探讨云南省旅游管理体制的问题与改革创新

    余晓兰

    摘 ?要：伴随着云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的不断深入，为云南省旅游业带来了发展的活力和动力，更重要的是给云南省旅游管理体制改革带来了新挑战与机遇。旅游管理体制如何适应和促进云南省旅游业的发展，是当前云南省旅游业极其关注的一个问题。本文首先分析了我国现行旅游管理体制现状和云南省现行旅游管理体制现状及其存在的问题，进而提出了云南省旅游管理体制的改革与创新的思路。

    关键词：旅游业;旅游管理体制;改革与创新

    在世界旅游业兴旺发达的今天，每个国家都有一个专门的机构和相应的旅游管理体制，负责执行政府在本国经济活动中的职能。纵观世界各国旅游管理体制的发展历程和我国旅游业的发展历程表明，旅游管理体制改革是旅游的制度动力，旅游业的每一次巨大进步都与旅游管理体制改革密切相关。伴随着云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的不断深入，以及云南省与东南亚国际旅游带的合作发展，作为云南省新兴支柱产业的旅游业，需要一套与之相符的旅游管理体制，以适应当前新时期、新机遇的旅游发展要求。可是，目前，云南省旅游业快速发展与旅游管理体制改革严重滞后的矛盾依然存在，迫切需要改革与创新旅游管理体制，以适应以促进云南省旅游产业水平和素质的提升。

    一、我国旅游管理体制的现状

    旅游管理体制，是指国家对整个旅游经济活动和运行进行协调与管理的组织形式、机构设置、职权划分和管理制度的总和。我国旅游管理体制是随着我国社会主义建设和发展而逐步形成的，并在不断的改革和发展过程中，逐步探索完善具有中国特色社会主义的旅游管理体制。

    我国现行旅游管理体制是按照“政企分开，统一领导，分散经营”的原则建立的。政企分开，是为了充分发挥旅游企业经营的自主权。统一领导，是要坚持国家对旅游业的集中统一领导，就是统一计划、统一纪律、统一协调。分散经营就是在统一领导的前提下分工负责，分级管理，充分发挥各有关地方、部门、单位的积极作用，共同把旅游事业办好。我国现行的政府主导型管理体制脱胎于日本和东亚“四小龙”所创造的“东亚奇迹——政府主导型经济发展体制或模式”，从西班牙、墨西哥、新加坡、以色列等国家的共同经验中提炼出来。其实施的核心在于正确发挥政府对旅游市场的干预作用。此体制从旅游业的综合性考虑，适应旅游发展的内在规律，符合我国国情和我国旅游业发展的实际。

    目前我国采用国家、省、市、县四级旅游局为旅游业主管部门的行政管理模式。国家旅游局作为全国旅游事业最高行政领导机构，属于国务院直属部门，其职能是：拟定发展旅游产业的方针、政策和主要规章制度;根据国家经济发展计划制定发展旅游业的长远和年度规划;协调各有关部门、地区、企业间的经济关系;组织对外宣传和旅游信息的传播;处理对外旅游事务;监督检查政策、计划和法令的执行情况，及时处理旅游工作中的问题等。省旅游局作为省下属的行业主管部门对全省旅游业进行综合管理，其主要职责有负责涉外饭店开业许可证的审批和星级评定;负责国际旅行社的审核和国内旅行社的审批，收缴保证金;负责旅行社管理人员和导游人员的资格考试;负责各类旅游企业员工的岗位培训;负责涉外商店、涉外餐厅和旅游汽车公司的资格审验和定点管理;负责全省的旅游宣传促销工作。各市、县旅游局作为当地政府下属的行业主管部门负责本地区旅游业的管理工作。

    二、云南省旅游业发展现状及存在的问题

    云南省地处我国西南边陲，特殊的地理位置造就了云南省旅游业发展具有独特的资源优势，例如：神奇的自然、生态资源，丰富的文化资源，以及绚烂多姿的民族文化和民族特色风情等。进入新世纪以来，云南旅游业快速发展，旅游业已经成为云南重要的新兴支柱产业之一。特别是近几年来，在东盟合作和区域合作的背景下，云南省旅游业在产业规模，基础设施等方面都有了很大的发展，通过建设国际大通道，加以建设云南交通设施，加快了云南省与东南亚国际旅游带的建设步伐，为云南省旅游业融入东南亚、南亚旅游圈提供了条件。云南独特的气候类型、绮丽的自然风观、风格各异的民族风情、引人入胜的名胜古迹，为云南旅游业的发展提供了十分有利的条件。目前，云南省的主要国际客源来自东南亚、东北亚、大洋洲和南亚等区域海外市场（ 主要是日本、香港、台湾和东南亚国家）;国内客源主要来自省内市场、周边省份（四川、重庆、广西、贵州）市场和东部沿海省份市场。2011年全省接待海外游客395.3837万人次，接待国内游客16331.78万人次，全省实现旅游业总收入1300.29亿元。

    虽然，从以上论述可以看出，云南省旅游业发展非常迅猛，且取得了引人注目的成绩。但是云南省旅游业的发展仍存在一些制约因素，目前面临的主要问题是：旅游业发展对环境保护的力度不够，给生态环境造成了较大压力;旅游经济带动市场经济发展的同时，对地方传统文化造成了不良的影响;景区景点管理混乱，部分景区景点的行政管理、经济和服务功能存在相互矛盾的问题。以及其他问题，如：旅游资源开发力度不足，产品结构不完整，市场结构不合理，入境旅游少，人均消费低，停留时间短等。

    三、云南省旅游管理体制的现状及存在的问题

    （一）云南省旅游管理体制的现状

    云南省旅游管理体制和我国旅游管理体制是相符的，遵循“政企分开、统一领导、分散经营”的原则设置了一套比较系统的体制体系。即：设置了省旅游局、各个自治区旅游局、县旅游局，以及各级旅游主管行政部门。他们一般接受双重领导：一是在业务管理中接受国家旅游局或上级旅游主管部门的领导;二是接受当地政府的直接领导。云南省委、省政府把旅游业纳入全省经济和社会发展的总体战略进行布置，成立了省旅游业支柱产业建设领导小组;制定并实施了《云南省旅行社门市部管理暂行办法》等多个行业规范性文件;进一步推进旅游行会、协会等社会监督体系的建立，不断加大旅游行业协会自律监管的力度，通过采取一系列措施，整治和规范全省旅游市场。

    （二）云南省旅游管理体制存在的问题

    虽然云南省旅游管理正在健全，但是，就旅游管理体制而言，仍然存在一些问题。具体表现在一下方面：第一，旅游管理体制不顺，旅游业内部产业结构失衡。表现在旅游商品业开发滞后，旅游商品是旅游创汇的主要部分，但是由于云南省旅游商品业在生产、销售的体制上，旅游、工业、贸易不协调，使旅游商品长处于自发状态（以民族旅游产品为代表），产品式样、种类老化、单一，运输、包装等各个环节都存在问题，是优势不能发挥;此外还有，旅游娱乐设施的建设跟不上。第二，旅游管理的法律不健全，存在缺陷。从云南省旅游业的发展情况来看，目前还没有一部明确的云南旅游基本法，各项旅游专业的法律法规也不健全。表现在，旅游法律法规具有暂时性，缺乏后续法规。例如：《云南省旅行社门市部管理暂行办法》等这些条例都具有暂时性特征，后续法律没有及时跟上，则造成了旅游行业法律规范约束力的减小。第三，政府对旅游市场的宏观调控体系尚未确立，使得旅游宏观管理失控。我国现行的旅游管理体制是部门管理，即同样是从事旅游业的企业分别归属不同的主管部门管理，企业产权和人事权分别归属不同的投资部门。导致旅游业系统林立，多头建设，各自为政。在客源不足、市场疲软的情况下，彼此之间跌价竞争，以致造成行业内部矛盾，导致旅游市场混乱。比如：云南省旅游业中常见的“零团费”和“负团费”现象。对于此类严重影响旅游市场正常秩序的现象，云南省旅游管理部门很难从宏观上加以管理与控制。从而在云南省旅游管理体制方面出现旅游行政部门缺乏宏观调控的权力和手段，难以从宏观上协调、平衡和控制。此外还存在管理权与经营权重合，经营体制不灵活等问题。

    四、云南省旅游管理体制的改革和创新思路

    加入世界贸易组织，给云南省旅游业的持续、健康、快速发展提供很多机遇，伴随着西部大开发、建设面向西南开放重要桥头堡、以及云南省旅游“二次创业”战略目标的不断深入，云南省现行的旅游管理体制面临着一个挑战。云南省地处边疆，改革步伐相对缓慢，在旅游业中，计划经济的旧体制仍在一定程度上继续发挥作用，为了改善云南省旅游业发展过程中存在的一些旅游管理体制方面的制约因素。所以，云南省旅游管理体制改革与创新是及其必要的，云南省旅游管理体制的改革和创新思路具体有以下方面：

    1、转变政府职能：旅游资源所有权、管理权、经营权相分离

    随着市场经济体制的逐步完善，加入WTO以及西部大开发、把云南建设成面向西南桥头堡战略的不断深入、与东盟合作的不断深入等这些大背景，必将导致我国的产权制度发生改变，特别是加入WTO。转变政府职能，明晰产权关系，责、权、利公平合理，是旅游管理体制变更的重要内容。云南省旅游管理体制的改革与创新必须在制度上有所创新：第一，在目前作为旅游资源所有权代表的政府管理机构和企业层面上，准确界定双方的责、权、利，做到有据可依，有量可度。第二，政府层面上，旅游资源的所有权和行政管理权应该分离，云南省政府各职能部门只行使对旅游资源开发旅游的总规划的宏观调控，旅游资源的所有权应该归国有资产管理部门代表国家行使。

    2、加强旅游行业管理体制

    行业管理是云南省旅游管理体制改革的必然趋势。旅游业的部门管理要求政府主管部门直接管理所属企业的微观活动，显然已不适应西部大开发的深化和云南经济的发展，只有将部门管理体制改变为行业管理体制，才能适应旅游业迅速发展的需要。行业管理是根据产品或劳务的不同特点对企业进行分类，然后由政府相应的部门进行归口管理。也就是说，无论是归属于哪个部门的旅游企业，从行业角度来说，均应统归旅游局管理。这种行业管理需要改革主管部门的职能，实现三个方面的转变：由微观管理转向宏观管理;由直接管理转向间接管理;由部门管理转向行业管理。

    3、加快完善旅游企业管理体制

    云南省旅游企业繁多，规模大小各不一样，形成了云南旅游企业凌乱繁杂的竞争现象，且有很多旅游企业的开办根本不符合规定开办条件。所以，就要求云南省旅游部门协同各有关部门，先清理一批不符合开办条件的旅游企业，进而全面推行政企分开，使企业成为自负盈亏的主体。积极推进企业组织结构的调整，形成国营大型企业和企业集团主导市场，中小企业纳入序列的格局。落实《全民大中型企业转换经营机制条例》，优化企业经营的外部环境，创造企业平等竞争的基本条件，统一税赋，搞活用工条件。进一步推行和完善旅游企业的经营承包责任制，进行旅游企业股份制经营试点。

    4、加强云南旅游与国际（东南亚、南亚）合作管理机制

    云南省地处我国西南边疆，与多国领土相接壤，是建立我国通向东南亚、南亚国际大通道的一个重要省份。云南省旅游业要想在边境旅游上取得突出成就，很有必要建立互相补充、共同发展的国际合作体制，这也是是云南省旅游经济体制改革和长远发展的需要。要着力于合作渠道的疏通，合作网络的建立，形成双向交流的，适合于国际旅游发展需要的合作体制。首先，按照政治上互不干涉、经济上互相得利、优势互补的原则，灵活机动地处理云南与一国或多国旅游合作关系，并通过具体项目的合作，例如：云南与东南亚国际旅游带的合作项目，逐步建立长期稳定的合作体制。其次，从区域性合作起步，处理好云南省同周边国家和地区的客源市场、竞争对手和合作伙伴的三重关系，逐步扩大地域范围，再进一步深化合作对象的，向政府、行业组织、社会团体和各类企业延伸。再次，要形成多层次有分工的格局。包括国际性和区域性的旅游组织、政府、城市、企业和行业组织、各类社会团体、民间组织之间的合作和交流，充分调动各个方面的积极性，充分挖掘现有的资源和力量，从政治、经济、社会、文化各个方面共同促进，使云南旅游业立足于国内旅游业的基础，依托于区域旅游合作，借助于国际的力量，与国际旅游市场接轨，得以加快发展。

    五、结语

    随着我国加人世界贸易组织，云南省旅游业也将顺应国家旅游业大趋势将逐步对外资开放，旅游管理体制的变革和创新成了必然趋势。云南省旅游业应顺应市场经济下旅游产业的成长趋势，深化旅游管理体制改革，与时俱进，开拓创新，积极探索适合本省旅游业发展的管理模式。只有改革和创新，云南省旅游管理体制才能适应我国“大旅游、大发展、大产业、大管理”的新型发展需求。

    随着，云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的不断深入，以及中国——东盟自由贸易区的建立、合作，云南旅游管理体制必须汲取世界和我国旅游管理体制转变的经验，在我国的宏观经济政策和技术条件背景下，加快推进云南旅游管理体制的改革与创新，早日建立起具有云南特色的旅游管理体制，开创云南旅游发展新局面。

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