城市建设档案馆依法开放馆藏档案的思考
马媛媛
摘要：新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）自2021年1月1日起施行。新修订的《档案法》规定，县级以上各级档案馆的档案，应当自形成之日起满二十五年向社会开放。城市建设档案馆（以下简称城建档案馆）应当充分认识开放馆藏档案的必要性，结合实际依法开展和改进开放馆藏档案工作。
关键词：城建档案馆 开放馆藏档案 开发利用
一、城建档案馆开放馆藏档案的必要性
（一）开放馆藏档案是城建档案馆的法律责任
《档案法》修订前，各城建档案馆多以不属于法定开放范围为由不开放档案。修订后的《档案法》将档案的利用和公布章节中的“国家档案馆保存的档案”，改为“县级以上各级档案馆的档案”，并且将档案向社会开放的期限由三十年缩短至二十五年。《全国档案馆设置原则和布局方案》规定，各级国家档案馆包括综合档案馆和专门档案馆。在中央设置的四个专门档案馆中包括大、中城市设置的城建档案馆。所以，自《档案法》施行之日起，全国县级以上的城建档案馆开始负有开放馆藏档案的法律责任。修订后的《档案法》第二十八条规定，“档案馆不按照规定开放利用的，单位和个人可以向档案主管部门投诉，接到投诉的档案主管部门应当及时处理并将处理结果告知投诉人。”第四十八条将不按规定向社会开放、提供利用档案的行为列为十种违法行为之一，将由县级以上档案主管部门、有关机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。由此可见，修订后的《档案法》明确，开放馆藏档案是城建档案馆的法定职责，不依法开放馆藏档案属于违法行为，直接负责的主管人员和其他直接责任人员将被追究法律责任。
（二）开放馆藏档案是城建档案馆的社会义务
城建档案馆是为适应现代化城市规划、建设、管理的需要而设置的，馆藏档案可以为城市规划和领导决策提供服务、为工程设计和施工提供服务、为文化教育和学术研究提供服务、为社会各界提供法律凭证，依法开放馆藏档案可以充分发挥其存凭留史，资政育人的功能。如沈阳城建档案馆已开放的“一宫两陵”档案，为沈阳申报世界文化遗产工作提供了齐全完整的档案资料。学生通过查阅已开放的沈阳老建筑及道路两侧建筑物的沿革及该路各个时期的地形图、规划图等档案，丰富了论文内容[1]。开放馆藏档案是城建档案馆应尽的社会义务，可以更好地满足社会各方面用档需求。
（三）开放馆藏档案是减缓城建档案馆与利用者矛盾的必要途径
随着社会需求的扩大和公民法律意识的增强，利用者开始依靠法律手段充分维护自己的权利，近年来城建档案馆经常因为没有开放馆藏档案与利用者引起纠纷，甚至发生诉讼和投诉案件。如天津市滨海新区城建档案馆因利用者认定其不履行法定的开放馆藏档案的职责而引起的诉讼案例，天津市第三中级人民法院在二审行政裁定书中写明：“上诉人提出查询、利用申请，天津市滨海新区城建档案馆拒绝提供查询、复制的，上诉人应根据上述规定，依照有关档案管理的法律、行政法规和其他规定予以救济”。[2]《档案法》修订后势必会对判决结果产生影响。截至2020年3月3日，北京政务数据资源网向社会无条件开放579万条涉及公共服务事项指南、城市管理等热点领域的公共数据[3]。笔者在该网站中查询到开放的数据包括《建设用地规划许可证》《建设项目选址意见书》《建设工程规划许可证》，而这些仍被北京城建档案馆控制使用，如不开放，会引发社会的不解。新修订的《档案法》实施后我国城建档案馆将在专业主管部門与档案主管部门的双重监督下开展开放馆藏档案工作，必然会减缓城建档案馆与利用者的矛盾。
二、城建档案馆开放馆藏档案的现状及其分析
笔者通过网站检索、电话联系和实地调研，归集、梳理了北京、上海、天津、重庆、沈阳、成都、青岛、济南、厦门和贵阳10家城建档案馆的开放馆藏档案审核或鉴定工作的概况、开放馆藏档案的公布形式以及开发利用馆藏档案的情况并加以分析。
（一）开放审核或鉴定馆藏档案工作概况
开放审核或鉴定馆藏档案工作主要通过组织机构、岗位职责、判定标准和专门人员四个方面体现出来，通过分析网页公布的信息，结合电话和实地调研，最终汇总得出，10家城建档案馆均没有开放审核或鉴定的组织机构、岗位职责和专门人员。除上海和沈阳城建档案馆有判定标准或相关开放规定，已经开放部分馆藏档案外，其他8家城建档案馆既没有判定标准，也不开放馆藏档案。沈阳城建档案馆在1988年11月出台《沈阳市城建档案馆开放档案暂行办法》后陆续开放馆藏档案，2020年底已开放中华人民共和国成立前各个历史时期形成的馆藏档案3万余卷和年满30年不在控制使用范围的馆藏档案。上海城建档案馆2006年完成的《上海市城建档案开放鉴定标准的研究》课题，制定了馆藏档案开放鉴定工作规范及鉴定细则[4]。2018年12月29日，《上海市城市建设档案利用规定》实施后，上海城建档案馆通过组织专家鉴定会陆续开展审核或鉴定工作，至2020年10月共开放390余项1986年的规划档案，涉及档案图纸14000余张[5]。没有开放馆藏档案的城建档案馆中，厦门和重庆城建档案馆的《利用规定》中虽提及档案开放，但电话调研后了解2家城建档案馆都不开放馆藏档案。其余6家城建档案馆相关规定没有提及开放档案，也不开放馆藏档案。未开放馆藏档案的城建档案馆仍认为《档案法》中所指的开放是综合档案馆的职责，作为专门档案馆不必开展此项工作。
由上述现状可以看出，目前我国大部分城建档案馆没有开展开放馆藏档案的工作。已开放馆藏档案的2家城建档案馆也存在不足之处，上海城建档案馆的开放审核或鉴定工作程序相对比较完善，但开放馆藏档案数量较少。沈阳城建档案馆虽没有完善的开放审核或鉴定工作程序，但开放馆藏程度较大。可见，城建档案馆对开放审核或鉴定馆藏档案工作重视程度不够，组织机构、岗位职责、判定标准和专门人员的缺失是造成这一现状的直接原因。
（二）开放馆藏档案的公布方式
《中华人民共和国档案法实施办法》第二十二条规定：《档案法》第二十二条所称档案的公布，是指通过下列形式首次向社会公开档案的全部或者部分原文，或者档案记载的特定内容：
1.通过报纸、刊物、图书、声像、电子等出版物发表；
2.通过电台、电视台播放；
3.通过公众计算机信息网络传播；
4.在公开场合宣读、播放；
5.出版发行档案史料、资料的全文或者摘录汇编；
6.公开出售、散发或者张贴档案复制件；
7.展览、公开陈列档案或者其复制件。
笔者将所调研的10家城建档案馆收集的信息，绘制表格如下：
由上述表格可以看出，1、3、5、7这四种公布形式最常用。四种公布形式中，展览、网络传播和出版读物的使用率最高。除北京城建档案馆完全不开放馆藏档案外，其余9家城建档案馆虽通过展览或出版读物等方式公布部分馆藏档案，但所公布馆藏如果不属于开放档案的范围，则仍控制使用。城建档案馆采用不同的公布方式，直接影响了公布馆藏档案的社会周知程度。笔者认为，网络传播的范围更为广泛，展览和出版读物的方式相对具有局限性，公布的馆藏档案没有使社会周知度达到饱和状态，且存在虽然公布馆藏档案，但档案不能为公众提供利用的不合理行为。
（三）馆藏档案的开发利用情况
10家城建档案馆除北京城建档案馆外，其余9家面向社会开放的馆藏档案的开发利用方式以展览和出版读物为主，大部分城建档案馆没有使用多样化的方式开展馆藏档案的开发利用，且开发利用工作多为不定期进行，没有形成常态。部分城建档案馆展览所用素材很少来源于馆藏，多通过租赁版权办展，存在虽办展览但没有利用馆藏资源的情况。一部分城建档案馆将馆藏档案整理后出版读物，除此之外，大部分编研成果为内部使用，不向社会公布。深入挖掘馆藏档案的价值可以充分发挥档案的效用、体现城建档案馆的社会价值，采用多样化的方式向社会展示和宣传可以让公众更直观、更深入的了解馆藏档案。目前我国城建档案馆开发利用馆藏资源存在没有深入挖掘、没有形成常态化的现象。
三、城建档案馆依法开放馆藏档案的对策
（一）建立健全法律法规，及时出台实施细则
城建档案馆开放馆藏档案是法律性、专业性极强的一项工作，没有健全的法律法规，全国城建档案馆很难统一有序地开展工作。目前涉及档案开放的法规制度过于笼统，应用于实际工作中可操作性不强，难以掌握。例如，1991年由国家档案局发布的《各级国家档案馆开放档案办法》中对如何开展开放鉴定工作提出了要求，但关于开放鉴定的细则并没有提及。1991年由国家档案局和国家保密局联合发布的《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》中明确的二十种应当控制使用的情形，使大多数城建档案馆将馆藏档案列入控制使用的行列。以上两部部门规章内容过于老旧，且没有随着《档案法》的修订随之更改。2021年国家档案局中央档案馆（室）业务指导司工作要点已将2021年研究出台档案开放利用规定、档案鉴定销毁的程序和办法列入日程，明确根据加快档案开放步伐的需求，分别制定馆藏档案解密、档案开放审核的具体办法，明确解密和开放审核工作的组织形式、规范解密和开放审核结果的产生程序，探索建立健全档案开放审核标准的途径，推动档案解密和开放审核工作制度化、规范化、程序化，有效破解制約档案开放的制度性障碍和瓶颈问题[6]。所出台的档案开放利用规定和制定的馆藏档案解密、档案开放审核的具体办法应适用于城建档案馆，给城建档案馆开展开放馆藏档案工作提供法律法规依据。完善健全的法律法规是城建档案馆开放馆藏档案工作必要的基础和支撑，随着《档案法》的修订，相关法律法规也应随之修订细化，及时出台适用于城建档案馆的实施细则，这样才能使城建档案馆开放馆藏档案工作有法可依。
（二）依法明确岗位职责，成立开放审核或鉴定小组
《各级国家档案馆开放档案办法》第三条指出，各级国家档案馆对所有到开放期限的档案，应组织鉴定小组及时进行鉴定，凡按国家有关规定无须继续保密或控制使用的，均可由档案馆报本级档案行政管理部门批准后开放，必要者报本级政府审批。城建档案馆应当依法明确岗位职责，并配备开放审核工作人员，制定开放审核或鉴定工作程序，成立开放审核或鉴定小组，定期组织开放审核或鉴定工作，将馆藏档案的开放审核或鉴定工作常态化，这样才能完成对馆藏档案的逐步开放。城建档案馆应充分借鉴综合档案馆开放审核或鉴定工作的宝贵经验，更快更好地开展馆藏档案的开放审核或鉴定工作。
（三）建设单位依法履行法律责任，配合完成档案开放审核
《档案法》第十三条明确指出，馆藏档案的开放审核，由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责。尚未移交进馆档案的开放审核，由档案形成单位或者保管单位负责，并在移交时附具意见。《档案法》对档案开放判定标准的明确，为城建档案馆开展开放审核或鉴定工作提供了强有力的法律依据，并且明确了开放工作的开展方向。一般由建设单位牵头向城建档案馆移交档案。对未移交的档案，建设单位应依法在移交档案时附具意见，初步判定移交档案的开放日期，待日期已满，由城建档案馆会同建设单位共同审核档案是否开放。对于已经移交进馆的、已满25年的馆藏档案，建设单位应积极配合城建档案馆开展开放审核工作。如遇建设单位已经解体的情况，开放审核工作应由该建设单位的职能承接单位负责，如无承接单位，应由城建档案馆根据判定标准对到期档案进行分析后判断是否予以公开。
（四）搭建开放系统，利用计算机系统辅助开展工作
城建档案馆馆藏档案基本分为城市建设基础档案资料、业务管理和业务技术档案资料、城市建设工程档案资料三大类，三大类又分为十六小类，每种小类所包含的内容基本类似。城建档案馆可以搭建一套用于馆藏档案的开放系统，以城建档案馆的开放判定标准为参考依据，利用开放系统辅助进行馆藏档案的开放审核或鉴定工作，用系统预先区分出可以开放和控制使用的档案，再由专门人员对可以开放的档案进一步审核判断是否可以面向社会开放，这样会大幅度缩减开放审核或鉴定工作的时间。在系统中添加预判功能，对正在进馆的档案开放期限进行初步判定，待期限已满时，系统自动提示专门人员，并由系统根据开放判定标准初步判断档案是否开放，以便开展后续工作。
（五）充分利用现有资源，开发利用馆藏档案
城建档案馆应当不断开发已开放档案的利用价值，采用多种方式对已开放的馆藏档案进行公布，使利用者充分了解城建档案馆已向社会开放的档案，可以结合自身情况，更有针对性的利用档案。城建档案馆应根据社会的关注点，有针对性地开发挖掘馆藏资源，如反映城市面貌变迁的档案、为学术研究提供参考价值的档案。在加强对馆藏档案研究整理的同时，有计划地组织开展编辑出版读物和展览工作，并在不同范围内发行和展出。还应充分利用现有社会资源，丰富开发方式和载体形式，利用多种公布方式对社会进行公布，如利用馆藏资源制作VR视频短片，使人置身其中的感受城市的变迁、制作城市全景照片，以俯视视角观看城市的全貌、制作3D城市影像和模型，将馆藏资源变为立体形式展现在人们面前，同时充分利用网站、媒体、微信公众号等方式对社会公布。
四、结语
综上所述，无论是从法律层面还是满足社会需求和减缓社会矛盾层面，均可看出城建档案馆急需开展馆藏档案开放工作。近年来，社会各界对加大档案开放力度的呼声越来越高，只有建立健全相关法律法规，及时开展馆藏档案开放工作，充分利用各种公布方式，不断开发利用馆藏资源，才能很好地满足社会各界广泛利用档案的需求，真正实现馆藏档案的价值。
参考文献：
[1]包丽，吴凡，张宏刚.从城建档案利用工作的“热点”与“难点”谈几项应对措施[J].城建档案，2006（11）：30-32.
[2]中国裁判文书网.蔡莲、天津市滨海新区城市建设档案馆二审行政裁定书.[EB/OL][2019-12-17].https：// wenshu.court.gov.cn/2019-12-17.
[3]曹政.北京市已开放60余亿条政务数据记录[N].北京日报，2021-3-3（5）.
[4]吕书平.《上海市城建档案开放鉴定标准的研究》课题成果通过专家评审[J].上海档案，2007（03）：25.
[5]上海市城市建设档案馆网站.工作动态.http：// www.suca.com.cn/.
[6]刘芸.以扎实工作确保“十四五”良好开局——2021年国家档案局中央档案馆档案馆（室）业务指导司工作要点[J].中国档案，2021（02）：22.
[7]李瑛.征求檔案形成单位意见的思考[J].北京档案， 2019（11）：35-36.
作者单位：北京市城市建设档案馆
