我国社会智库参与公共政策制定的路径研究
王海成
【摘 要】社会智库是以公益性为导向，为政府和社会提供思想产品和决策咨询服务的非营利性机构。社会智库参与公共政策制定有利于提升公共政策咨询服务的整体水平，有利于提高公共政策制定的科学化水平。因此，探索社会智库参与公共政策制定的路径具有重要意义。传统的公共政策制定模式以及社会智库面临的制度环境制约着社会智库功能的发挥，因此政府需要为社会智库提供参与公共政策制定的常态化的制度途径；同时社会智库也应该不断强化自身的研究能力，提升品牌影响力，以特色化的研究占据政策咨询市场竞争的有利地位。
【关键词】社会智库；政策咨询；公共政策
【中图分类号】D63 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2017）07-0080-02
智库是“就公共事务开展研究并向政府和社会提供解决之道的非营利政策研究机构”[1]（P.13）。它的诞生是与一国的政治体制、政府运行和社会经济环境等因素密切相关的。现代的智库理论诞生于美国的政治环境，并不适用于我国的现实情况，因此我国政府提出要建设中国特色新型智库。社会智库则是中国特色新型智库的重要组成部分，它是“以公益性为导向、为政府和社会提供思想产品和决策咨询服务的非营利性机构”[2]。社会智库参与公共政策制定指的是社会智库利用专业能力和科研能力，研究公共政策问题并提供政策咨询服务，以达到影响公共政策制定目的的行为过程。研究社会智库参与公共政策制定的路径问题有利于丰富中国特色新型智库理论体系，有利于促进公共政策制定的科学化和民主化，有利于提升国家软实力和国家治理能力。
一、社会智库参与公共政策制定的路径选择
根据政府和社会智库在公共政策制定中关系的不同，可以将社会智库参与公共政策制定的路径选择概括为以下四种方式：
（一）告知型参与
告知型参与是指社会智库依靠自身的研究能力，对公共政策进行研读，并利用自身影响力进行宣传，以增进公众对公共政策的理解和认知。其目的是帮助公众理解国家的政策方针，获得公众对于政策执行的支持。告知型参与有很多具体形式，如社会智库专家参加媒体节目、发表观点文章；利用微信、微博等新媒体资源进行政策宣传解读；出版政策研究的相关书籍等。
（二）咨询型参与
咨询型参与一般有两种形式：一是社会智库为公共政策问题的确定提供论证信息，以判断公共政策问题是否成立或确定其形成原因；二是社会智库根据政府确定的公共政策目标和要求，提供公共政策备选方案以供政府公共政策制定者选择。我国大型社会智库如中国综合开发研究院、中国与全球化智库都以咨询型参与为主。
（三）第三方参与
第三方参与是指社会智库作为第三方评估者进入到公共政策制定过程，对政策目标和政策方案进行评估，以供政府参考。具体是指由政府确定的政策目标交由社会智库评估讨论；由政府准备多个备选方案交由社会智库评估讨论，提出评估建议供政府抉择。诸如知名社会智库中国（海南）改革发展研究院就是国务院首批政策措施评估的第三方单位。
（四）委托型参与
委托型参与是指政府将公共政策制定的权力委托给社会智库，由其独立完成公共政策制定的过程。政府在委托前必须对公共政策制定提出一定的条件和要求，假使社会智库已经发展的比较成熟，但仍会受到成长环境的限制，形成一定的思维模式，这就使得社会智库的成熟也具有一定的相对性，因此需要政府作为领航人做指导和规划方向。
二、社会智库参与公共政策制定的路径阻碍
社会智库发挥着政策咨询、理论研究、社会服务、人才储备、国际交流等积极作用。但因受传统公共政策制定路径的制约以及自身发展环境的不成熟，并没有充分发挥出社会智库的积极作用。
（一）社会智库参与受到公共政策制定传统路径的制约
在制度变迁的过程中存在着自我强化机制，使“制度变迁一旦走上一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化，所以人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。”[3]（P.14）从我国公共政策制定的过程看，具有明显的“自闭性”特征，这是在我国行政实践发展过程中形成的，有其历史的合理性。改革开放后，行政体制改革的推进，自闭的公共政策制定模式开始改变，不断向科学化、民主化和法制化方向发展。但是这种制度惯性仍然在延续，政府凭借着超然的权威优势，主导着公共政策制定过程，体制内智库在政策咨询市场中仍然牢牢占据着主要地位。政府和体制内智库形成了公共政策制定的主体，占据着垄断地位，挤压着社会智库参与的空间。社会智库无法获得参与公共政策制定的机会，其影响力就无法得到提升，制约着社会智库的发展和壮大；社会智库发展疲软，提供的研究成果质量就无法得到保证，更无法在政策咨询市场中脱颖而出，有效地参与到公共政策制定过程中。因此，探索社会智库参与公共政策制定的路径首先要解决的就是政府在公共政策制定过程中对于社会智库的开放和需求。
（二）社会智库的自身发展环境的制约
资金薄弱一直是困扰社会智库发展的重要障礙。大型社会智库如中国综合开发研究院、中国与全球化智库等都拥有着多元化的资金来源渠道，资金相对充足，能够满足管理运行和成果研究的资金支出。但绝大多数社会智库的资金仍处于短缺状态，缺乏足够的资金就无法吸引高素质人才的加入，也就无法提供高质量的政策研究成果。
社会智库除面临资金薄弱造成的高素质人才短缺外，人才缺乏流动也是其面临的重要问题。美国智库发展相对成熟的一个重要原因就是智库研究人员与政府官员的流动机制。我国社会智库则缺乏与政府官员或者体制内智库研究人员的交流机制，制约着政策研究成果的可操作性。
信息数据是公共政策研究纵向延伸的重要前提条件，大数据时代同样要求公共政策研究者掌握海量的数据信息。我国政府掌握着公民生活各个方面的海量信息，而社会智库则缺乏足够的数据信息搜集能力，因此需要政府给予数据信息的帮助。
三、我国社会智库参与公共政策制定的路径优化
我国社会智库参与公共政策制定的路径优化应该从社会智库和政府两个方面考虑：社会智库不断提升品牌影响力，做到特色化、差异化；政府给予社会智库参与公共政策制定的制度保障，为其提供参与流程和数据支持。
（一）管理优化：提升社会智库的品牌影响力
1.明确社会智库的功能定位
提升社会智库的品牌影响力首先需要明确社会智库的功能定位，即明确社会智库研究的目的、专业和领域。社会智库研究的目的是实现知识与政策的转换，利用知识能力影响公共政策的制定，因此社会智库应该具备一定的专业性。追求全面、全能并不是社会智库建设的价值取向，它应该拥有自己的研究领域，既要进行规范的理论研究，更要兼顾成果的可操作性。我国一些成功的社会智库都有其擅长领域，如天则经济研究所主要研究经济问题、盘古智库根植于中國的公共政策研究。
2.完善社会智库的运行机制
“品牌影响力仅是社会智库的外在表现，规范有序的运行导源于机制的完善。”[4]（P.26）因此，提升社会智库的品牌影响力重在完善社会智库的管理运行机制。
社会智库需要保持敏感性，时刻关注政府的政策动向和复杂的社会问题，并最大限度的研判出公共政策问题以保障研究的科学性和时效性。做到这一点依赖于社会智库决策团队的有效工作，因此，社会智库应该组建多学科、专业化的决策团队，这是保障研究主题科学性和时效性的关键。
稳定的资金来源是智库得以良性运行的前提条件，社会智库应该建立多元化的筹资机制。首先社会智库应该建立完善的资金捐赠管理体系，做到公开透明；其次更需要政府资金的支持，包括购买社会智库的咨询服务、与社会智库开展课题研究、对符合一定条件的社会智库进行资金补助等方式。
研究过程的有效开展需要社会智库人员的有效流动，合理的人员沟通是社会智库发展的不竭动力。因此应该构建社会智库专家与退休或在职官员、官方智库研究人员的交流平台，通过对话沟通弥补各自的不足，从而提高公共政策制定的科学化水平。
（二）制度优化：改善社会智库发展的制度环境
1.推进购买政策咨询服务的制度化
推进购买社会智库智库政策咨询服务制度化，首先，需要出台政府购买公共政策制定服务的法律流程，确保采购有法可依；其次，培育政策咨询市场，为社会智库政策研究成果提供公平的竞争平台；第三，确立购买公共政策的范围和标准，明确哪类公共政策服务适合购买；第四，建立政策咨询服务供给的监督体系，对社会智库提供的研究成果质量进行评价，监督其政策研究的过程，保证公共政策咨询服务的价值中立和质量。
2.构建信息数据共享平台
真实、有效、可靠的信息数据是科学分析公共政策问题的重要前提。相比于其他社会组织，政府组织拥有着数据信息搜集的天然优势。因此为保障社会智库研究的科学性，需要政府构建信息数据共享平台，使社会智库能够与政府决策者和体制内智库共享数据信息资源。数据信息共享平台应该包括统计数据报告、政府文件、公共政策制定的动态流程信息等。
公共政策问题涉及的是群体的问题，传统的分析方法是对群体进行概括，总结出一般问题和规律。而在大数据时代，则通过分析群体中每个个体的数据信息集，得出其中的规律。大数据的分析方法为分析公共政策问题提供了有益的补充，是现代公共政策分析的必要手段。因此，政府在构建信息数据共享平台时，应该将原始数据一并公布，因为大部分社会智库是不具备大数据搜集能力的。另外，社会智库也应该引入大数据分析人才，不断更新政策研究方法。运用定量研究、模型研究等方法，建立数据分析系统，不断深挖数据背后的信息，找寻公共政策问题的相关关系，为公共政策问题解决提供不一样的分析视角。
参考文献：
[1]任晓.第五种权力——论智库[M].北京：北京大学出 版社，2015.
[2]迟福林.以改革的办法建设新型社会智库[N].光明 日报，2015-01-30.
[3]严清华等.路径依赖、管理哲理与第三种调节方式 研究[M].武汉：武汉大学出版社，2005.
[4]杨宝强.社会智库运行机制的机构审视与逻辑指向 [J].湖北社会科学，2016，（1）.
[责任编辑：褚永慧]
