治理视角下公共服务多元化供给体系的构建
崔长勇
[摘 要]1990年代以来兴起的治理理论对构建公共服务多元化供给体系具有指导意义。为满足公众的多元需求,有效提供公共服务,应将政府、市场、第三部门纳入公共服务的供给体系,并建立多元主体的优势互补机制、竞争机制和有序运作的监督机制,以最佳的规模和最低的成本提供最为优质的公共服务。
[关键词]治理;公共服务;多元主体
[中图分类号]C93-05
[文献标志码]A
1990年代以来兴起的治理理论,业已成为西方学术界指导公共管理实践的一种热门理论。全球治理委员会对治理的概念作了权威界定:治理是各种机构和个人管理其共同事物的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它具有四个特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。[1](P4-5)面对社会的多元化需求,以治理理论的视角审视公共服务供给体系的重新构建,设计公共服务多元主体,探讨公共服务供给体系的运行机制,具有重大的意义。
一、治理理论对公共服务多元化供给的指导意义
1.促使治理主体多元化
随着经济社会的发展,公众需求日益多样化,公民社会在发展中日趋成熟,政府已不能成为惟一的治理主体。惟有谋求多元化的治理格局,才能实现真正的善治。政府应把企业、非政府组织等都纳入公共服务供给体系,通过优势互补、竞争合作,有效改善公共服务质量。
2.使政府的职能由“划浆”转为“掌舵”
世界银行在1992年的一份研究报告中指出,好的治理的核心涵义是:政府的职能应该完成从“划船”到“掌舵”的转变,即治道变革。[2]在需求多元化的当今社会,“政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨,可政府并不擅长划桨”[3](P1)。因此,有效的政府并不是一个“实干”的政府、一个“执行”的政府,而是一个能够“治理”且善于实行“治理”的政府。
3.在公共服务中引入竞争机制
西方行政学学者罗伯特?罗茨指出,作为新公共管理的治理,指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。[1](P2-3)美国进步政策研究所资深研究员戴维?奥斯本提出,虽然“竞争不能解决我们的一切问题。但是在解开使许多政府机构陷于瘫痪的官僚主义死结方面,它也许比本书中的其他任何概念更加关键”。[3](P205)政府应通过各种形式把竞争机制引入公共服务,改善公共服务。引入竞争可以提高效率,
增强成本意识,即投入少而产出多;竞争迫使公营的或私营的垄断组织对顾客的需要做出回应,提供优质服务;竞争鼓励革新而垄断扼杀革新;竞争能提高组织成员的自尊心和士气。
二、公共服务多元化供给体系的主体设计
为满足公众的多元需求,有效提供公共服务,实现良好的治理,应将政府、市场、第三部门纳入公共服务的供给体系,构建一个三方合作的新的公共治理模式,从而以最佳的规模、最低的成本提供最优质的公共服务。
1.政府部门
在现代社会,随着经济的发展,公众需求不断多样化,公共服务的规模、资金投入迅速增长,这就需要政府明确自身定位,把一些职能让渡给市场和社会,把服务的安排者、提供者或生产者分开,做好“掌舵者”和“裁判员”,从而健全市场准入制度,维护公平秩序,保护各市场参与主体的平等竞争。
2.市场主体
古典经济学理论认为,“市场是一部运作精巧、成本低廉、效益最佳的机器,有效地调节着经济运行和各个经济主体的活动”[4]。公共服务产品和许多私人产品可以由政府提供,也可以由企业提供。政府可以将传统的由政府垄断的公共服务如交通、电信、邮政、水电等推向市场,从而有效地促进和实现公共服务供给成本的降低和公共服务质量的提高。在公关服务多元化主体格局中引入市场,就是要打破政府垄断格局,用市场优势改善政府功能,把竞争注入到政府服务工作中,这也是治理理论所极力主张的。
3.第三部门
第三部门又称为第三域、非营利部门、非政府组织等。它一般具有以下特征:组织性、民间性、非营利性、自治性、自愿性。在现代社会,面对公众的多种需求,不仅诸多的具体服务如社区服务等应由第三部门提供,而且许多社会公共事务如果根据政策法规或行业标准交由社会中介组织办理,实现行业自律,管理效果往往会好于政府组织。因此,在现代社会,公共服务的最终实现离不开第三部门。
三、公共服务多元化供给体系运行机制的构建
政府、市场和第三部门在公共服务多元化供给体系中,只有按照内在机制运行,才能真正实现公共服务供给的互补、竞争、有序,因此,应构建多元化主体的运行机制。
1.多元主体的优势互补机制
政府机制与市场机制各有利弊,政府的优势在于可以通过政府权威保障公共服务的公平供给,劣势在于难以实现资源的有效配置;而市场机制的优势在于可实现资源的有效配置,劣势在于难以消除外部效应与保障社会公平。所以,应把政府机制与市场机制有机结合起来,在公共服务中引入市场机制,用市场的优势改善政府的功能,实现政府与市场的优势互补。在具体运作中,可以通过市场化、合同外包、特许经营等手段实现部分职能由政府向市场和社会力量的转移,这将大大提高公共服务的质量,实现市场对公共资源的优化配置。总之,这种互补机制有助于实现政府与市场在职能上各司其职、在效果上相辅相成的治理效果。
第三部门是公共部门和市场机制的有益补充,当政府失灵或市场失灵的情况发生时,第三部门可起到补台的作用。在现代社会,政府往往受到各种势力的制约,其庞大的科层机构存在着对新的社会需求反应不够灵敏、提供公共服务成本过高等不足。在现实中,许多国家不得不进行公共事业产品的供给由政府向民间转移的改革,第三部门在市场基础上的活动及其相互间的竞争,提高了公共产品的供给和质量,取得了良好的效果。同时,第三部门能较好地满足社会多元化的需求。在现代社会,公众的兴趣、价值观念、经济利益高度多样化,社会也分化为众多的阶级、阶层以及各种各样的利益集团,政府很难对社会的多元需求做出及时、恰当的回应,而这恰恰是第三部门的优势。第三部门的产生、发展本身就是社会需求及利益格局多元化的结果,它能生产公众所需要的不同产品或服务,及时回应社会多元化的需求。
2.多元主体并存的竞争机制
首先是政府内部竞争机制的建立。可以采取下列形式:(1)在公共组织内部形成相对独立的公共服务单位,签订绩效合同,强化绩效管理,引入内部核算机制和价格机制;(2)改变供给资源由国家集中配置的做法,开展地区之间同类服务的供给竞争,对公共服务的政府部门进行“公司化”改造,将效益第一、优胜劣汰的管理理念赋予公共部门,强化政府内部的市场竞争。[5]
其次是政府与企业、企业与企业之间竞争机制的建立。公共服务市场化、社会化就是要在公共服务提供中引入市场机制,让企业参与进来,打破政府垄断格局,营造政府与企业平等竞争的局面。政府还可以通过招标方式将公共服务交给企业来提供,政府只需监督和规范,如环卫清扫、医疗卫生、职业培训等,都应允许企业进入,依靠公开、公平、公正的市场竞争,实现经营管理和服务质量的最优化。
最后是第三部门与政府、企业之间竞争机制的建立。由于种种原因我国的第三部门尚未发育成熟,目前与政府、企业的竞争领域主要在环境保护、扶贫救困、咨询中介等方面。但随着社会的发展和公民社会的成熟,这支力量将进入更广阔的公共服务领域,从而对政府和企业造成竞争压力。
3.多元主体有序运作的监督机制
政府要保障公共利益,使公共服务多元化供给体系有序、规范、高效地运行,就应对公共服务领域各主体进行有效的监督和制约。一方面,政府必须加强对公共服务市场化的有效监管,对影响公众利益的关键环节和关键因素进行监管。如在特许经营、合同承包等市场化形式中,政府在制定监管规则、挑选产品提供者、确定产品价格等方面拥有一定的自由裁量权,容易发生贪污腐败、权钱交易等“黑箱操作”,因此政府要加强腐败监管,加强廉政制度建设。另一方面,政府组织要加强对第三部门从事的社会公益事业的监督工作,坚决取缔那些借第三部门之名牟利的机构,保证第三部门的公益性,并对第三部门的服务项目、资金运营进行监督。
[参考文献]
[1]俞可平.治理与善治[C].北京:社会科学文献出版社,2000.
[2]毛寿龙,李梅,陈幽泓.西方政府的治道变革[M].北京:中国人民大学出版社,1998:6.
[3][美]戴维?奥斯本,特勒?盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门[M].上海市政协编译组,东方编译所,编译.上海:上海译文出版社,1996.
[4]曹沛霖.政府与市场[M].杭州:浙江人民出版社,1998:223.
[5]邓朴,石正义.公共服务市场化的主体多元性探析[J].四川大学学报:哲学社会科学版,2006(2):58.
