建立青海生态补偿制度的思考
潘 媛
引言
对生态补偿的法律思考和研究有赖于对生态补偿法学含义的厘定。生态法学中的补偿含义,应当包括:一、法学上生态补偿发生的范围。根据“谁污染谁治理,谁破坏谁恢复,谁受益谁补偿”的生态建设规划原则,生态补偿的领域包括生态资源开发利用和生态维护与建设两部分;二、生态补偿的法律关系客体。生态深层次地反映了生物与非生物环境之间的关联,从法学角度出发,这种关联就是生态利益,即生态补偿法律关系的客体是生态利益;三、生态补偿法律关系的主体。生态资源具有公共物品属性,它对应的是公众多层次、多样化、整体性的利益诉求,因此,生态资源需要政府有组织地提供给公众,政府应当在生态建设和维护中发挥核心作用,因而政府及其相关职能部门是生态补偿法律关系的主体;四、生态补偿的法律手段。生态补偿虽然以政府为主,但政府的补偿能力毕竟是有限的,政府应当通过有效的激励制度安排市场其他社会主体参与进来,即充分发挥市场的作用。综上所述,生态补偿的法律概念是:在资源的开发利用及生态的建设与维护过程中,以政府为主的对生态利益受损者的利益补偿。
一、青海生态补偿制度的依据
(一)法理依据
1.权利与义务的对等性。实施生态保护措施,生态功能区所属地区及居民履行了其所承担的保护生态环境、维持生态平衡的义务,但是与此同时也被客观地剥夺了其发展自身经济、摆脱贫穷的权利。而生态环境保护的受益者在享受生态保护的结果的同时并没有承担他应当承担的义务,这是不符合权利义务对等的法理的。因此,建立生态补偿法律机制,赋予生态保护主体补偿权,是平衡生态保护主体和生态受益主体的权利义务的内在要求。
2.法的正义性。正义体现在可持续性发展中就是公平观。只有公平才能维护和保证人与人之间的平等以及每个人应享有的合法权利和自身利益,从而调动可持续性发展主体的积极性和创造性。生态补偿机制的建立是可持续性发展公平法则的具体体现。建立生态补偿制度,能够维护各个行业、各个区域之间利益的平衡,调动社会可持续性发展主体的积极性和创造性,有利于推动社会可持续性发展的历史进程。
(二)现实依据
1.生态补偿是青海经济及社会全面可持续性发展的内在要求。青藏高原被称为北半球气候变化的启动区和调节区,三江源地处青海腹地,它素有“生态源”和“气候源”之称,是全国乃至东南亚地区的生态屏障。因此,作为上游地区的青海省,其生态环境的好坏不仅直接影响本省的经济和社会全面可持续性发展,而且事关中下游地区的生态环境和生态安全。然而事实是,近年来,三江源地区雪线后退,冰川剧减,湿地缩小,土地沙化面积不断扩大,草原林区水量涵养功能减弱,生态系统的循环受到严重破坏,致使大江大河不时出现断流和洪水灾害。从1972年到1998年的27年间,黄河断流21次,直接经济损失达350亿元;沿河流域水土流失严重,每年输入黄河的泥沙量达8800万吨。因此,建立有效的生态补偿制度十分紧迫。可持续性发展是建立在对生态环境保护的前提下的,如果不能把经济和其他社会活动限制在我们赖以生存的环境所能承受的范围内,那么可持续性发展就不会实现。即,可持续性发展要以生态的良性循环为基础,否则,经济系统就无法运行,更谈不上社会的可持续性发展了。我省的现实状况是仍然采取传统的“高投入、高消耗、高污染”的发展模式,造成的环境污染和生态破坏已经远远超出了生态系统所能承受的能力范围。发展是硬道理,但是我们应当清醒地认识到,经济发展不应以生态环境的破坏为代价更是硬道理。从长远来看,这种经济发展模式是不具有持续性和竞争力的,它取得的经济效益必定是短暂,因为获得的经济效益必定是以生态环境资源的更大破坏为成本的,这样就势必陷入生态、经济和社会发展不利的恶性循环,成为青海可持续性发展的重大障碍。
2.生态补偿是生态安全要求所决定的。生态安全当前是全世界共同关注的焦点,随着温室效应、全球变暖、严重自然灾害以及突发性环境污染事件的不断出现,使得生态安全也成为了社会安全体系中的重要组成部分。生态安全问题不解决,不仅会造成当代巨大的生命、财产损失,社会安定无法保证,还会造成生态的问题的代际转嫁,给子孙后代造成无法逆转的灾难,可持续性发展无以为继。三江源地处青海腹地,不仅是黄河、长江的发源地,更关系着中下游地区人民生活和社会发展的生态安全,从某种意义上说,保护好三江源就等于保护了中华民族赖以生存的生命源泉;而且三江源的生态还关系着东南亚的生态环境安全从而对东南亚国家之间的睦邻友好和地区安全具有重要的战略意义。可见,生态安全是社会安全的基座,所以,建立生态补偿制度,以生态补偿促进生态建设和生态维护,不仅是为增强自身综合竞争实力,确保区域经济和社会可持续性发展创造条件,也是维护生态安全,对本区域以及全国和全世界人类环境事业的切实行动。
3.生态补偿是区域间生态利益平衡,地区间均衡发展的要求所决定的。青海是黄河、长江、澜沧江的发源地,从生态补偿发生的范围看,生态补偿关系到一个流域的上游、中游和下游,不同地区甚至我国东、中、西部的发展关系的问题。流域的生态建设应当是整个流域的公共事务,倘若为了生态建设与维护而限制上游的生态资源开发与利用,剥夺了上游地区和居民的发展权,这对上游来说是很不公平的,势必加剧上游与下游地区之间经济发展和人民生活水平的差距。加之青海是多民族省份,具有不同于其他省份的地域、民族、产业结构等诸多特点,因而,生态补偿不到位,会引发青海与其他地区间新一轮的发展不平衡,从而影响到社会的安定与团结。
二、青海生态补偿立法的指导原则
(一)协调发展原则
协调发展原则是自然保护与经济建设发展相协调原则的简称,它是指经济建设和社会发展的规模和速度要充分考虑到资源和生态系统的长期承载能力,使资源和生态系统既能满足经济建设和社会发展目标的需要,又能够使资源和生态系统保持在满足当代人和后代人对资源和生态利用的要求水平上,使自然保护与经济建设和社会发展互相促进,共同发展。生态补偿所要达到的目的就是生态功能的恢复与生态系统的良性循环,促进生态、经济、社会的全面可持续性发展。生态补偿主要作用于生态,通过生态效益的改善提高整个社会的经济效益和社会效益。青海省目前对资源的利用主要有旅游业、农牧业、资源采收、资源加工、水电开发等,虽然已经有相关的法律法规对开发利用自然资源的行为作了系统规定,对资源适度开发的实践也已经开始,并且在主管部门的监督和管理下向着多样化、产业化和规模化的方向发展。但是目前仍然存在不合理、不科学,缺乏前瞻性和持续性的状况,对资源开发的发展和环境的保护目标没有明确的方向,热衷于追求经济效益,如果任其发展将会对这里的生态环境产生深远的不利影响。对任何一个区域来说,自然资源都不应成为收入的唯一来源,而只能是社会经济多样化的一个部分,否则很容易导致过度开发。因此,需要改变青海自然资源开发利用的方式,而这就要求必须在法律上明确规定协调发展原则。
(二)生态效益为主,经济效益为辅原则
生态补偿法律机制中的生态效益和经济效益孰轻孰重,台湾学者陈慈阳指出:“必须衡平环境使用者彼此间或其与公益间的冲突和矛盾”,他认为环境保护的衡平性是环境立法的基本任务。笔者认为生态补偿法律机制启动的原因就是由于片面强调经济发展忽视了资源的生态效益造成生态环境的恶化的后果,因此,在生态补偿机制中就应当体现资源的生态价值。再者,生态补偿机制的设定初衷就是为了恢复资源的生态功能,所以,结论就无可争议的是应当以生态效益为重。那么另一方面,经济效益也不应当因此就被否定:其一,可持续性发展强调的是生态、经济和社会的全面协调发展,对任何一个方面的忽视都不是科学的可持续发展,发展本身不可避免地要对自然资源进行经济目的的利用,所以对资源经济利用也就不可避免地产生了相应的经济活动;其二,对资源的经济效益的肯定是经济社会中保护资源的巨大内在动因,我们的环境保护不能脱离现实的经济背景,也只有将生态环境保护和经济活动本身结合起来,才能使生态环境保护有更强的动力。青海的生态地位非常特殊,区域生态、经济发展和社会问题互相交织,互为因果,资源开发、环境保护与社会经济发展密切关联,缺一不可。因此既要确保生态环境保护和建设,同时又有很紧迫的区域经济发展和提高本区域居民生活水平,促进民族地区社会进步的任务。这就决定了青海必须要建立以生态效益为主,同时以经济效益为辅的生态补偿机制。
(三)公众参与原则
公众参与原则是目前各国环境保护管理中普遍采用的一项原则,也是体现在许多国家环境法中的基本原则。它源于20世纪60年代末以来日益高涨的环境保护浪潮和国际惯例的日益民主化进程。公众参与原则是指在环境资源保护中任何人都拥有保护环境资源的权利,当然,同时也应承担保护环境资源的义务,都有平等地参与环境保护事业,参与环境决策的权利。1992年各国通过的《里约宣言》明确提出:“环境问题最好是在全体有关市民的参与下,在有关级别上加以处理。在国家一级每一个人都应当能适当获得公共当局所持有的有关环境的资料,包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料,并有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序,包括补偿和补救程序。”生态保护事关每个人的利益,生态保护的法治化需要每一位社会成员的自觉参与。青海省生态地位的重要性和特殊性决定了该地区的生态保护立法不仅仅需要当地社会成员的努力,更需要全国其他地区的公众、组织乃至国际组织及社会的积极参与。只有这样,才能避免政府决策的失误,使政府部门在生态工作中获取科学准确的信息,作出科学的决策,同时增强公众保护生态环境的责任感。
(四)以政府为主导,充分发挥社会和市场机制作用原则
生态环境公共品和公有资源的属性要求政府发挥主导作用:通过生态环境和自然资源产权制度、价格评估机制等的建立为社会提供交易规则和秩序;根据生态环境质量和资源存量制定长远规划管理政策和适时调整有关补偿标准;建立包括信息采集、管理和发布系统在内的信息机制,为社会提供准确的市场交易信息,降低交易成本;大型生态功能区的建设、维护需要巨大的资金投入,市场回报率低,政府有必要积极介入和推动等等。但是政府也有调控不到位的情况,比如政府自身的补偿效率不高,某些补偿不符合公平原则,难以做到在生态环境和自然资源产业配置的效益最大化等。因此,有必要发挥社会和市场机制的作用。社会是实施生态补偿的重要力量,比如社会公益性组织,能够为生态补偿提供资金,政府应当为其提供方便的参与途径。此外,通过在市场中强制性地引入生态环境价格,发挥市场对生态环境资源的供求引导作用,有利于建立公正公开的生态利益共享和责任分担机制。
三、青海生态补偿法律制度的几点思考
(一)充分发挥地方立法自主性
就我国生态补偿立法的整体现状而言,尚没有完善而成熟的生态补偿法律制度,其中重要的原因在于建立统一生态补偿法制立法技术上的障碍。我国生态补偿立法模式有统一立法和地方单项立法两种选择。多年的生态补偿实践证明,不存在一种对所有地区都奏效的具体的解决性的策略,加上我国幅员辽阔,生态复杂多样,以及生态补偿法学研究的薄弱现实,统一立法更是一种审慎的选择。我省地域辽阔,其特殊的地理位置和民族特色决定了生态状况复杂且发展不平衡,生态补偿具有地域特色,因此在青海生态补偿法律制度的建立和完善中,在不与生态补偿法律原则抵触、矛盾的前提下,必须充分发挥地方立法的自主性,及时将本地区比较成熟的生态补偿政策上升为法律规范,将本地区的生态补偿规范化,从而建立适合本地区的生态补偿长效机制,更好地为全国生态补偿立法提供参考经验。
积极探索有效的生态补偿模式
1.加快生态补偿的试点工作。例如,2006年国家发展改革委员会就规划了北京密云水库上游的水权分配试点。试点的补偿方式首先明确初始水权,上下游通过协商对水权进行有偿转让,上游的农业灌溉用水转让给下游成为工业用水和生活用水后,上游农民即能够以这种方式取得经济补偿并调整产业结构。
2.积极推行市场化生态补偿,即政府“弱干预”式的补偿。在政府的引导下实现生态保护者与生态受益者之间自愿协商的补偿。政府应着重培育资源市场,开放生产要素市场,使资源资本化,生态资本化,使环境要素的价格真正体现其稀缺性。今后,这种鼓励生态受益者和生态保护者之间自愿协商以实现生态补偿合理化的模式也应该是我省生态补偿制度的创新方向。
(二)生态补偿具体法律制度
1.生态补偿的对象。就生态补偿而言,包括两类,一是对被破坏的生态系统的补偿;二是对有利于生态保护和建设的重大活动的补偿以及对为保护生态环境而作出的牺牲的补偿。此外,对于贫困居民的补偿也是一个重要的补偿内容。对他们而言,贫困削弱了他们可持续性发展的能力,为了让他们脱离贫困,摆脱生态破坏的恶性循环,就应当对这部分人进行补偿,以实现生态环境和经济的良性发展。
2.生态补偿的标准。生态价值是一个相对概念,现实中,补偿方和被补偿方往往会给出不同的补偿标准。对生态补偿标准的科学界定是生态补偿法律机制得以运行的重要因素,但现行立法对补偿标准几乎空白,所以有必要因地制宜制定适合青海的生态补偿标准。积极探索和建立资源环境价值评价体系,完善经济增长过程代价分析;着手环境资源实物量统计、资源耗损、环境损失估价等课题研究,探索从定性化向定量化转变的自然资源和生态环境价值评估方法,为生态补偿提供较强的价值操作标准。此外,还应开展协议补偿标准研究,在以政府为主导的前提下,结合市场、社会和群众承受力,由补偿方和被补偿方之间的协商谈判确定适宜的补偿标准。
3.生态补偿的资金。生态补偿资金的来源可以作如下考虑:第一,设置生态受益税。国家进行生态补偿受益的是全体国民,因而在国民承受力范围内征收生态受益税是合理的,且它应当成为补偿资金的主要来源。第二,征收生态损失费。国家在生态价值遭到开发利用者经济活动破坏的情况下应向其征收生态损失费以用于生态价值恢复建设的补偿利用。第三,设立生态补偿基金,可以通过由国家向社会募集资金的方式或者社会慈善公益的途径筹集生态补偿基金,弥补国家生态补偿资金的不足。
4.生态补偿的方式。生态补偿的方式是指生态补偿主体对生态受偿主体的补偿形式,实质是对补偿资金的使用方式。基于合意的民事生态补偿一般采用单一的货币支付方式,因为这种补偿方式的成本最低。但是在国家生态补偿中,货币支付主要适用于生态恢复和建设,其它情况如果采取货币补偿方式会引发许多弊端。比如生态移民补偿,如若直接以货币形式补偿,那么很多基础公共设施无法建成,而且移民的补偿货币的使用也无从控制,这对他们以后的持续性发展是很不利的。因此,生态补偿应当多样化,可以采取修建公共基础设施、发展公共卫生医疗和教育事业、开展职业技术技能培训、促进产业结构优化、改变经济增长方式、发展区域循环经济等。
参考文献:
[1]李迪强,李建文主编.《三江源科学考察报告》.中国科学技术出版社,2002.
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[3]张立,王作全,苏永生,淡乐蓉.《三江源自然保护区生态立法基本理念研究》.载《青海民族学院学报》2007,(4).
[4]陈慈阳.环境法总论.中国政法大学出版社2003.
(作者单位:中共青海省委党校)
