基于DEA的大气污染防治财政资金效率研究
程亮 武娟妮 宋玲玲 徐毅 王兆苏 陈瑾
【摘 要】 文章采用数据包络分析法（DEA），以中央大气污染防治专项资金支持省份为决策单元，对大气污染防治财政资金效率进行评价。结果表明：2014—2016年，平均相对效率在0.14和0.37之间，资金使用效率较低。从区域来看，珠三角区域的资金效率最高，京津冀及周边区域的资金效率最低。从省份来看，资金效率相对较高的为上海、广东、河南，相对较低的为北京、浙江、河北、天津、山西、山东。大部分省份同时存在规模效率低和技术效率低的问题，且处于规模报酬递减阶段，表明资金分配和管理上存在一定的不合理性，单纯持续加大投资已无法提高效率。结合中央大气污染防治专项资金管理情况，提出了各地在专项资金的使用和管理中存在的问题，并提出了相应的建议。
【关键词】 大气污染防治; 财政资金; 资金效率; 资金管理
【中图分类号】 F812.0 ?【文献标识码】 A ?【文章编号】 1004-5937（2020）16-0059-08
一、研究背景
大气污染是近年来最受社会关注的环境污染问题之一，中央高度重视，2013年国务院发布了《大气污染防治行动计划》[1]，以京津冀、长三角、珠三角等区域为重点整治细颗粒物（PM2.5）污染问题，提出了明确的考核目标和任务措施，被称为“史上最严大气十条”。为落实《大气污染防治行动计划》，2013年中央财政整合中央主要污染物减排专项资金等，设立了中央大气污染防治专项资金，2013—2017年累计下达资金525.88亿元，带动了地方资金大量投入。据不完全统计，2013—2017年地方财政和企业自筹投入资金1 300多亿元。《大气污染防治行动计划》到期后，2018年国务院印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》[2]，并且修订了《大气污染防治资金管理办法》[3]，中央将持续下达大气污染防治资金用于地方开展大气污染防治工作。投入大规模资金专门用于大气污染防治在历史上属于首次，并且随着各地大气污染防治工作的深入和资金支持范围的扩展，大气污染防治资金需求将越来越大，资金压力逐渐显现。但是目前大气污染防治资金尚未开展常态化、规范化的绩效评价，对大气污染防治资金的使用效率也无公开发表的成果，各地的大气污染防治资金使用效率差异不明，不利于后续资金的有效利用。
事实上，环境领域投资效率一直是被关注和研究的热点，从现有的文献来看，环境领域投资往往效率低下、投资方向偏离，且地区差异较大[4-8]。頡茂华等[5]对我国2000—2007年的环保投资效率进行了实证检验，发现该时期我国环保投资效率非常低下，取得的治理效果与投资增长速度不成比例。李伟伟[6]对我国2000—2012年环境污染治理投资效率进行评价，发现绝大多数年份中，我国的环境污染治理投资效率无效。胡艳等[7]评价全国28个省（市、区）的综合环境治理投资效率以及水、大气治理投资效率，发现我国大多数地区环境治理投资效率相对较低，并处于规模报酬递增。王俊霞等[8]对我国西部地区2003—2010年内的环境投资效率进行评价，发现该时期内，西部地区的环境投资效率与全国平均水平相近，且高于东部地区，除广西和贵州外，其他省区均不同程度存在纯技术无效或规模无效现象。
研究如何深化资金管理，进一步优化资源配置，提高资金使用效益具有重要的意义[9]。本文以中央大气污染防治专项资金为研究对象，基于各省大气污染防治专项资金统计数据，进行资金效率评价，并进一步分析资金管理存在的问题，为后续大气污染防治资金使用和管理提供一定的参考依据。
二、资金投入与成效
2013—2017年，中央大气污染防治专项资金分别下达金额为50亿元、98亿元、106亿元、111.88亿元和160亿元，呈逐年递增趋势，支持范围也从2013年的京津冀及周边省（区、市）逐步增加到京津冀、长三角和珠三角地区的13个省（区、市），包括北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东、河南、辽宁、江苏、浙江、上海、安徽和广东。此外，2017年的中央大气污染防治专项资金中划拨60亿元作为北方地区清洁取暖试点资金，支持天津、河北、山东、山西、河南等省（市）的12个试点城市。地方财政资金包括地方省市县各级财政资金。通过综合地方上报数据、地方财政部门公布数据等，汇总形成了各省大气污染防治财政资金投入情况，参见表1。总体来看，大气污染防治财政（含中央财政和地方财政）资金投入逐年增长，从2013年的380.73亿元增长到2017年的930.86亿元，《大气污染防治行动计划》实施期间，大气污染防治财政资金总投入超过3 220亿元。组成结构上，主要为地方财政投入;从地域分布上，主要分布在京津冀及周边区域，尤其是北京和河北。
中央大气污染防治资金主要用于《大气污染防治行动计划》确定的大气污染防治工作任务，即燃煤污染控制、工业污染治理、机动车污染防治（含新能源汽车）、秸秆禁烧和综合利用以及大气环境监管能力建设。其中，燃煤污染控制的资金比例为34%，工业污染治理和机动车污染防治（含新能源汽车）的资金比例分别为17%，如图1所示。各省（市）的资金使用差别较大，江苏、山西、辽宁、河北、天津以燃煤污染控制为主，北京、山东和内蒙古同时在燃煤污染控制和工业污染治理投入较大，河南以大气环境监管能力建设和扬尘治理为主，浙江以机动车污染治理为主，上海以大气环境监管能力建设为主，安徽以秸秆禁烧为主，广东以工业污染防治为主，如图2所示。
在《大气污染防治行动计划》的大力实施和大气污染防治资金的保障下，2017年京津冀的PM2.5浓度相比2013年下降39.6%，长三角下降34.3%，珠三角下降27.7%，全面完成了《大气污染防治行动计划》制定的“京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右”的目标，参见表2。
三、资金效率研究
（一）评价方法与数据来源
从现有投资效率定量研究来看，DEA方法应用较为普遍[6-8，10]，评价结果具有较强的指导意义。DEA采用数学规划方法，利用观察到的有效样本数据，构建一组输入与输出数据的非参数分段曲面，即有效生产前沿面，然后以此计算各决策单元（DMU）的相对效率。相对效率可分解为技术效率和规模效率，技术效率反映的是DMU在一定（最优规模时）投入要素下的生产效率。DEA无需统一指标之间的量纲，也无需事先给定输入和产出指标间的权重分布，就能对决策单元做出一个客观的评价，所以具有很广泛的适用性[11]。DEA最常见的模型有两种，分别为基于规模报酬不变的CCR模型和规模报酬可变的BCC模型，部分学者采用CCR模型来评价环境治理效率[11]，但是环境治理领域随着投入规模的变化，规模报酬也会发生变化，所以采用BCC模型更为合适[7]。环境治理效率评价的目的主要是提升产出效率而非降低投入，因此本文选用产出导向型的BCC模型，运用DEAP Version 2.1软件进行模型计算。
DEA模型输入和输出指标的选取对于结果具有重要的影响，输入和输出指标应具有较好的对应性。由于数据的可得性限制，现有大部分研究[6-8，10]均以环境治理投资总额为输入项，没有进一步划分水、大气、固废等具体类型环境治理投资额，所以结果对具体领域的针对性较弱。本文将指标选取聚焦在大气污染防治上，提高指标的对应性。在输入方面，大气污染防治活动的输入一般为资金（含财政资金和社会资金）、人员、设备等，但考虑到人员、设备和社会资金输入数据无法获得，且均与财政资金有一定的正相关性，所以本文输入指标选定为大气污染防治财政资金（包含中央和地方财政资金）。在输出方面，大气污染防治活动的直接输出是降低污染物排放和污染物浓度，主要目的是降低PM2.5浓度，所以输出指标设定为SO2减排量、NOx减排量和PM2.5下降浓度。
本文以中央专项资金支持的13个省（区、市）为决策单元，评价时间段为2013—2017年，与《大气污染防治行动计划》实施期限相一致。考虑到《大气污染防治行动计划》于2013年9月印发，2013年大气资金下达时间晚，当年无法发挥作用，故而评价时间从2014年开始，2013年投入资金与2014年资金合并作为2014年的输入。为了使不同年份之间的数据和不同城市之间的数据具有可比性，本文将13个决策单元5年的数据放在一个截面下进行评价。各省的输入数据来自于各省上报数据、财政决算数据、网络公开数据等，输出数据来自于2015—2018年《中國统计年鉴》和各省2014—2017年的环境状况公报。
（二）结果分析
1.分年度效率分析
分年度大气污染防治财政资金效率如表3所示。2014—2017年，大气污染防治财政资金效率远小于1，仍处于“高投入、低产出”的困境。其中，2014—2016年资金效率逐步提升，但2017年下降了62%。从相对效率的分解因素来看，2014—2016年，资金效率不高的原因主要是规模无效，资金投入规模与产出不匹配，存在较大的资金冗余。2017年，技术效率下降了44%，规模效率下降了近24.5%，说明大气污染防治资金不仅存在较大的资金冗余，同时在资金使用上存在较大不足。
2.分区域效率分析
将13个城市分为京津冀及周边区域、长三角和珠三角区域，严格来说，长三角城市群和珠三角城市群是以城市分类，而非整个省份，但是由于缺乏城市数据，故以省份进行简单分类。分区域效率计算结果如表4所示。从效率平均值来看，珠三角的资金效率最高，其次为长三角，京津冀及周边区域的资金效率最低。从效率分解因素来看，京津冀及周边区域资金效率低的原因主要是规模效率较低。
3.分省（区、市）效率分析
各省（区、市）的大气污染防治财政资金效率如表5所示，2014年上海、2016年上海和广东的资金效率位于生产面的前沿，是表中评价结果的基准。对比2014和2017年的相对效率，有提升的包括北京、山西、山东、内蒙古、江苏、浙江、广东7个省份，其余6个省份均有所下降。
从2014—2017年各省平均相对效率来看，相对效率超过0.5的仅为上海、广东、河南，相对效率不到0.1的包括北京、浙江、河北、天津、山西、山东（按由小到大顺序排序）。规模效率低为主要原因（技术效率>0.5，规模效率<0.5）的省份包括河北、山东、内蒙古，且处于规模报酬递减阶段。技术效率低为主要原因（技术效率0.5）的省份包括辽宁和江苏。同时存在规模效率低和技术效率低的原因（技术效率<0.5，规模效率<0.5）的省份包括北京、浙江、天津、山西、安徽，且处于规模报酬递减阶段，表明辽宁、江苏、北京、浙江、天津、山西、安徽7个省（市）在资金的分配和管理上存在一定的不合理性，导致资金冗余和产出不足，应进一步依据大气污染成因，增加关键领域和治理水平较低领域的投入，优化投资结构，提高资金效率。河北、山东、内蒙古、北京、浙江、天津、山西、安徽8个省（区、市）投资的增加与带来的大气污染治理效果产出的增加不成正比，即单纯继续增加投资已无法提高效率[12]，但是并不意味着应减少大气污染防治资金投入，相比较全国大气污染防治1.75万亿元投入需求而言，当前投入不足仍是长期制约大气环境质量改善的一个主要因素。问题在于资金的使用和管理需要改进，资金投向不合理、预算执行率低等是影响专项资金实际发挥作用的主要因素。随着大气污染治理的深入，不能单纯依靠增加治理投资达到最优的治理效果，还要依靠制度改革与技术创新等手段来综合提高治理成效[6]，从社会整体治理的高度对我国目前的环境治理机制和资金管理现状进行改革[11]。
四、影响资金效率的问题分析
结合资金效率分析结果和中央大气污染防治专项资金管理情况，发现各地在专项资金的使用和管理存在如下问题。
（一）资金使用与重点任务匹配性不足，资金分配机制亟须改进
部分省份没有结合本地大气污染防治的重点任务细化资金分配的办法或标准，而是进一步切块分配到市县，由市县两级确定项目和组织实施，资金分配存在机械化、一刀切的现象，导致资金投向与重点任务不吻合，缺乏对区域层面大气污染治理投入的统筹布局。资金分配机制的不完善，导致部分大气污染防治任务重的市县却未获得资金。部分省份资金支持重点不突出、方向不合理，有的工业大省在工业污染控制上安排资金较少，有的省份能力建设资金安排大于污染治理资金安排。以华北某市为例，该市燃煤污染和扬尘污染占污染源的比例为56.4%，但2016年该市将大气污染防治资金主要用于补贴新能源汽车，其中中央专项资金占74%，资金投向的不合理，相应导致资金产出效率的下降。
（二）项目储备基础薄弱，资金执行进度滞后
依据《大气污染防治专项资金管理办法》的要求，省级财政部门在接到国家下达的专项资金后，应当在30日内分解下达本级有关部门、本行政区域县级以上各级财政部门或项目单位，但多个省份实际分解下达时间普遍滞后3个月以上。主要原因在于地方项目前期工作不充分，项目库建设主体责任不清、项目储备严重不足，往往是国家资金下达后才开始谋划项目，待资金下达至各市财政后由于组织项目、制定分配计划等耗时过长，严重制约资金拨付至具体项目，且匆忙分配的项目质量不高、变动较大，最终导致资金滞留基层财政部门、预算执行率偏低，影响资金当年发挥效益。同时，省级主管部门缺乏对大气污染防治专项项目科学性、规范性、协调性的指导和推进，导致项目实施进展缓慢、预算执行率偏低。以2017年為例，截至当年12月底，下达预算的总体执行率仅为49%，不少城市当年预算执行率仍为0，已严重制约资金使用效率。
（三）项目实施管理机制不完善，执行监管需要加强
《大气污染防治专项资金管理办法》要求地方制定具体实施办法，建立健全监管制度。但实际执行过程中，仍存在重视程度不够、监管办法不健全、不落实，缺乏专项资金项目全过程监管，监管手段不完善等问题。由于部门分工、管理制度不完善等原因，某些省份对项目落实推动不力，导致80%以上的资金滞留基层财政部门，项目整体推进非常缓慢。对拨付到市县级的大气专项资金使用情况、项目实施进展和成效缺乏跟踪，导致对专项资金的使用情况不能及时掌握及相应调整。有的城市专项资金管理不规范，项目实施单位财务管理制度不健全、未制定预算管理制度，大气专项资金未执行专账核算，甚至出现将专项资金用于办公经费、购置办公设备和家具等挪用问题，影响了资金的使用效果。
（四）全过程绩效管理尚未确立，需要全面开展绩效评价
纵观大气污染防治专项资金分配和使用的全过程，财政资金全过程绩效管理手段尚未得到有效应用。各省在资金分配使用前未针对年度任务编制实施方案，相应的大气专项资金支出绩效目标也未明确，对于年度资金投入的预期产出尚不清晰。各地普遍没有结合绩效管理的要求做好工程项目档案资料规范存档，对准确评估专项资金成效造成一定困难。尚未建立统一的大气污染防治专项资金绩效评价方法，缺少规范的评价指标体系以及评分标准。以项目督查、抽查方式开展的绩效评价的广度和深度还不够。绩效评价结果尚未与资金分配挂钩，不能发挥绩效评价的积极作用。此外，当前在项目实施过程绩效管理中仅仅统计了预算执行率，对于反映专项资金支出成效的产出和效果完成情况却缺乏统计，因而不能全面、准确地掌握专项资金支出成效。
五、提升资金效率的政策建议
（一）优化资金分配机制，确保资金投向合理
引导地方政府在大气污染防治总体目标和路径下进行资金分配，避免偏离大气污染防治整体部署。从任务领域看，专项资金的投向应结合大气污染防治攻坚方案，优先保障国家确定的重点治理任务，并因地制宜结合地方政府确定的重点工作，财政、生态环境、发改、工信、交通和能源等多部门加强统筹协调，强化对重点任务的行业指导和系统推进，确保资金投向更加精准合理。从空间区域看，考虑大气污染防治跨行政区特点，省级主管部门应加强大气污染治理投入顶层设计，结合各地市治理任务需求，加强资金对各地级城市的统筹安排力度，防止投入不平衡或不到位导致有关城市大气污染治理“短板”效应，影响区域大气治理整体成效。
（二）加快建立项目储备和前期工作，提高资金执行进度
建议建立项目储备约束机制，做到“无储备无资金、多储备多得资金”，倒逼地方提前做好项目储备，从而杜绝资金到位而项目不落实的情况发生，保障大气污染防治专项资金执行效率。建立明确的项目储备责任分工制度和项目入库审核制度，明确项目入库审核标准及审核程序，省级相关主管部门联合组织开展项目谋划、入库及资金分配，保障专项资金的投向与环境保护的规划、计划相衔接。提前做好入库项目的前期准备工作，按照项目重要性、成熟度实行分类管理，确保资金到位后，项目能够及时开工建设。建议允许地方在项目资金需求中列支项目前期费用，加强项目前期工作质量，提高入库项目质量，保障大气污染防治专项资金有效利用。
（三）完善项目监管机制，加强项目实施过程监管
建议从项目申报和储备、资金分配和下达、使用和管理、监督检查和成效评估等各个环节，全面加强资金使用监管，建立一套系统的、完整的专项资金项目管理制度。省级主管部门建立预算执行通报制度，定期调度专项资金使用情况和工程项目进展情况，督促地方加强对资金和项目的过程跟踪。建立专项资金信息管理平台，及时更新资金和项目进展信息，一方面便于相关部门的全过程监管，同时更好地实现项目信息公开，加强社会和新闻监督。此外，创新项目管理方式，探索大气污染防治项资金项目管理的社会化服务模式，将项目的开发与实施工作委托项目管理经验丰富的专业执行机构承担[13]。
（四）建立全过程绩效管理系统，加大绩效评价结果应用
建立绩效目标申报及审核制度，各省应编制年度大气专项资金实施方案，明确大气专项资金支出的产出和成效。建立有效的绩效跟踪监控制度，监测跟踪预算执行、项目进度、项目产出、绩效目标的完成情况。制定绩效评价管理办法，完善评价指标体系、评价标准及评价方法等。同时，强化绩效评价结果应用制度，将绩效评价结果与资金分配挂钩。
（五）加大大气污染防治技术创新的支持力度
DEA评价方法所述的生产前沿面都是以一定的技术水平为参照来衡量相对的效率，随着治理技术水平整体的进步，相对效率也会发生变化。建议国家和地方层面加大对大气污染防治技术研发的支持力度，加快新技术的孵化和应用，地方在将专项资金分配到具体项目时，可加大对采用新技术项目的支持力度，提高大气污染防治整体技术应用水平，从而将生产前沿面推进到新的技术高度，提升大气污染防治资金的效率。
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