精准识别政策的僵化执行及偏差分析
摘要：精准识别执行偏差影响精准扶贫政策的成效。基于山西吕梁的个案研究，发现农村执行者虽然严格执行上级的精准识别政策，但存在执行结果与地方实际发生偏差的问题，这一现象使人们认为精准扶贫不精准不公平。执行偏差产生的原因有三：（1）中央政策的贯彻过程实际是政策精细化的过程，精细化的政策可操作性强但相对教条;（2）基层执行者往往选择性忽视一些不可量化、不易操作、不影响考核的弹性指标，而其中一些正是政策的内核与精髓，如动态化管理和群众公认原则;（3）具体执行者在需要做出灵活调整时往往“一刀切”地僵化执行政策。如何保障政策的无偏差执行，又符合各地实际情况，是政策制定者和监督者应该考虑的问题。
关键词：精准扶贫;精准识别;执行偏差
中图分类号：F320.3文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2018）06-0058-08
收稿日期：20180428DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2018.06.08
作者简介：刘斐丽（1986—），女，中国社会科学院研究生院博士研究生，主要研究方向为社会人类学。
中国政府在20世纪70年代末80年代初，在全国范围内开展了大规模的贫困治理，1994年3月国家公布实施《国家八七扶贫攻坚计划》，整体部署了1994-2000年的扶贫开发工作。进入21世纪后，《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》以及《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》成为扶贫工作的指导性文件。2012年12月党的十八大以来，党中央把扶贫开发摆到治国理政的重要位置，提升到事关全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的新高度，纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。作为一项贫困治理的创新性工作机制，精准扶贫标志着中国的扶贫开发从区域性瞄准过渡到个体性瞄准的阶段。
为了有效瞄准目标人群，中央设计一整套制度来实现扶贫开发工作的“精准性”。精准识别是精准扶贫的基础环节，涉及到贫困的分类。国家如何划分贫困、如何划分帮扶的对象，这些均是牵一发而动全身的关键问题。老百姓最关心诸如“谁享受了精准扶贫、享受精准扶贫政策的人为什么能享受上”这些关涉精准识别的问题，人们判断精准扶贫是否公平的依据是：国家的精准识别所認定的帮扶对象与他们心目中的预判是否一致。可见，研究精准识别问题具有重要的实践意义。
一、问题的提出与分析框架
（一）问题的提出
国家公共政策在农村出现的执行偏差问题引起学界的广泛关注，“变通”[1] “共谋”[2] “政策失灵”[3]“政策走样”[4]或“政策阻滞”[5]这些概念都被用来概括执行偏差的问题。针对此现象产生的原因，目前主要有三条解释路径：（1）从农村执行主体的主观性入手进行解释，有的基于经济理性人假设，如博弈论[6]，还有的基于实际贯彻政策的村干部的角色问题，如借用西方“街头官僚理论”的“镇头官僚”[7] 理论，再如“双重代理人”[8]理论;（2）从政策执行的制度层面，如从政府体制、权力配置、干部制度等方面[5]入手进行解释，其中“府际关系”[9]视角说明中央地方之间的关系如何影响政策执行;（3）从国家的基层治理模式入手进行解释，认为资源汲取型政策的执行导致基层治理中的非正式权力的运用[10]，而农村税费取消后的基层治理模式使得资源供给型政策在执行中发生了巨大的政策目标偏移[11]。而在精准扶贫政策的执行困境中，学者也普遍认为存在执行偏差的困境，从政策本身、执行主体和社会基础三条路径进行解释。（1）从政策本身出发，认为精准扶贫制度本身存在缺陷，精准识别遭遇逐级指标分配法导致部分贫困农户被排斥，非贫困标准的采纳导致识别精度下降以及识别标准附近的临界农户难以确认等技术困境[12]。（2）从基层政府的视角看：首先，基层政府对于精准扶贫内涵的理解不到位[13]，存在思想误区[14]，导致政策执行有偏差;其次，基层政府有自身的逻辑，在运动式治理和官僚体制的双重规制和压力下，面临着一系列的执行约束[15];再次，乡镇政权在项目实施中的选择性治理，使其过度依赖精英扶贫[16]。（3）从农村社会的视角看，乡土社会有其复杂性。农户的收入呈现模糊性，不利于用货币化、数字化的方式对贫困户进行识别，人际交往与社会关系也呈现模糊性，很难采用分类化的方法进行认知和管理[17];另外，社会变迁下的农村出现一些新情况，农村空心化趋势导致农村扶贫中建设主体缺失、利益格局固化与群众监督的乏力[18];项目治村、精英治村以及村镇合并等导致乡村政治生态发生变化[19];包括乡村互助传统日渐丧失与乡村经济自主性日渐式微的乡村主体性逐渐丧失[20]，这些均不利于精准扶贫政策的执行。虽然相关研究成果颇丰，但是，国内对精准扶贫政策的执行偏差研究没有形成系统的理论，多是在实践层面泛泛而谈，专门针对精准识别执行偏差的研究则并不多见。因而，目前的研究现状不利于人们系统客观地认识精准识别的执行偏差困境。
在实地调研中，村民普遍认为精准扶贫是一项惠农的好政策，但精准识别的执行仍然存在问题，而关键就在村干部身上。在他们看来，村干部是引发精准识别不“精准”的罪魁祸首，村干部这个“歪嘴和尚”把精准扶贫这部“好经”念歪了。可见，精准识别的执行与政策初衷出现了偏差，那么这一执行偏差究竟是如何发生的呢，这就是本文要研究的问题。
（二）分析框架：精准识别执行偏差的4种形式
一般而言，研究政策执行情况主要是考查村干部在执行过程中是否按照上级政策执行，而不考虑村干部的执行结果是否符合地方实际情况。然而，基于田野调查发现，一项政策执行得成功与否，不仅要考查是否符合上级、中央的政策初衷，还应该考量老百姓是否认可，因此，在研究精准识别过程的执行情况时，笔者将执行结果是否符合地方实际情况纳入本研究。在这里，运用“村干部是否执行上级政策”与“村干部的执行结果是否符合地方实际情况”2个变量，笔者构建出政策执行的6种类型。如图1所示，“是否执行上级政策”被赋值为“正确执行”“僵化执行”和“变通执行”3个值，而“村干部的执行结果是否符合地方实际情况”被赋值为“符合”和“偏离”2个值，这2个变量的不同值形成6种不同的政策执行情况。
政策执行偏差实际有4种形式：（1）变通执行政策但符合地方实际;（2）正确执行政策但偏离地方实际;（3）僵化执行政策而偏离地方实际;（4）变通执行政策同时偏离地方实际。第1和第4的变通执行是目前研究执行偏差时学者们普遍关注的，而笔者将“与地方实际的偏离”引入，从而出现第2和第3两种新的执行偏差形式。根据田野调查，笔者发现：农村执行者进行精准识别时，虽然表面上严格遵照上级政策，但执行结果却与地方实际发生偏差，从而招致村民的非议。这一现象实际是第3种形式的执行偏差，为什么会出现这一现象呢？这正是本文研究的重点。
二、实践中的执行偏差
（一）精准识别的田野调查本文中的人名均系化名。
笔者在2017年6-7月集中对山西省吕梁市的某国家级贫困村W村进行田野调查，根据这些田野资料，分析政策执行偏差的发生机制。
W村位于L县工业大道以西，距离镇中心5公里，距离县城10公里。全村总占地面积2 600余亩，总耕地面积1 700亩，下辖9个村民小组，257户，1 007人，人均收入2 580元，属于贫困村。2015年回头看后确立建档立卡贫困户90户，共318人，贫困发生率为315%。
W村的精准识别集中进行过两次，分别在2013年和2015年年底进行。第一次是精准扶贫政策刚刚启动，由于政策宣传还不到位、政策实践效果没有体现，村干部、村民都没有把它当回事。村干部接到镇里下达的文件后，由参会人员将家人和关系好的人确定为建档立卡贫困户，村民根本不知道精准识别这件事情。第二次是建档立卡“回头看”活动，在村里掀起了不小的风波。村里由村支两委、村民代表和第一书记组成评审小组，严格按照“自愿申请、民主评议、公示公告和审核”的规定程序进行建档立卡贫困户的确定工作。共有177户、500人参与自愿申请，镇里下达的指标是90户，318人。评审小组按照“先排除‘十一不进，再打分，然后一条龙排队”的原则，审核申请书、打分表，严格把关，争取做到公平公正。评审小组共讨论了五轮，最终确定名单，进行公示。村民非常关注第二次的精准识别。他们认为精准扶贫有不少好处，都希望自己能够成为贫困户。第二次建档立卡贫困户的名单是由农村主要权力机构组成的评审小组按照民主的方式严格执行政策而确定的，然而，名单仍然引起许多人的不满。经实地调查发现，第二次精准识别的执行过程基本符合上级政策要求，但是执行结果却与地方实际发生偏差。
（二）实践中的僵化执行偏差
当代中国地方政治运行主要是目标责任制，上级政府通过将确定的经济发展和政治任务等“硬性指标”层层下达，由县而至乡（镇），乡再到村庄，并由村庄将每项指标最终落实到每个农民身上。在指标下达的过程中，上级还辅以“一票否决”为代表的“压力型”惩罚措施[21]。在层层下达的各项任务中，可分为两大类指标：一类是刚性指标，另一类指标是弹性指标。刚性指标一般可以量化，执行者会对此类指标重点关注;而弹性指标则不可量化，一般会被忽略。在山西省精准识别“回头看”的文件里，规模指标制、整户识别、人均年收入、“八不进”这些原则和指标成为刚性指标，被各级部门和村干部奉为金科玉律;而其他的原则如群众公议公认、掌握全面情况、符合地方实际、精准识别动态管理等内容则成为弹性指标，被各级部门和村干部集体忽略。
1.变通完成刚性指标。第二次精准识别时，国家给W村下达90户、318人贫困户的指标，然而，如果以人均年收入2 800元的贫困线为标准，W村大部分农户人均年收入都在贫困线以上，这意味着W村大部分农户不能成为贫困户。但是村委为了完成上级下达的指标，选择变通实际情况，主要考虑到如果上报的贫困户数量不够：（1）镇里不同意;（2）这是国家给的“待遇”，不能白白浪费;（3）即使可以按照实际情况上报，在熟人社会里，本村村民很快就会得知邻村的名额比本村的名额多。在“当官不为民做主，不如回家种红薯”的逻辑下，本村村民对村干部会产生强烈不满。这样，为了完成这个逐级下达的指标，村干部不得不“凑”人数。
国家设定的规模控制，既需要控制户数，还要控制人数。但实际贫困户不可能与指标完全吻合。经过农户评议打分排队后，如果按照户数达到90户计算，则人数超了318人;如果按照人数达到318人，则户数不够90户。对此，村干部会重新选择刚好能够匹配指标人数的一户，来替换原本在90名里排名靠后的那一户。决定到底用哪一户替换哪一户，主要依据是指标里的户数和人数的目标数字，看哪种排列组合能够符合国家规定;在满足主要依据的情况下，最终决定谁上谁下，还会掺杂一些个人感情的因素。这样一来，确定贫困户演变了纸上反复计算的数字游戲和心里来回权衡的人情游戏。毫无疑问，这个过程使得政策与地方实际发生偏差，多出来的名额成为始作俑者。
2.教条执行收入测算政策。年收入和农户评价分数是测算农户经济水平的两个重要指标。国家规定的年收入包括工资性收入、生产经营性收入、财产性收入等;农户评价根据生产发展（25分）、劳动力条件（35分）、生活条件（25分）和教育条件（15分）4个方面的内容来为农户打分以判断其经济水平。这两个数据可以一定程度上反映出农户的家庭经济情况，但有一些情况在国家的“意料”之外。W村有两条公路、一条铁路、一个工业园区，这些占地曾给被征地农户以一定金额的补偿款，最高获得几十万元的补偿款，而这些特殊的补偿并不在政策列表中。村干部和村民对这些款项心知肚明，但是由于不在国家的计算体系内，村干部就没有将这个款项计算进去;这样测算出来的家庭收入与地方实际和村民预判是不相符的。在政策计算下成为贫困户的人可能在村民心中是暴发户，这自然会招致村民的不满。
3.严格执行政策而不顾实际情况。W村严格按照“先排除‘十一不进，再打分，然后一条龙排队”的原则进行精准识别。“十一不进”政策是经过山西省、吕梁市、L县各级相关部门制定出来的政策，是明确规定不能成为贫困户的条件。《山西省扶贫开发建档立卡“回头看”工作指导意见》规定“八不进”，L县根据“八不进”的规定，细化为“十一不进”。W村的村支部书记、村主任、村支两委成员、村民代表在讨论识别贫困户的工作流程时，一致认为该项规定是硬性条件，只要谁家满足其中任一条，坚决不能进入打分的程序，也就意味着该户没有资格成为贫困户。“十一不进”成为识别贫困户的第一道门槛、是一条不能逾越的红线。
在实际执行过程中，全村公认最穷的梁某就是因为“十一不进”里的“拥有机动车辆”这一条而被排除在外的。当时，村支两委和村民小组代表有人提出：“全村公认的贫困户能否成为贫困户？”经讨论大家一致认为，虽然梁某一家孩子多、教育负担重，家庭劳动力不足，是全村最穷的家户，但是“十一不进”是最基本的底线，谁也不能破坏这条规则。他家虽然只拥有一台几千元买来的二手面包车，但毕竟是“拥有机动车辆”，单单这一条就不能违背，因为上面追究下来责任，村干部们无法承担。最终，村干部为了符合政策而不顾实际情况，把全村最贫困的一户排除在贫困户的名单外。
如果说梁某一户是“应保未保”的话，那么，王某一家四口则属于“不应保而保”的瞄准偏差。王某在W村附近的一家铁厂打工，作为户主的她和3个子女为农业户口（户口在W村），其公婆和丈夫景某属于非农户口。他们一家和公婆住在一起，全家7口人在W村没有耕地。通过核算户口本上家庭成员的人均年收入，结果在贫困线以下，而且他们4人名下无房无车。按照国家政策，该户理应被界定为贫困户，然而，在W村却引起轩然大波。大家都知道景某在村里属于村委成员，在县里有正式工作，还在村附近的铁厂担任重要职务，并拥有一辆小轿车;其父是村里的赤脚医生，在W村开农村诊所，兼营零食日杂，收入不错。在村民看来，王某与景某是一家人，自然不能算是贫困户。但是王某一户的情况符合国家政策中“整户识别”原则：以户口本上的“户”为单位进行年均收入核算，王某与景某理论上没关系。该事件在当地造成了一定的舆论风波，加之村干部与景某素有过节，村主任趁机上报乡镇，要求在贫困户名单里删除王某一户。但是，乡镇相关负责人觉得测算是根据国家政策执行的，应该保留这户的贫困户资格，而具体负责精准识别的第一书记，由于个人关系与景某较好，也选择睁一只眼闭一只眼，没有对该户提出异议。
上面两个案例生动展示出村干部在精准识别中是如何严格执行政策中的刚性指标，进而以政策的名义忽视“群众公议公认、符合地方实际”的弹性指标的，这种政策行为属于“一刀切”，为了执行政策而执行政策，没有认真思考政策的初衷和用意，没有全面考虑群众的舆论，从而引发“应保未保”和“不应保而保”的瞄准偏差。
三、政策执行偏差产生的原因
（一）过分追求政策的精细化和易操作性
国家制定一项统一性政策时，中央或省部级层面负责总体布局，把控的是总体性原则，一般以“决定”“意见”等形式的文件下发。而在执行和实施层面，基层政府根据国家的大政方针，在总体性原则的框架内，结合当地实际制订具体的实施细则，形成实施方案等形式的文件。从总体性原则到实施细则的过程实际就是政策落地的过程，具有精细化的特征。地方各级政府在执行政策的过程中不断细化国家的宏观政策，以使政策在执行过程中更易于操作。然而，正是这一过程使得政策执行出现偏差。2014年4月2日国务院扶贫办印发《扶贫开发建档立卡工作方案》，这个文件是中央对精准识别的最初设计，关于贫困户的识别标准国家层面规定相对简单，只对国家的贫困线作了规定，至于具体的识别工作，让各地结合实际制订具体的识别标准。同年4月22日，山西省扶贫开发办公室制定《山西省农村扶贫开发建档立卡工作方案》，整体框架与中央发布的方案所差无几，而真正不一样之处在于：山西省对贫困户识别的“标准”作了精细化的规定，简称“八不进”，明确规定了以拥有住房、商品房、机动车辆以及有固定工作和稳定收入等指标作为筛出标准。紧接着，5月4日L县就制定《L县农村扶贫开发建档立卡工作方案》，整体框架依然与中央、省级部门发布的方案一致，不同之处在于该县进一步细化“八不进”为“十一不进”，使得精准识别中的筛出机制更加便于操作。
从L县的最终文件我们便可以发现地方政府结合实际细化中央政策的过程。（1）对一些政策的规定进行明确界定，以使政策便于操作。L县将上级部门“八不进”规定的第一条“现有能够满足生活条件居住房，又新建住房的;在城镇购买商品房（不含因灾重建、国家基础设施建设拆迁房屋）或高标准装修现有住房的”拆分成两条：“在县城或集镇购买（或建设）门面房的”和“在县城或集镇购买（或建设）住房的（不包括移民房、回迁房）”，将第5条“长期雇佣他人从事生产经营活动的”明确为“有经营性实体，长期雇佣他人从事生产经营活动的”，这些标准更有利于一线人员的实际操作，不易产生歧义。（2）删除政策中可操作性差的条款，以使政策便于落实。将第2条“家庭月水电燃料费、通讯费明显高于当地农户的”这条规定删掉，原因在于该规定工作量大且不好把控和解释。（3）结合当地实际情况增加条款。如第7条“增加财产性收入（指利息、股息、股企、租金、红利、土地征用补偿）较大的”和第9条“承包土地长期撂荒且面积较大的”就是结合农村出现的新情况增加的规定。（4）结合地方实际情况，考虑到除经济以外的其他致贫因素，规定优先评选贫困户的情形。
通过分析这一文件的层层传递过程，我们可以发现中央政策是如何从政策层面落地到地方政府和基层执行者的，正是那些便于操作和执行的基层规定成为执行者僵化执行的金科玉律。精准识别中出现的“十一不进”筛出机制实际上并非中央政策的初衷，而是具有地方特色的识别贫困的政策。中央政策规定越细致，就越会有复杂多变的地方情境来与之形成偏差。一方面，随着政策的精细化，各种指标在不断地指导地方实际，这样反而导致地方实际情境以各种各样的形式来挑战权威;另一方面，过分追求易于操作的政策，会出现另一种情况，即规定得过于死板，缺少弹性。
（二）选择性忽视政策的有关内容
精准识别中，一些政策内核被各级政策执行者选择性忽视了。在国务院扶贫办颁布的《扶贫开发建档立卡工作方案》中虽然规定了“整户识别”的原则，但是在“规范操作程序”中，明确规定“严禁优亲厚友，嚴禁提供虚假信息，严禁拆户、分户和空挂户，杜绝平均分配”[22]。因为往往“上有政策，下有对策”，因此，中央层面对整户识别这一“政策”在地方上可能出现的“对策”有所警惕和防范，但是在各级的扶贫开发建档立卡工作方案中都没有看到此内容。在田野的执行过程中，这一项工作要求也根本没有被提上议程，类似这样被忽视和遗忘的政策内容不止这一个，选择性忽视成为政策执行偏差的主要原因之一。
1.动态化管理成为空谈。在拉开精准扶贫序幕的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中首次提到动态管理，“按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，对每个贫困村、贫困户建档立卡，建设全国扶贫信息网络系统”[23]。在2014年4月国务院扶贫办制订的《扶贫开发建档立卡工作方案》中只是重复引用了以上《意见》中的话，并未对动态管理进行详细规定;在同年5月公布的《建立精准扶贫工作机制实施方案》中，国家对建档立卡工作做了详细安排，但只是说明建档立卡要实现动态管理，每年更新，具体如何执行并没有相应的安排。时隔两年后，精准扶贫进入新阶段，国家出台《“十三五”脱贫攻坚规划》，对脱贫手段、任务、措施等进行了详细的规定，但是，对建档立卡动态管理工作的部署仍过于简单。
贫困是动态的，有的家户可能会因为疾病、自然灾害、意外等因素返贫，有的家户可能因为找到工作、生意好转等因素脱贫，因而国家要求精准识别建立动态化管理机制，这样更符合扶贫的实际情况。但是，从目前搜集到的文件来看，国家对动态化管理的安排略显不足，没有规定细节和要求，只是作为一种理念和提法。在基层乡镇一级，也会要求农村进行“有进有出”的管理：日常的统计报表和系统录入均要求农村上报新增贫困人员和新增脱贫人员两项内容。但是，在农村这一操作层面，能体现动态管理的进出登记流于形式。W村以2015年“回头看”确定下来的名单为基础，录入系统的户数原则上不随意增加，即使真的遇到大灾大难。村干部的理由是如果真的存在遇到大灾难的家户，村里有救济款，可以从那里面支出给予帮助，而增加精准扶贫户太麻烦，增加一户其他户也会要求加入。于是，为了完成上级统计报表，村干部主要关注一年内既有贫困户是否添丁进口，如新生儿、娶媳妇、新近迁入户等，这些客观上增加的人就成为村干部确定增补的主要对象。减贫则主要依靠政策，根据上级下達的指标进行减贫人数的确定，而不是根据实际情况。因而，在精准识别的实际执行中，所谓的动态化管理成为空谈，没有实质性作用。
2.群众公认原则留于纸面。《山西省扶贫开发建档立卡“回头看”工作指导意见》的第2条原则提到要以群众公认为根本原则，要严格核实群众有异议的农户。这说明国家虽然要求根据指导意见评定贫困户，但还是给予下级政府一定的空间，要求综合考虑各种情况，最终的判断依据是群众公认。山西省提出的指导意见与中央的理念是一致的，在国务院颁布的《扶贫开发建档立卡工作方案》中提到，“由于区域分布的不同，收支结构的差异性，对农户收入水平的测算不能简单地统一标准，要以当地群众公认的方法为准”，这说明中央和省级政府在精准识别上都给予了一定的灵活性空间，但是仔细分析，又发现没有具体的操作指导，只是纸面的、表面上的灵活，基层在执行政策时很难灵活掌握。
在精准识别的执行过程中，被选择性忽视掉的政策具有三个特点：（1）往往是一些弹性指标，在实际操作过程中难以量化，可操作性差;（2）往往是一些难以考核或者不被考核的政策，也就是说，即使基层执行者没有执行这些被选择性忽视掉的政策也不会有受处分的风险;（3）国家对这些政策的规定往往不够具体细致。基层执行者在执行政策时，倾向于抓住可量化、易操作、会影响考核的硬性指标，而选择性忽视掉这些不可量化、不易操作、不影响考核的弹性指标。实际上，有些被选择性忽视掉的政策却关涉政策内核，关涉是否接地气、是否符合地方实际，是否顺应民心，这些关乎政策灵魂、精髓的规定却最容易被各级政策执行者选择性忽视。
（三）政策执行“一刀切”
不断细化的各级政府的政策并非完全脱离地方性知识，也有许多举措非常接地气，但是执行结果还取决于具体执行者的行动。如果具体执行者是人民群众的代言人，本着“识真贫、真扶贫”“为老百姓办实事”的原则完成精准识别，那么就会考虑实际情况和民意。但如果具体执行者只是国家的代理人，一切照章办事，只负责根据国家的政策分解，而不考虑农村实际，这样的执行势必会脱离实际，引起群众的不满。
“政策一统性与执行过程灵活性之间的一个组织学悖论：国家政策越明确一统，它与地方实际条件的差异就越大，政策决策过程与执行过程的分离就越大，其执行过程就不得不更加允许灵活应变。”[2]从精准识别的各级文件里，我们均能看到政策给予灵活调整的空间，但是基层却僵化地执行政策。究其原因，主要有四：（1）国家虽然给予灵活调整的空间，但是没有明确规定如何灵活掌握。因为一旦灵活，可能会给一些群体提供可趁之机，使得扶贫资源重新被“精英俘获”，进而达不到“精准”的目的。（2）政策规定中的指标分为刚性指标和柔性指标，对刚性指标的追求容易使柔性指标被忽视，一方面人们没有看到柔性指标，另一方面，国家没有规定如何柔性、弹性处理。（3）执行者更容易重视可量化指标，从而使不可量化指标被遗忘。（4）压力层层传导的过程中，基层具体执行者没有得到灵活执行的“尚方宝剑”，不敢随意灵活，怕追究责任。比如《L县扶贫开发建档立卡“回头看”工作实施方案》要求严肃追究责任。对识别结果存在问题的，要倒查责任，按照谁调查、谁登记、谁审核、谁负责的原则，严格追究相关人员的责任。这些规定都成为悬在基层执行者头上的利剑，使得执行者倾向于“照章办事”，明哲保身。
四、结语
精准识别的执行困境中，“精准”恰恰成为掣肘政策和政策执行的关键结点：基层政府为了“精准”，制定了一系列精细化和便于操作的规则，并且在“选择性忽视”的机制下忽略掉中央政策的一些内核，具体执行者则在需要灵活调整时僵化执行政策。认识和掌握政策执行的逻辑，有助于我们在政策落实的过程中监督和规范政策执行。如何使政策执行既符合各地实际情况，又不与政策发生偏差，是政策制定者和监督者都应该重视的问题。只有认识和厘清政策执行自身的逻辑，才有可能解决这一组织学上的难题。
政策与政策执行实际上是两个不同的问题，二者的区别在于“谁是主体”。政策是国家制订的，国家是主体，遵循的逻辑是国家视角;而在政策执行中，地方是主体，不得不面对地方文化。在精准扶贫政策的制订过程中，国家是主体，受扶对象成为政策的客体;而在精准识别的实际执行过程中，基层执行者成为主体，国家的政策成为地方政策执行的对象，即客体。这样的转化过程，是国家政策执行出现偏差的根本原因：国家政策没有考虑到政策执行主体的文化环境，国家视角与地方文化之间的张力使得政策在执行过程中效果不理想，即使严格根据政策执行也依然难以获得老百姓的认同。于是，国家在制定政策的时候，应该保证地方基层在正确贯彻政策的前提下，根据地方情境和地方文化灵活变通，使政策和政策执行之间上传下达充分。
致谢：在论文写作过程中，导师罗红光研究员给予了精心指导，李炜老师提出了宝贵意见，谨致谢忱！
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Research on Rigid Execution and Deviation in Accurate Identification Policy
LIU Feili
（Department of Sociology， Graduate School of Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 102488， China）
Abstract： Implementation deviation in the process of accurately Identifying will affect the actual effect of the Targeted Poverty Alleviation policy. Based on a case study in Luliang， Shanxi province， it was found that although rural executives strictly implemented the superior identification policy， there was a problem that the implementation resulted deviate from the local reality. This phenomenon made people thought that precision poverty alleviation was inaccurate and unfair. The author focuses on analyzing the three mechanisms of this implementation deviation. First， in the process of implementing the central government policy， the policies are constantly refined to be easy to operate， which leads to form overly rigid policies to make the implementation results deviate from the local reality. Second， the grassroots executives are often apt to selectively ignore some nonquantifiable， difficult to operate， and not to affect examination results flexible indexes， some of which are the kernel and essence of the policy. Dynamic management and the principle of masses accepting were ignored in the practice of accurate identification. Third， specific executors often rigidly implement the policy in a one size fits all manner when they need to adjust the policy flexibly. It is an important issue for policy makers and supervisors to make the implementation of the policy not deviate from the policy， but also conform to the actual situation in various places.
Key words：targeted poverty alleviation; accurate identification; implementation deviation
（责任编辑：马欣荣）
关键词：精准扶贫;精准识别;执行偏差
中图分类号：F320.3文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2018）06-0058-08
收稿日期：20180428DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2018.06.08
作者简介：刘斐丽（1986—），女，中国社会科学院研究生院博士研究生，主要研究方向为社会人类学。
中国政府在20世纪70年代末80年代初，在全国范围内开展了大规模的贫困治理，1994年3月国家公布实施《国家八七扶贫攻坚计划》，整体部署了1994-2000年的扶贫开发工作。进入21世纪后，《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》以及《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》成为扶贫工作的指导性文件。2012年12月党的十八大以来，党中央把扶贫开发摆到治国理政的重要位置，提升到事关全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的新高度，纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。作为一项贫困治理的创新性工作机制，精准扶贫标志着中国的扶贫开发从区域性瞄准过渡到个体性瞄准的阶段。
为了有效瞄准目标人群，中央设计一整套制度来实现扶贫开发工作的“精准性”。精准识别是精准扶贫的基础环节，涉及到贫困的分类。国家如何划分贫困、如何划分帮扶的对象，这些均是牵一发而动全身的关键问题。老百姓最关心诸如“谁享受了精准扶贫、享受精准扶贫政策的人为什么能享受上”这些关涉精准识别的问题，人们判断精准扶贫是否公平的依据是：国家的精准识别所認定的帮扶对象与他们心目中的预判是否一致。可见，研究精准识别问题具有重要的实践意义。
一、问题的提出与分析框架
（一）问题的提出
国家公共政策在农村出现的执行偏差问题引起学界的广泛关注，“变通”[1] “共谋”[2] “政策失灵”[3]“政策走样”[4]或“政策阻滞”[5]这些概念都被用来概括执行偏差的问题。针对此现象产生的原因，目前主要有三条解释路径：（1）从农村执行主体的主观性入手进行解释，有的基于经济理性人假设，如博弈论[6]，还有的基于实际贯彻政策的村干部的角色问题，如借用西方“街头官僚理论”的“镇头官僚”[7] 理论，再如“双重代理人”[8]理论;（2）从政策执行的制度层面，如从政府体制、权力配置、干部制度等方面[5]入手进行解释，其中“府际关系”[9]视角说明中央地方之间的关系如何影响政策执行;（3）从国家的基层治理模式入手进行解释，认为资源汲取型政策的执行导致基层治理中的非正式权力的运用[10]，而农村税费取消后的基层治理模式使得资源供给型政策在执行中发生了巨大的政策目标偏移[11]。而在精准扶贫政策的执行困境中，学者也普遍认为存在执行偏差的困境，从政策本身、执行主体和社会基础三条路径进行解释。（1）从政策本身出发，认为精准扶贫制度本身存在缺陷，精准识别遭遇逐级指标分配法导致部分贫困农户被排斥，非贫困标准的采纳导致识别精度下降以及识别标准附近的临界农户难以确认等技术困境[12]。（2）从基层政府的视角看：首先，基层政府对于精准扶贫内涵的理解不到位[13]，存在思想误区[14]，导致政策执行有偏差;其次，基层政府有自身的逻辑，在运动式治理和官僚体制的双重规制和压力下，面临着一系列的执行约束[15];再次，乡镇政权在项目实施中的选择性治理，使其过度依赖精英扶贫[16]。（3）从农村社会的视角看，乡土社会有其复杂性。农户的收入呈现模糊性，不利于用货币化、数字化的方式对贫困户进行识别，人际交往与社会关系也呈现模糊性，很难采用分类化的方法进行认知和管理[17];另外，社会变迁下的农村出现一些新情况，农村空心化趋势导致农村扶贫中建设主体缺失、利益格局固化与群众监督的乏力[18];项目治村、精英治村以及村镇合并等导致乡村政治生态发生变化[19];包括乡村互助传统日渐丧失与乡村经济自主性日渐式微的乡村主体性逐渐丧失[20]，这些均不利于精准扶贫政策的执行。虽然相关研究成果颇丰，但是，国内对精准扶贫政策的执行偏差研究没有形成系统的理论，多是在实践层面泛泛而谈，专门针对精准识别执行偏差的研究则并不多见。因而，目前的研究现状不利于人们系统客观地认识精准识别的执行偏差困境。
在实地调研中，村民普遍认为精准扶贫是一项惠农的好政策，但精准识别的执行仍然存在问题，而关键就在村干部身上。在他们看来，村干部是引发精准识别不“精准”的罪魁祸首，村干部这个“歪嘴和尚”把精准扶贫这部“好经”念歪了。可见，精准识别的执行与政策初衷出现了偏差，那么这一执行偏差究竟是如何发生的呢，这就是本文要研究的问题。
（二）分析框架：精准识别执行偏差的4种形式
一般而言，研究政策执行情况主要是考查村干部在执行过程中是否按照上级政策执行，而不考虑村干部的执行结果是否符合地方实际情况。然而，基于田野调查发现，一项政策执行得成功与否，不仅要考查是否符合上级、中央的政策初衷，还应该考量老百姓是否认可，因此，在研究精准识别过程的执行情况时，笔者将执行结果是否符合地方实际情况纳入本研究。在这里，运用“村干部是否执行上级政策”与“村干部的执行结果是否符合地方实际情况”2个变量，笔者构建出政策执行的6种类型。如图1所示，“是否执行上级政策”被赋值为“正确执行”“僵化执行”和“变通执行”3个值，而“村干部的执行结果是否符合地方实际情况”被赋值为“符合”和“偏离”2个值，这2个变量的不同值形成6种不同的政策执行情况。
政策执行偏差实际有4种形式：（1）变通执行政策但符合地方实际;（2）正确执行政策但偏离地方实际;（3）僵化执行政策而偏离地方实际;（4）变通执行政策同时偏离地方实际。第1和第4的变通执行是目前研究执行偏差时学者们普遍关注的，而笔者将“与地方实际的偏离”引入，从而出现第2和第3两种新的执行偏差形式。根据田野调查，笔者发现：农村执行者进行精准识别时，虽然表面上严格遵照上级政策，但执行结果却与地方实际发生偏差，从而招致村民的非议。这一现象实际是第3种形式的执行偏差，为什么会出现这一现象呢？这正是本文研究的重点。
二、实践中的执行偏差
（一）精准识别的田野调查本文中的人名均系化名。
笔者在2017年6-7月集中对山西省吕梁市的某国家级贫困村W村进行田野调查，根据这些田野资料，分析政策执行偏差的发生机制。
W村位于L县工业大道以西，距离镇中心5公里，距离县城10公里。全村总占地面积2 600余亩，总耕地面积1 700亩，下辖9个村民小组，257户，1 007人，人均收入2 580元，属于贫困村。2015年回头看后确立建档立卡贫困户90户，共318人，贫困发生率为315%。
W村的精准识别集中进行过两次，分别在2013年和2015年年底进行。第一次是精准扶贫政策刚刚启动，由于政策宣传还不到位、政策实践效果没有体现，村干部、村民都没有把它当回事。村干部接到镇里下达的文件后，由参会人员将家人和关系好的人确定为建档立卡贫困户，村民根本不知道精准识别这件事情。第二次是建档立卡“回头看”活动，在村里掀起了不小的风波。村里由村支两委、村民代表和第一书记组成评审小组，严格按照“自愿申请、民主评议、公示公告和审核”的规定程序进行建档立卡贫困户的确定工作。共有177户、500人参与自愿申请，镇里下达的指标是90户，318人。评审小组按照“先排除‘十一不进，再打分，然后一条龙排队”的原则，审核申请书、打分表，严格把关，争取做到公平公正。评审小组共讨论了五轮，最终确定名单，进行公示。村民非常关注第二次的精准识别。他们认为精准扶贫有不少好处，都希望自己能够成为贫困户。第二次建档立卡贫困户的名单是由农村主要权力机构组成的评审小组按照民主的方式严格执行政策而确定的，然而，名单仍然引起许多人的不满。经实地调查发现，第二次精准识别的执行过程基本符合上级政策要求，但是执行结果却与地方实际发生偏差。
（二）实践中的僵化执行偏差
当代中国地方政治运行主要是目标责任制，上级政府通过将确定的经济发展和政治任务等“硬性指标”层层下达，由县而至乡（镇），乡再到村庄，并由村庄将每项指标最终落实到每个农民身上。在指标下达的过程中，上级还辅以“一票否决”为代表的“压力型”惩罚措施[21]。在层层下达的各项任务中，可分为两大类指标：一类是刚性指标，另一类指标是弹性指标。刚性指标一般可以量化，执行者会对此类指标重点关注;而弹性指标则不可量化，一般会被忽略。在山西省精准识别“回头看”的文件里，规模指标制、整户识别、人均年收入、“八不进”这些原则和指标成为刚性指标，被各级部门和村干部奉为金科玉律;而其他的原则如群众公议公认、掌握全面情况、符合地方实际、精准识别动态管理等内容则成为弹性指标，被各级部门和村干部集体忽略。
1.变通完成刚性指标。第二次精准识别时，国家给W村下达90户、318人贫困户的指标，然而，如果以人均年收入2 800元的贫困线为标准，W村大部分农户人均年收入都在贫困线以上，这意味着W村大部分农户不能成为贫困户。但是村委为了完成上级下达的指标，选择变通实际情况，主要考虑到如果上报的贫困户数量不够：（1）镇里不同意;（2）这是国家给的“待遇”，不能白白浪费;（3）即使可以按照实际情况上报，在熟人社会里，本村村民很快就会得知邻村的名额比本村的名额多。在“当官不为民做主，不如回家种红薯”的逻辑下，本村村民对村干部会产生强烈不满。这样，为了完成这个逐级下达的指标，村干部不得不“凑”人数。
国家设定的规模控制，既需要控制户数，还要控制人数。但实际贫困户不可能与指标完全吻合。经过农户评议打分排队后，如果按照户数达到90户计算，则人数超了318人;如果按照人数达到318人，则户数不够90户。对此，村干部会重新选择刚好能够匹配指标人数的一户，来替换原本在90名里排名靠后的那一户。决定到底用哪一户替换哪一户，主要依据是指标里的户数和人数的目标数字，看哪种排列组合能够符合国家规定;在满足主要依据的情况下，最终决定谁上谁下，还会掺杂一些个人感情的因素。这样一来，确定贫困户演变了纸上反复计算的数字游戲和心里来回权衡的人情游戏。毫无疑问，这个过程使得政策与地方实际发生偏差，多出来的名额成为始作俑者。
2.教条执行收入测算政策。年收入和农户评价分数是测算农户经济水平的两个重要指标。国家规定的年收入包括工资性收入、生产经营性收入、财产性收入等;农户评价根据生产发展（25分）、劳动力条件（35分）、生活条件（25分）和教育条件（15分）4个方面的内容来为农户打分以判断其经济水平。这两个数据可以一定程度上反映出农户的家庭经济情况，但有一些情况在国家的“意料”之外。W村有两条公路、一条铁路、一个工业园区，这些占地曾给被征地农户以一定金额的补偿款，最高获得几十万元的补偿款，而这些特殊的补偿并不在政策列表中。村干部和村民对这些款项心知肚明，但是由于不在国家的计算体系内，村干部就没有将这个款项计算进去;这样测算出来的家庭收入与地方实际和村民预判是不相符的。在政策计算下成为贫困户的人可能在村民心中是暴发户，这自然会招致村民的不满。
3.严格执行政策而不顾实际情况。W村严格按照“先排除‘十一不进，再打分，然后一条龙排队”的原则进行精准识别。“十一不进”政策是经过山西省、吕梁市、L县各级相关部门制定出来的政策，是明确规定不能成为贫困户的条件。《山西省扶贫开发建档立卡“回头看”工作指导意见》规定“八不进”，L县根据“八不进”的规定，细化为“十一不进”。W村的村支部书记、村主任、村支两委成员、村民代表在讨论识别贫困户的工作流程时，一致认为该项规定是硬性条件，只要谁家满足其中任一条，坚决不能进入打分的程序，也就意味着该户没有资格成为贫困户。“十一不进”成为识别贫困户的第一道门槛、是一条不能逾越的红线。
在实际执行过程中，全村公认最穷的梁某就是因为“十一不进”里的“拥有机动车辆”这一条而被排除在外的。当时，村支两委和村民小组代表有人提出：“全村公认的贫困户能否成为贫困户？”经讨论大家一致认为，虽然梁某一家孩子多、教育负担重，家庭劳动力不足，是全村最穷的家户，但是“十一不进”是最基本的底线，谁也不能破坏这条规则。他家虽然只拥有一台几千元买来的二手面包车，但毕竟是“拥有机动车辆”，单单这一条就不能违背，因为上面追究下来责任，村干部们无法承担。最终，村干部为了符合政策而不顾实际情况，把全村最贫困的一户排除在贫困户的名单外。
如果说梁某一户是“应保未保”的话，那么，王某一家四口则属于“不应保而保”的瞄准偏差。王某在W村附近的一家铁厂打工，作为户主的她和3个子女为农业户口（户口在W村），其公婆和丈夫景某属于非农户口。他们一家和公婆住在一起，全家7口人在W村没有耕地。通过核算户口本上家庭成员的人均年收入，结果在贫困线以下，而且他们4人名下无房无车。按照国家政策，该户理应被界定为贫困户，然而，在W村却引起轩然大波。大家都知道景某在村里属于村委成员，在县里有正式工作，还在村附近的铁厂担任重要职务，并拥有一辆小轿车;其父是村里的赤脚医生，在W村开农村诊所，兼营零食日杂，收入不错。在村民看来，王某与景某是一家人，自然不能算是贫困户。但是王某一户的情况符合国家政策中“整户识别”原则：以户口本上的“户”为单位进行年均收入核算，王某与景某理论上没关系。该事件在当地造成了一定的舆论风波，加之村干部与景某素有过节，村主任趁机上报乡镇，要求在贫困户名单里删除王某一户。但是，乡镇相关负责人觉得测算是根据国家政策执行的，应该保留这户的贫困户资格，而具体负责精准识别的第一书记，由于个人关系与景某较好，也选择睁一只眼闭一只眼，没有对该户提出异议。
上面两个案例生动展示出村干部在精准识别中是如何严格执行政策中的刚性指标，进而以政策的名义忽视“群众公议公认、符合地方实际”的弹性指标的，这种政策行为属于“一刀切”，为了执行政策而执行政策，没有认真思考政策的初衷和用意，没有全面考虑群众的舆论，从而引发“应保未保”和“不应保而保”的瞄准偏差。
三、政策执行偏差产生的原因
（一）过分追求政策的精细化和易操作性
国家制定一项统一性政策时，中央或省部级层面负责总体布局，把控的是总体性原则，一般以“决定”“意见”等形式的文件下发。而在执行和实施层面，基层政府根据国家的大政方针，在总体性原则的框架内，结合当地实际制订具体的实施细则，形成实施方案等形式的文件。从总体性原则到实施细则的过程实际就是政策落地的过程，具有精细化的特征。地方各级政府在执行政策的过程中不断细化国家的宏观政策，以使政策在执行过程中更易于操作。然而，正是这一过程使得政策执行出现偏差。2014年4月2日国务院扶贫办印发《扶贫开发建档立卡工作方案》，这个文件是中央对精准识别的最初设计，关于贫困户的识别标准国家层面规定相对简单，只对国家的贫困线作了规定，至于具体的识别工作，让各地结合实际制订具体的识别标准。同年4月22日，山西省扶贫开发办公室制定《山西省农村扶贫开发建档立卡工作方案》，整体框架与中央发布的方案所差无几，而真正不一样之处在于：山西省对贫困户识别的“标准”作了精细化的规定，简称“八不进”，明确规定了以拥有住房、商品房、机动车辆以及有固定工作和稳定收入等指标作为筛出标准。紧接着，5月4日L县就制定《L县农村扶贫开发建档立卡工作方案》，整体框架依然与中央、省级部门发布的方案一致，不同之处在于该县进一步细化“八不进”为“十一不进”，使得精准识别中的筛出机制更加便于操作。
从L县的最终文件我们便可以发现地方政府结合实际细化中央政策的过程。（1）对一些政策的规定进行明确界定，以使政策便于操作。L县将上级部门“八不进”规定的第一条“现有能够满足生活条件居住房，又新建住房的;在城镇购买商品房（不含因灾重建、国家基础设施建设拆迁房屋）或高标准装修现有住房的”拆分成两条：“在县城或集镇购买（或建设）门面房的”和“在县城或集镇购买（或建设）住房的（不包括移民房、回迁房）”，将第5条“长期雇佣他人从事生产经营活动的”明确为“有经营性实体，长期雇佣他人从事生产经营活动的”，这些标准更有利于一线人员的实际操作，不易产生歧义。（2）删除政策中可操作性差的条款，以使政策便于落实。将第2条“家庭月水电燃料费、通讯费明显高于当地农户的”这条规定删掉，原因在于该规定工作量大且不好把控和解释。（3）结合当地实际情况增加条款。如第7条“增加财产性收入（指利息、股息、股企、租金、红利、土地征用补偿）较大的”和第9条“承包土地长期撂荒且面积较大的”就是结合农村出现的新情况增加的规定。（4）结合地方实际情况，考虑到除经济以外的其他致贫因素，规定优先评选贫困户的情形。
通过分析这一文件的层层传递过程，我们可以发现中央政策是如何从政策层面落地到地方政府和基层执行者的，正是那些便于操作和执行的基层规定成为执行者僵化执行的金科玉律。精准识别中出现的“十一不进”筛出机制实际上并非中央政策的初衷，而是具有地方特色的识别贫困的政策。中央政策规定越细致，就越会有复杂多变的地方情境来与之形成偏差。一方面，随着政策的精细化，各种指标在不断地指导地方实际，这样反而导致地方实际情境以各种各样的形式来挑战权威;另一方面，过分追求易于操作的政策，会出现另一种情况，即规定得过于死板，缺少弹性。
（二）选择性忽视政策的有关内容
精准识别中，一些政策内核被各级政策执行者选择性忽视了。在国务院扶贫办颁布的《扶贫开发建档立卡工作方案》中虽然规定了“整户识别”的原则，但是在“规范操作程序”中，明确规定“严禁优亲厚友，嚴禁提供虚假信息，严禁拆户、分户和空挂户，杜绝平均分配”[22]。因为往往“上有政策，下有对策”，因此，中央层面对整户识别这一“政策”在地方上可能出现的“对策”有所警惕和防范，但是在各级的扶贫开发建档立卡工作方案中都没有看到此内容。在田野的执行过程中，这一项工作要求也根本没有被提上议程，类似这样被忽视和遗忘的政策内容不止这一个，选择性忽视成为政策执行偏差的主要原因之一。
1.动态化管理成为空谈。在拉开精准扶贫序幕的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中首次提到动态管理，“按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，对每个贫困村、贫困户建档立卡，建设全国扶贫信息网络系统”[23]。在2014年4月国务院扶贫办制订的《扶贫开发建档立卡工作方案》中只是重复引用了以上《意见》中的话，并未对动态管理进行详细规定;在同年5月公布的《建立精准扶贫工作机制实施方案》中，国家对建档立卡工作做了详细安排，但只是说明建档立卡要实现动态管理，每年更新，具体如何执行并没有相应的安排。时隔两年后，精准扶贫进入新阶段，国家出台《“十三五”脱贫攻坚规划》，对脱贫手段、任务、措施等进行了详细的规定，但是，对建档立卡动态管理工作的部署仍过于简单。
贫困是动态的，有的家户可能会因为疾病、自然灾害、意外等因素返贫，有的家户可能因为找到工作、生意好转等因素脱贫，因而国家要求精准识别建立动态化管理机制，这样更符合扶贫的实际情况。但是，从目前搜集到的文件来看，国家对动态化管理的安排略显不足，没有规定细节和要求，只是作为一种理念和提法。在基层乡镇一级，也会要求农村进行“有进有出”的管理：日常的统计报表和系统录入均要求农村上报新增贫困人员和新增脱贫人员两项内容。但是，在农村这一操作层面，能体现动态管理的进出登记流于形式。W村以2015年“回头看”确定下来的名单为基础，录入系统的户数原则上不随意增加，即使真的遇到大灾大难。村干部的理由是如果真的存在遇到大灾难的家户，村里有救济款，可以从那里面支出给予帮助，而增加精准扶贫户太麻烦，增加一户其他户也会要求加入。于是，为了完成上级统计报表，村干部主要关注一年内既有贫困户是否添丁进口，如新生儿、娶媳妇、新近迁入户等，这些客观上增加的人就成为村干部确定增补的主要对象。减贫则主要依靠政策，根据上级下達的指标进行减贫人数的确定，而不是根据实际情况。因而，在精准识别的实际执行中，所谓的动态化管理成为空谈，没有实质性作用。
2.群众公认原则留于纸面。《山西省扶贫开发建档立卡“回头看”工作指导意见》的第2条原则提到要以群众公认为根本原则，要严格核实群众有异议的农户。这说明国家虽然要求根据指导意见评定贫困户，但还是给予下级政府一定的空间，要求综合考虑各种情况，最终的判断依据是群众公认。山西省提出的指导意见与中央的理念是一致的，在国务院颁布的《扶贫开发建档立卡工作方案》中提到，“由于区域分布的不同，收支结构的差异性，对农户收入水平的测算不能简单地统一标准，要以当地群众公认的方法为准”，这说明中央和省级政府在精准识别上都给予了一定的灵活性空间，但是仔细分析，又发现没有具体的操作指导，只是纸面的、表面上的灵活，基层在执行政策时很难灵活掌握。
在精准识别的执行过程中，被选择性忽视掉的政策具有三个特点：（1）往往是一些弹性指标，在实际操作过程中难以量化，可操作性差;（2）往往是一些难以考核或者不被考核的政策，也就是说，即使基层执行者没有执行这些被选择性忽视掉的政策也不会有受处分的风险;（3）国家对这些政策的规定往往不够具体细致。基层执行者在执行政策时，倾向于抓住可量化、易操作、会影响考核的硬性指标，而选择性忽视掉这些不可量化、不易操作、不影响考核的弹性指标。实际上，有些被选择性忽视掉的政策却关涉政策内核，关涉是否接地气、是否符合地方实际，是否顺应民心，这些关乎政策灵魂、精髓的规定却最容易被各级政策执行者选择性忽视。
（三）政策执行“一刀切”
不断细化的各级政府的政策并非完全脱离地方性知识，也有许多举措非常接地气，但是执行结果还取决于具体执行者的行动。如果具体执行者是人民群众的代言人，本着“识真贫、真扶贫”“为老百姓办实事”的原则完成精准识别，那么就会考虑实际情况和民意。但如果具体执行者只是国家的代理人，一切照章办事，只负责根据国家的政策分解，而不考虑农村实际，这样的执行势必会脱离实际，引起群众的不满。
“政策一统性与执行过程灵活性之间的一个组织学悖论：国家政策越明确一统，它与地方实际条件的差异就越大，政策决策过程与执行过程的分离就越大，其执行过程就不得不更加允许灵活应变。”[2]从精准识别的各级文件里，我们均能看到政策给予灵活调整的空间，但是基层却僵化地执行政策。究其原因，主要有四：（1）国家虽然给予灵活调整的空间，但是没有明确规定如何灵活掌握。因为一旦灵活，可能会给一些群体提供可趁之机，使得扶贫资源重新被“精英俘获”，进而达不到“精准”的目的。（2）政策规定中的指标分为刚性指标和柔性指标，对刚性指标的追求容易使柔性指标被忽视，一方面人们没有看到柔性指标，另一方面，国家没有规定如何柔性、弹性处理。（3）执行者更容易重视可量化指标，从而使不可量化指标被遗忘。（4）压力层层传导的过程中，基层具体执行者没有得到灵活执行的“尚方宝剑”，不敢随意灵活，怕追究责任。比如《L县扶贫开发建档立卡“回头看”工作实施方案》要求严肃追究责任。对识别结果存在问题的，要倒查责任，按照谁调查、谁登记、谁审核、谁负责的原则，严格追究相关人员的责任。这些规定都成为悬在基层执行者头上的利剑，使得执行者倾向于“照章办事”，明哲保身。
四、结语
精准识别的执行困境中，“精准”恰恰成为掣肘政策和政策执行的关键结点：基层政府为了“精准”，制定了一系列精细化和便于操作的规则，并且在“选择性忽视”的机制下忽略掉中央政策的一些内核，具体执行者则在需要灵活调整时僵化执行政策。认识和掌握政策执行的逻辑，有助于我们在政策落实的过程中监督和规范政策执行。如何使政策执行既符合各地实际情况，又不与政策发生偏差，是政策制定者和监督者都应该重视的问题。只有认识和厘清政策执行自身的逻辑，才有可能解决这一组织学上的难题。
政策与政策执行实际上是两个不同的问题，二者的区别在于“谁是主体”。政策是国家制订的，国家是主体，遵循的逻辑是国家视角;而在政策执行中，地方是主体，不得不面对地方文化。在精准扶贫政策的制订过程中，国家是主体，受扶对象成为政策的客体;而在精准识别的实际执行过程中，基层执行者成为主体，国家的政策成为地方政策执行的对象，即客体。这样的转化过程，是国家政策执行出现偏差的根本原因：国家政策没有考虑到政策执行主体的文化环境，国家视角与地方文化之间的张力使得政策在执行过程中效果不理想，即使严格根据政策执行也依然难以获得老百姓的认同。于是，国家在制定政策的时候，应该保证地方基层在正确贯彻政策的前提下，根据地方情境和地方文化灵活变通，使政策和政策执行之间上传下达充分。
致谢：在论文写作过程中，导师罗红光研究员给予了精心指导，李炜老师提出了宝贵意见，谨致谢忱！
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Research on Rigid Execution and Deviation in Accurate Identification Policy
LIU Feili
（Department of Sociology， Graduate School of Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 102488， China）
Abstract： Implementation deviation in the process of accurately Identifying will affect the actual effect of the Targeted Poverty Alleviation policy. Based on a case study in Luliang， Shanxi province， it was found that although rural executives strictly implemented the superior identification policy， there was a problem that the implementation resulted deviate from the local reality. This phenomenon made people thought that precision poverty alleviation was inaccurate and unfair. The author focuses on analyzing the three mechanisms of this implementation deviation. First， in the process of implementing the central government policy， the policies are constantly refined to be easy to operate， which leads to form overly rigid policies to make the implementation results deviate from the local reality. Second， the grassroots executives are often apt to selectively ignore some nonquantifiable， difficult to operate， and not to affect examination results flexible indexes， some of which are the kernel and essence of the policy. Dynamic management and the principle of masses accepting were ignored in the practice of accurate identification. Third， specific executors often rigidly implement the policy in a one size fits all manner when they need to adjust the policy flexibly. It is an important issue for policy makers and supervisors to make the implementation of the policy not deviate from the policy， but also conform to the actual situation in various places.
Key words：targeted poverty alleviation; accurate identification; implementation deviation
（责任编辑：马欣荣）
