具体细分。实际上，各科室和职工的绩效指标都是按工作内容由下往上报，从而导致绩效指标笼统含混。二是绩效指标过于一致，不切实际。人事干部在绩效指标设计过程中，总是希望通过设计一个统一的量表考核到所有类型的职工。按照这种倾向设计的绩效指标，必然与实际工作脱节，不仅不利于工作开展。
3.3没有建立起有效的沟通机制
在绩效管理操作过程中，各级管理者经常陷入把填表当考核的误区，而忽视了与职工持续沟通的过程。实际上，在整个绩效管理系统运行过程中，各个层级尤其是中层干部与职工的有效沟通，直接影响绩效管理目标的完成。在计划目标制定阶段部门领导与中层干部、人事干部与中层干部、中层干部与一般职工之间都要进行充分沟通，才能形成合理有效的绩效指标和岗位说明书；在绩效沟通和辅导阶段中层干部要与一般职工持续沟通发现问题，并就问题商量出解决方案。
3.4人员成分复杂使得绩效管理难度加大
目前，基层政府部门人员身份主要有四类：一是公务员；二是事业编制管理人员；三是事业编制专业技术人员；四是工勤人员。他们分别按照不同的规章管理却在同一个部门上班，做着相同的工作。因此，基层政府部门如何制定适各个岗位特点的绩效管理方法，如何做到尽量公平公正，又不与各类人员的管理文件冲突，这是摆在有意推动基层政府部门内部绩效管理工作的领导面临的一大难题。
4 内部绩效管理存在问题的根源分析
4.1基层政府部门单位性质使得绩效管理先天不足
同企业相比基层政府部门的公共属性决定其产出缺乏确定性和可度量性，使绩效考核难以量化；以行政命令为主的管理手段，容易使绩效管理各个环节沟通不充分；还有基层政府部门业务杂、上级多，这些都有可能成为绩效管理工作的阻力。
4.2基层政府部门领导在思维方式、观念认识方面与绩效管理理念格格不入
绩效管理理念要求领导关注重点向下，放在服务对象、单位职工身上，而基层政府部门领导一般都是向上看，放在上级领导身上，放在上级部门身上；绩效管理理念要求各级领导与一般职工平等沟通，而习惯用行政命令的基层政府部门领导经常拉不下面子、放不下架子，更有甚者人为干预绩效管理过程，使本就公信力不足的绩效考核成绩更加不堪。
4.3缺乏现代绩效管理专业人才，使绩效管理工作无法有效开展
虽然绩效管理理论和部分试点实施效果都得到普遍认可，但由于各级政府绩效管理专业人才的普遍缺乏，使得政府部门绩效管理推进工作不尽如人意。更严重的是由于人才流动的马太效应，越是基层、越是经济落后，这种人才缺乏情况就越严重。对于基层政府部门来说，没有足够的绩效管理专业人才，即使努力推行绩效管理工作，实际效果也肯定大打折扣。
5 基層政府部门严格绩效管理的对策
5.1做好记录，形成绩效档案
建立绩效档案有如下好处：一是可以让职工回顾绩效过程，从而看到自己的成绩和不足；二是可以帮助管理者熟悉职工表现，有针对性进行沟通指导；三是为绩效考核提供事实依据，防止管理者与职工出现因绩效表现判断不一致，发生矛盾冲突；四是在提拔、评优时，通过绩效档案可以系统、直观的比较选择。
5.2坚持公开透明，完善绩效考核结果使用
一是绩效考核完成后，要适时开展绩效分析、绩效改进与提高等工作；二是要将绩效考核的结果与工资待遇、评优评模、职务升迁等挂钩；三是要特别注意绩效管理过程的公开透明，以便接受监督，及时改进不足。
5.3加强宣传、培训力度
一是既要对领导干部宣传，又要对普通职工宣传，既要对内宣传，又要对外宣传，把绩效管理的作用、意义、原理、方法向领导干部、普通职工和人民群众讲实讲透，营造良好的推进绩效管理工作氛围；二是对基层政府部门全体干部职工开展多种形式的绩效管理技能培训，尤其是中层干部，要求能够领会绩效管理理论、掌握绩效管理各环节操作技巧、熟练掌握绩效管理软件操作，带领本部门职工认真开展绩效管理工作。
5.4千方百计引进、培养、留住人才
首先，要出台优惠政策，鼓励采取多种形式，吸引人力资源管理专业人才到基层从事绩效管理工作；其次要注重内部人才的培养，对在绩效管理工作中表现突出的职工要鼓励其外出培训、提升，并优先提拔重用。
参考文献：
[1] 王丽娟，何妍.绩效管理[M].北京：清华大学出版社，北京交通大学出版社，2009.
[2] 黄薇.对我国事业单位绩效管理的若干探讨[J].财政监督，2010（12）：69- 70.
摘要：本文从近年来各地基层政府部门逐步推行的绩效管理工作入手，详细解释了基层政府部门绩效管理的内涵，阐述了当前基层政府部门开展绩效管理工作的必要性，系统剖析了基层政府部门绩效管理工作存在的问题和产生问题的根源，有针对性提出了改进基层政府部门绩效管理工作的对策建议。
关键词：基层政府部门 绩效管理 绩效指标 人力资源管理
中图分类号：D630.3 文献标识码：A
党的十八大报告提出“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”。十八届三中全会决定进一步强调“严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致”。加强政府绩效管理工作已经上升为党中央、国务院的一项战略部署，而基层政府部门作为具体落实这一战略部署的神经末梢，从自身抓起，建立起完善的绩效管理制度，并严格组织实施，既是政治要求，也是大势所趋。
1 基层政府部门内部绩效管理的内涵
1.1绩效管理
是指管理者与员工在职责目标与如何实现目标上达成共识，并且在管理实践中创造机会，促进员工取得有效成果的过程。这个过程包括绩效计划制订、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升等步骤的持续循环进行。
1.2政府绩效
在不同层面上内涵不同，宏观层次的政府绩效涉及整个政府管理活动的成绩和效果，具体体现为政治的民主与稳定、经济发展、人们生活水平持续提高、社会公正和谐、国家安全和社会秩序的改善、文化发展和精神文明的提高等方面。微观层次的政府绩效是指特定的政府机构或公共部门的工作成就和效果，包括经济性、效率、服务质量、客观社会效果、服务对象的满意程度等等。
1.3基层政府部门内部绩效管理
主要是针对基层政府部门各科室、下属单位及其工作人员的业绩、成就和实际工作，运用科学的方法、标准和程序，做出尽可能准确的评价，在此基础上不断改善和提高绩效的过程。本文中基层政府部门是指县（区）级以下各局、办、站、所、中心、委员会等政府部门。
2开展绩效管理工作的必要性
绩效管理作为当前先进的人力资源管理方式，可以有效弥补基层政府部门面临的一些突出问题。
2.1绩效管理可以有效弥补基层政府部门绩效考核的不足
基层政府部门绩效考核中存在的领导意志对考核结果影响过大、考核指标可操作性不强、考核流于形式等问题一直备受诟病，而绩效管理可以有效弥补这些不足。比如考核指标操作性不强问题，基层政府部门在绩效考核时，无论是考核内容的德、能、勤、绩、廉、学，还是考核结果的优秀、称职、基本称职、不称职，考核指标仍停留在“定性为主，定量为辅”的初级阶段。而绩效管理通过层层双向沟通，可以对绩效目标不断修正、细化，然后以绩效目标作为绩效考核指标，从而使绩效考核指标可操作性大大增强。
2.2绩效管理可以促进基层政府部门工作人员自我提升、自我发展
基层政府部门工作人员入职几年后，随着年龄增大，晋升空间缩小，会逐渐丧失工作的主动性、积极性，开始得过且过，出现慵、懒、散现象，自我提升意愿严重不足。通过绩效管理，让职工知道应该做什么和怎样去做，也清楚取得良好绩效后会得到什么样的奖酬，同时在整个部门内部形成一种积极向上、竞争赶超的氛围，从而促使职工努力提升自己。
2.3绩效管理可以有效解决基层政府部门效率不高、服务不好问题
基层政府部门一直缺乏提高工作效率、服务质量的内生动力，效率和服务完全靠部门领导抓，领导抓一阵，效率高一阵，服务好一阵，领导一放松，又恢复原状。而一个部门的工作千头万绪，部门领导不可能一直盯着一项工作不放，这就导致基层政府部门的工作效率、服务质量常常让群众不满。而绩效管理过程能很好地把提高工作效率、服务质量纳入绩效目标，促使基层政府部门的中层干部积极主动持续关注工作效率、服务质量，通过持续循环的绩效计划制订、辅导沟通、目标提升等过程，使工作效率、服务质量不断提升向好，并且不会反弹。
3 实施绩效管理过程中存在的问题
3.1绩效管理与绩效考核混淆
目前，大部分基层政府部门只有绩效考核没有绩效管理，所以很多人容易把绩效管理与绩效考核混淆，有的甚至认为绩效管理与绩效考核是一回事。这样的认识，给绩效管理工作带来很大障碍。实际上，绩效管理与绩效考核在目的、方法、关注点等很多方面都有本质的区别。绩效考核的目的是奖惩，是为了发奖金或者末位淘汰，绩效管理目的是提升、改进，帮助职工做得更好；从操作层面上看，绩效考核以人事干部为主体，靠人事部门推动，绩效管理以所有中层干部为主体，全员参与；绩效考核注重评价个人，绩效管理注重部门整体战略目标；对个人来说，绩效考核更关注过去，有“找后账”的意思，绩效管理更注重未来，希望改进提高；绩效考核是被动的，由领导评价，绩效管理是双向的，职工全程参与。
3.2绩效指标设计不合理
一是绩效指标定性多、定量少，笼统多、明确少。这主要是因为在绩效指标设计时，很多基层政府部门自身的战略目标就含混不清。因此，无法按照绩效指标设计要求的由上到下逐层分解的辦法具体细分。实际上，各科室和职工的绩效指标都是按工作内容由下往上报，从而导致绩效指标笼统含混。二是绩效指标过于一致，不切实际。人事干部在绩效指标设计过程中，总是希望通过设计一个统一的量表考核到所有类型的职工。按照这种倾向设计的绩效指标，必然与实际工作脱节，不仅不利于工作开展。
3.3没有建立起有效的沟通机制
在绩效管理操作过程中，各级管理者经常陷入把填表当考核的误区，而忽视了与职工持续沟通的过程。实际上，在整个绩效管理系统运行过程中，各个层级尤其是中层干部与职工的有效沟通，直接影响绩效管理目标的完成。在计划目标制定阶段部门领导与中层干部、人事干部与中层干部、中层干部与一般职工之间都要进行充分沟通，才能形成合理有效的绩效指标和岗位说明书；在绩效沟通和辅导阶段中层干部要与一般职工持续沟通发现问题，并就问题商量出解决方案。
3.4人员成分复杂使得绩效管理难度加大
目前，基层政府部门人员身份主要有四类：一是公务员；二是事业编制管理人员；三是事业编制专业技术人员；四是工勤人员。他们分别按照不同的规章管理却在同一个部门上班，做着相同的工作。因此，基层政府部门如何制定适各个岗位特点的绩效管理方法，如何做到尽量公平公正，又不与各类人员的管理文件冲突，这是摆在有意推动基层政府部门内部绩效管理工作的领导面临的一大难题。
4 内部绩效管理存在问题的根源分析
4.1基层政府部门单位性质使得绩效管理先天不足
同企业相比基层政府部门的公共属性决定其产出缺乏确定性和可度量性，使绩效考核难以量化；以行政命令为主的管理手段，容易使绩效管理各个环节沟通不充分；还有基层政府部门业务杂、上级多，这些都有可能成为绩效管理工作的阻力。
4.2基层政府部门领导在思维方式、观念认识方面与绩效管理理念格格不入
绩效管理理念要求领导关注重点向下，放在服务对象、单位职工身上，而基层政府部门领导一般都是向上看，放在上级领导身上，放在上级部门身上；绩效管理理念要求各级领导与一般职工平等沟通，而习惯用行政命令的基层政府部门领导经常拉不下面子、放不下架子，更有甚者人为干预绩效管理过程，使本就公信力不足的绩效考核成绩更加不堪。
4.3缺乏现代绩效管理专业人才，使绩效管理工作无法有效开展
虽然绩效管理理论和部分试点实施效果都得到普遍认可，但由于各级政府绩效管理专业人才的普遍缺乏，使得政府部门绩效管理推进工作不尽如人意。更严重的是由于人才流动的马太效应，越是基层、越是经济落后，这种人才缺乏情况就越严重。对于基层政府部门来说，没有足够的绩效管理专业人才，即使努力推行绩效管理工作，实际效果也肯定大打折扣。
5 基層政府部门严格绩效管理的对策
5.1做好记录，形成绩效档案
建立绩效档案有如下好处：一是可以让职工回顾绩效过程，从而看到自己的成绩和不足；二是可以帮助管理者熟悉职工表现，有针对性进行沟通指导；三是为绩效考核提供事实依据，防止管理者与职工出现因绩效表现判断不一致，发生矛盾冲突；四是在提拔、评优时，通过绩效档案可以系统、直观的比较选择。
5.2坚持公开透明，完善绩效考核结果使用
一是绩效考核完成后，要适时开展绩效分析、绩效改进与提高等工作；二是要将绩效考核的结果与工资待遇、评优评模、职务升迁等挂钩；三是要特别注意绩效管理过程的公开透明，以便接受监督，及时改进不足。
5.3加强宣传、培训力度
一是既要对领导干部宣传，又要对普通职工宣传，既要对内宣传，又要对外宣传，把绩效管理的作用、意义、原理、方法向领导干部、普通职工和人民群众讲实讲透，营造良好的推进绩效管理工作氛围；二是对基层政府部门全体干部职工开展多种形式的绩效管理技能培训，尤其是中层干部，要求能够领会绩效管理理论、掌握绩效管理各环节操作技巧、熟练掌握绩效管理软件操作，带领本部门职工认真开展绩效管理工作。
5.4千方百计引进、培养、留住人才
首先，要出台优惠政策，鼓励采取多种形式，吸引人力资源管理专业人才到基层从事绩效管理工作；其次要注重内部人才的培养，对在绩效管理工作中表现突出的职工要鼓励其外出培训、提升，并优先提拔重用。
参考文献：
[1] 王丽娟，何妍.绩效管理[M].北京：清华大学出版社，北京交通大学出版社，2009.
[2] 黄薇.对我国事业单位绩效管理的若干探讨[J].财政监督，2010（12）：69- 70.
